1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y otro Temas: Acción de Tutela contra providencia judicial dictada en el medio de control de reparación directa, en la que se rechazó la demanda por caducidad.

Concede amparo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Sandra Matilde Contreras, en nombre propio, contra el Juzgado 37 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

ANTECEDENTES La señora SANDRA MATILDE CONTRERAS instauró acción de tutela, en aras de que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, los cuales consideró vulnerados por el Juzgado 37 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

HECHOS Narró que instauro demanda de reparación directa en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), por la presunta falla en el servicio que ocasionó 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la muerte del interno Wilson Parada Contreras.

El 17 de marzo de 2021 el Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por caducidad. La accionante presentó recurso de apelación y el 1 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A confirmó la decisión del a quo. La accionante considera que las autoridades judiciales, incurrieron en el defecto sustantivo, en la medida en que no tuvieron en cuenta la flexibilización de los términos judiciales establecida en el inciso 2.° del artículo 1.° del Decreto Legislativo núm. 564 del 15 de abril de 2020, con ocasión a la pandemia por el COVID 19.

De ahí que, el término de caducidad se mantuvo suspendido desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020 y se reanudó a partir del 1 de julio del mismo año, de conformidad con el Acuerdo PSCJA20-11581 de 24 de junio de la misma anualidad. Adicionalmente, señala que el decreto antes referido estableció una excepción en cuanto al cómputo de la prescripción y la caducidad, la cual consistió en conceder un mes más para realizar la actuación correspondiente, contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión de términos, para los casos en que el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad fuera inferior a 30 días.

Así las cosas, la demanda radicada el 3 de febrero de 2021, se presentó en tiempo y no había caducado desde el 18 de enero de 2021, como lo afirman las accionadas en las providencias objeto de discusión. PRETENSIONES Solicita dejar sin efectos las providencias del 17 de marzo de 2021 y 1 de diciembre de 2022 proferidas por el Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, respectivamente, y en su lugar, que se profiera auto que admite demanda.

TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente y 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 23 de mayo de 2023 se dispuso su admisión y se ordenó la notificación de las accionadas y de los terceros vinculados, el INPEC y los señores Tilcia Contreras Navarro, Alonso Guzmán Contreras, Enrique Guzmán Contreras, Maira Alejandra Flórez Contreras y Leiddy Johanna Flórez Contreras.

POSICIÓN DE LAS ACCIONADAS El Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá rindió informe, mediante el cual solicitó declarar improcedente la acción de tutela por falta del requisito de relevancia constitucional. Frente a la vulneración alegada señaló que el conteo del término de caducidad inició al día siguiente del fallecimiento del señor Wilson Parada Contreras, el 6 de noviembre de 2018, y acaecía el 7 de noviembre de 2020; no obstante, contando la interrupción del término por la conciliación prejudicial (2 meses y 9 días), el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 16 de enero de 2021 y, por ser un día no hábil (sábado), se prorrogó hasta el 18 de enero de 2021; pero la demanda se radicó el 03 de febrero de 2021, cuando ya había caducado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A allegó informe donde manifestó que no se desconoció el plazo de los 30 días que consagra el Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020, pues el término de caducidad venció 8 meses después de que se reanudó la suspensión de los términos judiciales. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), mediante el jefe de oficina jurídica, rindió informe mediante el cual solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues los llamados a atender los requerimientos realizados por la accionante son el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y no esta entidad.

El 24 de mayo de 2023, la Secretaría General del Consejo de Estado notificó a los 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señores Tilcia Contreras Navarro, Alonso Guzmán Contreras, Enrique Guzmán Contreras, Maira Alejandra Flórez Contreras y Leiddy Johanna Flórez Contreras; sin embargo, estos guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) el caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co humanidad). (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. Caso concreto La señora SANDRA MATILDE CONTRERAS solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, los cuales estimó vulnerados por el Juzgado 37 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A al expedir las providencias del 17 de marzo de 2021 y 1 de diciembre de 2022, respectivamente, pues en su criterio, incurrieron en el defecto sustantivo, comoquiera que desconocieron los acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, a través de los cuales se suspendieron los términos judiciales desde el 16 de marzo y hasta el 30 de junio de 2020.

Se tienen por cumplidos los requisitos de procedibilidad, pues a) la relevancia constitucional está dada por los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la providencia cuestionada; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia; d) no se invoca una irregularidad procesal y e) la tutela no se dirige contra un fallo de tutela.

Pues bien, para poder emitir un pronunciamiento con respecto a la anterior inconformidad y la relativa al defecto sustantivo, es necesario analizar los argumentos que utilizó la autoridad judicial accionada para confirmar la providencia del 17 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado 37 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el medio de control de reparación directa promovido por la aquí accionante.

Así, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en la providencia del 1 de diciembre de 2022, en primer lugar, expuso que la suspensión de términos no interrumpió la caducidad, de ahí que, si la demanda vencía durante el periodo de suspensión, el interesado debía presentarla al siguiente día hábil en que esta finalizó; en segundo lugar, señaló que el Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020 concedió un mes adicional para presentar la demanda, en los casos donde faltara menos de 30 días para que 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operara la caducidad, en aras de evitar aglomeraciones en los despachos judiciales que pudieran perjudicar la salud pública. En tercer lugar, manifestó que tanto la Corte Constitucional3 como el Consejo de Estado 4en su jurisprudencia han sido reiterativos en señalar la inoperancia de la caducidad mientras estuvieron suspendidos los términos judiciales y la ampliación o extensión de este por un mes, cuando la oportunidad para presentar la demanda era inferior a 30 días para el momento en que inició la suspensión. Frente al caso concreto, el tribunal adujo que i) el hecho acaeció el 6 de noviembre de 2018, fecha en la que falleció el señor Wilson Parada Contreras en el establecimiento penitenciario y carcelario de mediana y alta seguridad de Valledupar; ii) el 5 de noviembre de 2020 se presentó solicitud de conciliación y se celebró audiencia de no conciliación y iii) el 14 de noviembre de 2021 (SIC) la Procuraduría 185 Judicial I para Asuntos Administrativos expidió constancia del trámite conciliatorio.

Por lo cual, la parte demandante tenía hasta el 16 de enero de 2021 para presentar la demanda; no obstante, la radicó hasta el 3 de febrero del mismo año, cuando ya había operado la caducidad del medio de control. Expuesto lo anterior, se observa que la discusión aquí planteada radica puntualmente en la interpretación del artículo 1.° del Decreto 564 de 2020, pues para el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A se otorgaba un mes, contado desde el 1.° de julio de 2020, para formular la demanda, únicamente en los casos en que el término de caducidad vencía durante los 30 días siguientes al inicio de la suspensión de los términos judiciales por la pandemia, esto es, el 16 de marzo de 2020.

Por consiguiente, resulta indispensable mencionar que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11521, PCSJA20- 11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556, 33 Sentencia C-230 del 1 de junio de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia del 24 de febrero de 2022, Rad. 52001-23-33-000-2020-01016-01 y Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, providencia del 14 de julio de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2022- 02488-00, entre otras. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PCSJA20-11567, suspendió los términos judiciales en el territorio nacional a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta el 30 de junio de ese año, inclusive. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el Gobierno Nacional, con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia de los usuarios, expidió el Decreto 564 de 2020, en atención a las facultades otorgadas en el Decreto 417 de 2020, a través del cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional.

Así, en el artículo 1.° del primero de los decretos mencionados se previó lo siguiente: “ARTÍCULO 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.” En ese orden de ideas, la Sala advierte que la norma transcrita es diáfana al señalar que los términos de caducidad para ejercer los medios de control estuvieron suspendidos desde el 16 de marzo y hasta el 30 de junio de 2020 (fecha en la cual se levantó esa suspensión por el Consejo Superior de la Judicatura) y que el conteo se reanudaría a partir del día hábil siguiente a la finalización de esa suspensión, esto es, el 1.° de julio de 2020.

Siendo de esta forma, en el asunto bajo estudio el término de caducidad de dos años, que inició el 7 de noviembre de 2018, se suspendió entre el 16 de marzo y el 1.° de julio de 2020. Sin embargo, como se observa de lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, aquel no tuvo en cuenta ese período de suspensión, dado que contabilizó ese plazo desde el 7 de noviembre de 2018 hasta el 8 de noviembre de 2020, esto es, sin descontar el lapso transcurrido entre las dos fechas inicialmente mencionadas. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la justificación de la autoridad judicial aquí accionada para no tener en cuenta ese espacio temporal, como se ha explicado en este proveído, consistió en que únicamente para los casos en que la caducidad venciera durante los 30 días siguientes a la suspensión de términos judiciales era factible otorgar un mes adicional, una vez levantada aquella, para la presentación de la demanda.

No obstante, en criterio de esta Subsección el anterior aserto no resulta de recibo, dado que en la norma se reguló claramente que todos los términos de caducidad se suspenderían, sin que ello estuviera condicionado al momento en que ocurriera el fenecimiento del plazo. Sumado a lo previamente expuesto, no puede pasarse por alto que si bien es cierto en el artículo 1.° del Decreto 564 de 2020 se previó una ampliación del término a un mes completo contado desde el 1.° de julio de 2020 para los casos en que al 16 de marzo de ese año faltaran menos de 30 días para que venciera la caducidad, no lo es menos que ello constituye una garantía adicional para esos eventos específicos, sin que pueda entenderse válidamente que ello es contrario o desconoce la suspensión de los términos judiciales.

De hecho, es importante anotar que la primera parte de la norma se refiere a la suspensión de términos judicial de forma general para todos los casos y la posterior reanudación de estos una vez levantada aquella, y la segunda, esto es, la relacionada con los 30 días, a una ampliación de esos términos en los asuntos específicos preliminarmente referenciados.

Bajo este contexto, resulta evidente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección tercera, Subsección A incurrió en un defecto sustantivo, al interpretar indebidamente el artículo 1.° del Decreto 564 de 2020. Por lo tanto, esta Sala concederá el amparo solicitado. Conforme a lo anterior y encontrando que la demanda se presentó de manera oportuna, se dejarán sin efectos las providencias del 17 de marzo de 2021 y 1 de diciembre de 2022, y su lugar, se ordenará al Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá estudiar los demás requisitos de la demanda y proferir la decisión que corresponda. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02588-00 Accionante: Sandra Matilde Contreras.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA: Primero: Amparar los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso invocados en protección por la señora Sandra Matilde Contreras. Segundo: Dejar sin efectos las providencias del 17 de marzo de 2021 y 1 de diciembre de 2022 proferidas por el Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, respectivamente, mediante las cuales se rechazó la demanda por caducidad.

Tercero: Ordenar al Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá que en un término no superior a veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, profiera una nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones jurídicas expuestas en este fallo. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.