Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04659-01 Demandante: LIZETH MAGALY HERNÁNDEZ BOBADILLA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y OTROS.
Tema: Tutela contra providencia de la misma naturaleza. Confirma improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 28 de agosto de 2025, en virtud de la cual, el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente el mecanismo por falta del requisito de subsidiariedad y por contar con identidad de partes, de objeto y de causa petendi frente a otra acción constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Lizeth Magaly Hernández Bobadilla, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela1 contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, el Tribunal Administrativo del Magdalena2 y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – [en adelante ADRES], en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la seguridad social, a la igualdad y a la información. En criterio de la parte actora, la vulneración de sus garantías constitucionales se materializó con ocasión de los fallos de tutela emitidos en el radicado 47001-3333- 006-2025-00087-00/01 dada la omisión en la vinculación de la Secretaría de Movilidad de Santa Marta, Magdalena y a la EPS Sanitas S.A.S., así como en razón a la respuesta de la ADRES frente a su petición del 16 de mayo de 2025 y el cobro de obligaciones que le realiza esta entidad. 1 Radicada el 28 de julio de 2025 a la que se le asignó la secuencia 7430 2 Sala conformada por los magistrados María Victoria Quiñones Triana, Adonay Ferrari Padilla y Elsa Mireya Reyes Castellanos. Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […]
SEGUNDO: Se ORDENE INAPLICAR por excepción de inconstitucionalidad con efecto inter partes, la norma de inferior jerarquía, esto es, el artículo 143 de la Ley 1438 de 2011, que contiene dicha respuesta emitida por ADRES por ser contraria a la Constitución Nacional (norma superior) y NO corresponder al caso concreto, en razón a que, esa norma de inferior jerarquía únicamente refiere el procedimiento de reconocimiento de un presunto accidente de tránsito ante el SOAT con miras de obtener la indemnización de la cobertura póliza extracontractual que ofrece la aseguradora y NO ante el ADRES. […]
TERCERO: ORDENAR vincular a la Secretaria de Movilidad de la ciudad de Santa Marta, Magdalena y a la EPS Sanitas S.A.S., para corroborar que al NO existir croquis de tránsito, le corresponde a la entidad demandada Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, emitir el documento Certificado de Paz y Salvo a nombre de la suscrita ciudadana Lizeth Magaly Hernandez Bobadilla, identificada con cedula de ciudadanía número 1.121.887.983, en razón a que, lo acaecido el día 05/11/2022 NO corresponde a un accidente de tránsito, y los servicios de salud que recibí se encuentra dentro de la cobertura del Plan Obligatorio de Salud – POS como afiliada a la EPS Sanitas S.A.S.
CUARTO: ORDENAR a ADRES suministre una respuesta de fondo a mi derecho de petición de fecha 16 de mayo de 2025, en el entendido que, por encontrarse vencido el plazo legal previsto en el artículo 14 numeral 1 de la Ley 1755 de 2015, debe expedir el documento certificado de paz y salvo a nombre de la suscrita ciudadana Lizeth Magaly Hernandez Bobadilla, identificada con cedula de ciudadanía número 1.121.887.983, en razón a que, lo acaecido el día 05/11/2022 NO corresponde a un accidente de tránsito, y los servicios de salud que recibí se encuentra dentro de la cobertura del Plan Obligatorio de Salud – POS como afiliada a la EPS Sanitas S.A.S.
QUINTO: ORDENAR a la demandada Entidad del Estado ADRES, se abstenga de cobrar los servicios médicos que recibí el día 05/11/2022, en consideración a que, como consecuencia del intento de hurto del que fui víctima, NO existe croquis de tránsito que permita ilustrar circunstancias de tiempo, modo y lugar dentro de un contexto de “accidente de tránsito”, razón por la que NO es posible establecer identificación de ningún vehículo automotor, encontrándose los servicios en salud (médicos, quirúrgicos, hospitalarios) dentro del Plan Obligatorio de Salud – POS, como afiliada de la EPS Sanitas S.A.S., siendo aperturado los servicios médicos bajo el caso número 165905 con consecutivo 297326-1.
SEXTO: ORDENAR a ADRES proceda a desvincular y archivar la actuación, por las razones expuestas.3 3 Transcripción original del texto con posibles errores. Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La señora Lizeth Magaly Hernández Bobadilla elevó solicitud el 16 de mayo de 2025 a la ADRES, para que se expidiera paz y salvo por todo concepto a su favor, al considerar que los servicios de salud que le estaban siendo cobrados, recibidos el 5 de noviembre de 2022 no obedecieron a un accidente de tránsito, sino a un golpe que recibió como peatón, los cuales deberían ser asumidos por su EPS con cargo al POS.
Al no recibir respuesta, elevó acción de tutela contra la aludida Administradora, que correspondió al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santa Marta, con radicado 47001-33-33-006-2025-00087-00, donde señaló como pretensión además de la protección al derecho fundamental de petición que se ordenara a la accionada emitir el paz y salvo en mención. El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santa Marta, mediante fallo del 16 de junio de 2025, declaró la carencia de objeto por hecho superado de la solicitud de amparo elevada por la actora, con fundamento en la respuesta emitida y notificada a la peticionara del 10 de junio de 2025 donde se le informaron los motivos por los cuales no era posible expedirle el certificado solicitado, refiriéndole su obligación legal como conductora de un vehículo involucrado en el accidente de tránsito por el cual recibió la atención hospitalaria.
El juzgado accionado consideró que con la respuesta emitida y notificada en el curso de la acción constitucional se superó el hecho que originó su interposición independiente de que su resultado no fuera favorable a lo esperado por la peticionaria y por ello declaró improcedente la tutela. Contra la anterior decisión, la tutelante interpuso impugnación reiterando la vulneración de sus derechos por parte de la ADRES al pretender cobrar unos servicios médicos que se encuentran dentro del Plan Obligatorio de Salud.
El Tribunal Administrativo del Magdalena en fallo del 29 de julio de 2025 modificó lo resuelto por el a quo. En su lugar confirmó la carencia de objeto y declaró la improcedencia del amparo frente a las demás pretensiones dirigidas contra la ADRES. Esto último, al considerar que las reclamaciones de fondo que elevó la señora Lizeth Hernández referente a los recobros y a las acreencias que pretende atacar son asuntos que se deben ventilar en un proceso ordinario. 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora alegó que, con las decisiones enjuiciadas se vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la seguridad social, a la igualdad y Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la información, ya que no se vincularon, en el trámite de tutela identificado con radicado 47001-33-33-006-2025-00087-00/01, a la Secretaría de Movilidad de Santa Marta, Magdalena y a la EPS Sanitas S.A.S. Lo anterior, en consideración a que la actora recibió servicios médicos el 5 de noviembre de 2022 como consecuencia del intento de hurto del cual fue víctima y por los cuales la ADRES le está realizando recobros con cargo al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito - en adelante SOAT.
Señaló que las entidades dejadas de vincular son importantes para corroborar que, al no existir croquis de tránsito, le corresponde a la entidad demandada ADRES, emitir el documento de paz y salvo a su nombre. En tal sentido, atribuyó a la ADRES la vulneración de sus derechos fundamentales por no expedir el certificado de paz y salvo solicitado en la petición del 16 de mayo de 2025 y cobrarle los servicios médicos que recibió el día 5 de noviembre de 2022 imputándolos al SOAT cuando en realidad no hubo accidente de tránsito sino un hurto; debiendo cubrirse dichas atenciones por el Plan Obligatorio de Salud – POS como afiliada a la EPS Sanitas S.A.S. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Por auto del 1 de agosto de 20254, la magistrada ponente del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación a la parte accionante5 y como accionados al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta6, el Tribunal Administrativo del Magdalena7 y ADRES8. 1.6.
Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES.9 La entidad manifestó que la tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia de relevancia constitucional, que no se trate de tutela contra tutela y de subsidiariedad.
Lo anterior, pues se pretende reabrir un debate ya zanjado por el juez que conoció la tutela objeto de estudio. 4 Índice 004 de Samai. 5 Índice 007 de Samai. La notificación fue realizada a: ander_rules_2010@hotmail.co 6 Índice 007 de Samai. La notificación fue realizada a: j06admsmta@cendoj.ramajudicial.gov.co 7 Índice 007 de Samai.
La notificación fue realizada a: stadmmgd@cendoj.ramajudicial.gov.co sgtadminmgd@notificacionesrj.gov.co 8 Índice 007 de Samai. La notificación fue realizada a: notificaciones.judiciales@adres.gov.co 9 Índice 009 de Samai. Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que se presenta cosa juzgada en razón a que en el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de tutela número 47001-33-33-006-2025-00087- 00/01 se abordó lo concerniente al derecho de petición. Finalmente, aludió a su falta de legitimación en la causa por pasiva en razón a que las pretensiones de la tutela se dirigen contra las autoridades judiciales y no se encuentra a cargo de la entidad satisfacer las pretensiones de la accionante. 1.6.2.
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta 10 El secretario del juzgado remitió copia del expediente digitalizado correspondiente a la acción de tutela con Radicación No 47-001-3333-006-2025- 00087-00, sin realizar pronunciamiento adicional alguno. 1.6.3. Tribunal Administrativo del Magdalena11 La magistrada ponente de la decisión enjuiciada manifestó que en el trámite adelantado por dicha corporación no se incurrió en violación alguna a las garantías fundamentales de la actora.
Advirtió que en cuanto a los reclamos de la tutelante frente a la legalidad, validez y soporte probatorio de la actuación administrativa adelantada por la ADRES, se realizó el respectivo pronunciamiento en el fallo de esa instancia y se aclaró que éstos excedían el ámbito de protección inmediata de la tutela, por lo que debió declararse improcedente el amparo.
Por último, refirió a la improcedencia de la tutela contra sentencias que resuelven solicitudes de amparo señalando que en el presente asunto la decisión cuestionada no fue producto de una situación fraudulenta, sino del profundo análisis del caso concreto y la actora cuenta con otros mecanismos legales para resolver su situación. 1.7.
Sentencia de primera instancia12 El Consejo de Estado, Sección Primera13, dictó sentencia el 28 de agosto de 2025 en la que declaró improcedente el amparo tras considerar que se comparte identidad de partes, de objeto y de causa petendi con el proceso núm. 47001-33- 33-006-2025-00087-00/01. Estimó que en esencia tanto en el presente asunto como en el trámite aludido se alega la presunta vulneración de los mismos derechos fundamentales [de petición 10 Índice 012 de Samai. 11 Índice 014 de Samai. 12 Índice 019 de Samai. 13 Magistrados Germán Eduardo Osorio Cifuentes, Nubia Margoth Peña Garzón, Pablo Andrés Córdoba Acosta y Oswaldo Giraldo López Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y a la seguridad social], derivado del mismo hecho generador que es la solicitud del 16 de mayo de 2025.
No obstante, advirtió que no se configura la temeridad de la acción al no encontrarse acreditada la mala fe de la señora Hernández Bobadilla. Igualmente, consideró que no se cumple con el requisito general de subsidiariedad para la procedencia del amparo porque la accionante cuenta con la solicitud de nulidad de conformidad con los artículos 133 y 134 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012.
La sentencia de primera instancia se notificó a las partes el 9 de septiembre de 202514 mediante correo electrónico. 1.8. Impugnación15 La parte actora remitió memorial de impugnación, en el que señaló que en esta acción constitucional planteó hechos nuevos con diferentes partes y pretensiones a las que se habían conocido en la tutela con radicado No. 47001-33-33-006-2025- 00087-00/01.
Para el efecto, comparó las pretensiones elevadas en la aludida tutela y las que expuso en el presente asunto y estimó que los magistrados del Consejo de Estado no resolvieron la procedencia de la segunda pretensión encaminada a que se inaplique por excepción de inconstitucionalidad el artículo 143 de la Ley 1438 de 2011, empleado como sustento por la ADRES en sus respuestas frente a su solicitud de paz y salvo y demás asuntos relacionados con la obligación exigida.
Reiteró todos los argumentos expuestos en el líbelo inicial por los cuales considera que la ADRES le está cobrando injustamente los servicios médicos recibidos el 5 de noviembre de 2022, así como los motivos por los cuales estima que la respuesta emitida frente a su petición del 16 de mayo de 2025 por parte de dicha entidad es evasiva, incompleta y extemporánea.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia del 28 de agosto de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 14 Índice 021 de Samai. 15 Índice 022 de Samai.
La impugnación se radicó el día 12 de septiembre de 2025, por lo que fue oportuna su interposición. El recurso se concedió en auto del 17 del mismo mes y año. Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la sentencia del 28 de agosto de 2025 dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera. A efectos de lo anterior, se deben resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, el Tribunal Administrativo del Magdalena y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, vulneraron las garantías invocadas por la parte accionante, con las omisiones de vinculación y decisiones adoptadas dentro de la tutela identificado con radicado 3333- 006-2025-00087-00/01, así como con el cobro y respuesta que está realizando esta última entidad? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela, ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva, (ii) tutela contra tutela y (iv) el caso concreto. 2.3.
Generalidad de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política, estableció que las personas pueden ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en los casos previstos en el Decreto 2591 de 1991.
Conforme a la disposición constitucional, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia, la procedencia de esta acción está determinada por la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que, el interesado invoque y demuestre estar frente a un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201216, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de 16 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica.
Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema17.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales18. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201419, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Estudio sobre los requisitos de generales de procedibilidad 2.5.1. Del carácter subsidiario de la acción de tutela e improcedencia cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces. El inciso 3.º del artículo 86 de la Carta Política contempla el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.20 La jurisprudencia estableció que, debido al principio de subsidiariedad, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible recurrir a esta acción constitucional.
De modo que el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 18 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 19 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 20 «ARTICULO 6º. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante». Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo21.
El carácter residual o supletorio obedece a la necesidad de preservar las competencias atribuidas a las diferentes autoridades judiciales en desarrollo de la independencia y autonomía de la actividad judicial, en los que igualmente se deben salvaguardar derechos de rango convencional y constitucional, sin que esta acción pueda convertirse en un mecanismo alternativo, paralelo o complementario de los procedimientos judiciales «diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente»22. 2.5.2.
Tutela contra decisión de tutela La Corte Constitucional, en sentencia SU-627 del 1º de octubre de 2015, precisó la improcedencia de la acción de tutela interpuesta contra decisiones proferidas en el marco de otras acciones de tutela por cuanto «la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales».
Por lo tanto, en los términos del referido precedente, al admitirse una nueva acción de tutela se instituiría un recurso adicional para la insistencia en la revisión de un proceso ya concluido, lo que es contrario a la Constitución y a las normas que reglamentan la materia, ya que, una vez culminado el trámite procesal correspondiente, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Sin embargo, en la misma providencia, la Corte Constitucional aclaró que, excepcionalmente, procede la acción de tutela contra providencias proferidas en ejercicio de la acción de amparo constitucional, bajo los siguientes parámetros: […] 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas 21Al respecto ver, entre otras, las sentencias de 21 de enero de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2020-04371-01, 26 de agosto de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2021- 04912-00 y 9 de septiembre de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 11001-03-15-000-2021-04731-00. 22 Ver, Corte Constitucional, sentencia T-336 de 2009, T-130 del 2010, T-318 del 2017.
Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional23” (Negrillas fuera de texto).
Como se lee, el máximo órgano constitucional ha aceptado de manera excepcional la procedencia de este mecanismo de amparo contra una providencia de tutela, siempre que se compruebe de manera clara y suficiente que la sentencia acusada fue producto de un fraude. Así, además de cumplirse con los demás requisitos previstos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, es necesario que el accionante demuestre la configuración de una situación fraudulenta y que no exista otro medio ordinario o extraordinario para resolver esa situación. 2.6.
Caso concreto En el presente asunto, la señora Lizeth Magaly elevó acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena por no haber vinculado a la Secretaría de Movilidad de Santa Marta, Magdalena y a la EPS Sanitas S.A.S en el radicado de tutela No. 47001-3333-006-2025-00087-00/01. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, contra la ADRES por no emitir paz y salvo ni respuesta de fondo y favorable a la petición del 16 de mayo de 2025 y realizar cobros de servicios médicos recibidos por la tutelante el 5 de noviembre de 2022.
El Consejo de Estado, Sección Primera, en primera instancia, declaró improcedente el mecanismo por considerar que este guarda identidad de partes, objeto y causa petendi con otra acción constitucional y por falta del requisito de subsidiariedad. La actora impugnó la decisión señalando que en la presente tutela se plantearon hechos nuevos con diferentes partes y pretensiones a las que se habían conocido en el radicado No. 47001-33-33-006-2025-00087-00/01 y reiteró su pretensión de disponer la inaplicación del artículo 143 de la Ley 1438 de 2011, empleado como sustento por la ADRES en sus respuestas frente a su solicitud de paz y salvo y demás asuntos relacionados con la obligación exigida.
Para el efecto, reiteró en su escrito de alzada los motivos por los cuales estima que dicha entidad le está realizando un cobro presuntamente injusto por causa de los servicios médicos recibidos el día 5 de noviembre de 2022. Ahora bien, frente al primer aspecto de improcedencia, contrario a lo señalado por el a quo, los escritos de las acciones de tutela radicadas por la actora, aunque, coinciden en las pretensiones de ordenar a la ADRES dar respuesta a la petición del 16 de mayo de 2025 así como la expedición de un paz y salvo, difieren en las siguientes reclamaciones i) disponer que la demandada se abstenga de realizar cobros por los servicios médicos recibidos por la señora Hernández Bobadilla; ii) la vinculación de las autoridades judiciales accionadas y iii) ordenar la inaplicación del artículo 143 de la Ley 1438 de 2011.
En igual sentido, tampoco existe identidad de partes, pues en esta oportunidad se vincularon otras entidades como el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, el Tribunal Administrativo del Magdalena y el asunto central de la presente discusión es el error en la primera decisión, debido a que no ordenó la entrega del paz y salvo a la ADRES ni la respuesta a su petición. Lo anterior, permite concluir que entre la presentación de la primera tutela y la que ocupa la atención de la Sala, se advierten hechos nuevos que impiden la configuración la cosa juzgada como lo señala en su contestación la ADRES, máxime si la mencionada acción no ha sido objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional.
Al efecto la Corte Constitucional en Sentencia T-504/24 recordó que la cosa juzgada constitucional en los procesos referidos a acciones de tutela «se debe estudiar en aquellos eventos en los que “se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y entre ambos hay identidad jurídica de partes, objeto y causa”.» Lo cual, como se explicó no aplica para el presente caso.
No obstante, se evidencia que lo perseguido por la actora es cuestionar la ausencia de la orden constitucional de expedir un certificado de paz y salvo que diera cuenta Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la inexistencia de la obligación que se expone entre ella y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y con la que refiere estar en desacuerdo.
Esto último, se resume en la pretensión de ordenar la inaplicación el artículo 143 de la Ley 1438 de 2011, y que en consecuencia la accionada ADRES emita un paz y salvo y se abstenga de realizar los cobros cuestionados, siendo estos asuntos ajenos al juez constitucional, tal como lo expuso el Tribunal Administrativo de Magdalena en el fallo de tutela número 47001-33-33-006-2025-00087-01, en tal medida se trata de una inconformidad con lo resuelto en dicha providencia. Las discusiones que expone la señora Lizeth Magaly en este trámite se encaminan al mismo propósito ya presentado y estudiado anteriormente por el tribunal accionado, por lo que en últimas lo que se pretende es atacar lo decidido por el juez de tutela, a quien también le endilgó la falta de vinculación de dos entidades en dicho trámite.
Situación que evidencia la improcedencia de la acción por dirigirse contra una sentencia de la misma naturaleza. La Corte Constitucional excepcionalmente ha contemplado la procedencia de la acción de tutela contra otra decisión constitucional, siguiendo unos lineamientos específicos entre los cuales debe comprobarse de manera clara y suficiente que la providencia acusada fue producto de fraude, para el caso concreto no se observa que las actuaciones desplegadas por los operadores judiciales accionados hayan sido fraudulentas, pues ni esto fue precisado o relucido por la actora ni de las pruebas allegadas puede realizarse esa conclusión. Esto, independiente de que el resultado del asunto con radicado 47001-33-33-006- 2025-00087-00/01 no haya sido favorable a la señora Lizeth Magaly.
De otra parte, es importante advertir que en lo que respecta a la falta de vinculación cuestionada por la tutelante como argumento de la vulneración atribuida a los operadores judiciales, se trata de un reproche que no tiene la fuerza necesaria para hacer procedente esta acción. Lo anterior, por cuanto, el órgano de cierre constitucional ha referido que para la procedencia excepcional de la solicitud de amparo cuando se dirige contra otras actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si se produjeron con anterioridad o con posterioridad al fallo.
En efecto, en la sentencia ha indicado que: «En el primer caso, la tutela procede cuando, cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, el accionante controvierte, por ejemplo, “la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela (…), incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión” [Corte Constitucional, sentencia SU-627 de 2015, reiterada en la sentencia SU-387 de 2022].
En la segunda hipótesis, la acción de tutela procede cuando se reclama alguna garantía fundamental que habría sido vulnerada en el trámite del incidente de desacato o en el trámite de impugnación del fallo de Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela. [Ibidem] »24 En ese orden de ideas, observa la Sala que la señora Lizeth Magaly es quien discute la falta de vinculación de dos entidades en el trámite adelantado por las accionadas y no son las presuntas afectadas con la omisión quienes acuden a este escenario, como únicas legitimadas por el interés que les pueda asistir.
Así, contrario a lo señalado por la Sección Primera de esta Corporación, que declaró la improcedencia de la presente acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, se advierte que la solicitud de nulidad aludida como mecanismo idóneo para discutir la falta de vinculación, no le era facultado a la señora Lizeth Magaly, si no a las entidades posiblemente afectadas con la omisión. Esto, pese a que la falta de vinculación de la Secretaria de Movilidad Santa Marta, Magdalena y la EPS SANITAS S.A.S., motivo de inconformidad expuesto únicamente en la presente tutela, son cuestiones que pudieron ventilarse en el asunto con radicado 2025-00087-00/01 a través de impugnación al fallo de primera instancia, pero ello no ocurrió, siendo estudiados, por el tribunal accionado, únicamente los reparos formulados encaminados en atacar el contenido de la respuesta a la petición que dio origen a esa solicitud de amparo.
Lo anterior, permite concluir que el motivo de improcedencia de la presente actuación, abordado en primera instancia, no debe ser otro diferente al que corresponde por tratarse este asunto de una tutela contra otra providencia de la misma naturaleza. En consecuencia, la Sala confirmará lo decidido por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 28 de agosto de 2025 que declaró improcedente este mecanismo, pero por dirigirse la acción contra una decisión de la misma naturaleza.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de agosto de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo instaurada por la señora Lizeth Magaly Hernández Bobadilla, pero por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes e intervinientes. 24 Sentencia de Tutela 298 de 2023, MP. Alejandro Linares Cantillo. Demandante: Lizeth Magaly Hernández Bobadilla Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-04659-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Ausente con Permiso «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»