CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: ÁLVARO NOVOA Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: CADUCIDAD PARCIAL DE LA ACCIÓN – cuando una demanda contiene una acumulación de pretensiones, el término de caducidad debe contabilizarse de manera independiente para cada una de estas / FALTA DE LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA POR PASIVA – El Ministerio de Justicia y del Derecho no es subrogatario de los procesos judiciales cuyas pretensiones se encuentren relacionadas con la administración de los bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado -FRISCO- ni de aquellos procesos derivados de la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio.
La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La parte actora pretende la indemnización de los perjuicios ocasionados con la retención injusta del tractocamión de placas WWE-880, el retardo en proferir la orden de entrega a su legítimo propietario, la mora en el cumplimiento de la mencionada orden judicial de devolución del bien y la inadecuada custodia y cuidado que se le dio, por cuanto ello privó al señor Álvaro Novoa de utilizarlo para el transporte de carga por carretera durante un largo período, y generó su desvalijamiento y grave deterioro.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 8 de octubre de 2015 (fls. 3 – 43, c. 1), el señor Álvaro Novoa presentó demanda de reparación directa, subsanada el 2 de marzo de 2016 (fls. 49 – 60, c. 1)1, contra 1 La demanda fue inadmitida a efectos de que se aclararan los motivos por los cuales se solicitó la vinculación de la Nación – Ministerio del Interior y del Derecho, así como para que se indicara de 2 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa la Nación – Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios morales y materiales causados como consecuencia de “la injusta retención, la entrega tardía, falta de mantenimiento y consecuente daño” del tractocamión de placas WWE-880.
Por lo anterior, solicitó como indemnización de perjuicios: i) $619’139.551 o los mayores valores que resultaran probados en el plenario, por lo dejado de percibir en razón de la explotación del mencionado tracto camión desde el 12 de abril de 2007; ii) 62’060.000, por el daño emergente derivado del costo de los repuestos, mano de obra, impuestos y demás gastos en que debió incurrir para poner en funcionamiento el vehículo, y iii) por perjuicios morales, el valor que correspondiera reconocer de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora sostuvo que el 12 de abril de 2007, el tractocamión de placas WWE-880, de su propiedad, fue aprehendido por la Policía Nacional y puesto a órdenes de la Fiscalía General de la Nación, por haber sido supuestamente empleado para el transporte de combustible hurtado desde finales de 2005.
Posteriormente, el 16 de agosto de 2007 fue dejado a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Luego de resolverse un conflicto de competencia, el conocimiento del asunto fue asumido por la Fiscalía Quinta Delegada ante la Unidad de Lavado de Activos y Extinción del Derecho de Dominio, autoridad que el 11 de junio de 2008 dispuso la apertura de la fase inicial del proceso de extinción de dominio y decretó medidas cautelares sobre diferentes bienes, entre ellos, el mencionado automotor; finalmente, el 7 de octubre de 2009, declaró la improcedencia de la acción extintiva respecto del aludido bien, decisión que fue confirmada el 4 de abril de 2011.
En virtud de la decisión anterior, el 7 de junio de 2011, el actor solicitó la entrega real y material del vehículo al Juzgado Doce Penal del Circuito Especializado de Bogotá, autoridad que negó su solicitud aduciendo que no se había proferido una decisión de fondo respecto de la extinción del dominio del bien, como lo exigía la Ley 1453 de 2011.
Inconforme con dicha determinación, el actor incoó una acción de tutela que, con fundamento en las mismas razones, se decidió en contra de sus intereses. El 9 de abril de 2012, el juzgado penal de conocimiento profirió fallo de primera instancia, en el que ordenó no extinguir el derecho de dominio del tracto camión y manera separada los hechos, omisiones u operaciones que le eran imputables.
En esa oportunidad, el a quo también solicitó que se realizara una estimación razonada de la cuantía, discriminando los valores que le eran imputables a cada una de las demandadas (fl. 47, c. 1). 3 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa en consecuencia dispuso su entrega definitiva y el levantamiento de las medidas cautelares.
Como corolario de lo anterior, mediante la Resolución No. 0327 de 24 de junio de 2013, la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación ordenó la entrega al señor Álvaro Novoa en la bodega de Almagrario S.A., sucursal Espinal, la que se materializó el 9 de julio del mismo año; sin embargo, el vehículo “estaba desvalijado, sin piezas importantes del motor, cabina y, lo más preocupante, en estado de chatarra”.
La parte actora concretó la imputación a la pasiva en: i) la retención injusta del automotor, por cuanto no estaba involucrado en actividad ilícita alguna; ii) la demora por un período de “más de 6 años 2 meses y 27 días en ordenar la entrega a su legítimo dueño”; iii) la tardanza injustificada en la entrega del rodante; y, iv) el incumplimiento de los deberes de custodia y cuidado por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes, subrogada por el Ministerio de Justicia y del Derecho conforme al Decreto 3183 de 2011, toda vez que el tracto camión sufrió un grave deterioro cuando estuvo bajo la custodia de dicha entidad, durante el lapso del 12 de abril de 2007 al 9 de julio de 2013. 2.
El trámite de primera instancia 2.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 11 de abril de 2016 (fl. 65, c. 1), el cual fue notificado en debida forma a las demandadas (fls. 83 y 95, c. 1), quienes presentaron los siguientes planteamientos de defensa: 2.1.1. La Fiscalía General de la Nación contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la demanda, por estimar que el daño obedeció al hecho exclusivo y determinante de un tercero a cargo de la Policía Nacional y la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Al respecto, adujo que no ordenó la aprehensión del vehículo y que su actuación se limitó a la investigación de los hechos que le puso de presente la Policía Nacional (fls. 84 – 90, c. 1). 2.1.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho se opuso a las pretensiones. En concreto, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las actuaciones y decisiones de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en su condición de administradora de los bienes afectados con medidas cautelares en los procesos de extinción de dominio, por considerar que el sucesor procesal de dicha entidad es la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (fls. 100 – 116, c. 1). 4 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa 2.2.
En la audiencia inicial celebrada el 14 de marzo de 2017, el Tribunal, después de haber saneado el proceso, negó la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Ministerio de Justicia y del Derecho, frente a lo que esta entidad interpuso recurso de apelación (fls. 177 – 179, c. ppal.). El 3 de mayo de 2018, esta Subsección del Consejo de Estado confirmó la decisión cuestionada, por estimar que el Ministerio de Justicia y del Derecho se encuentra legitimado por pasiva desde el punto de vista formal o de hecho, debido a que fue llamado al proceso en relación con los hechos de la demanda.
Sobre el particular precisó que “si bien es cierto, hasta ese momento no se podría imputar responsabilidad, se concluye que, con la contestación de la demanda [el Ministerio] ejerció su derecho procesal de defensa y contradicción por lo que adquirió la calidad de parte, lo cual es indiferente a si existe una relación real y sustancial entre las pretensiones solicitadas y el Ministerio demandado, situación que solo podrá ser valorada al momento de proferir sentencia” (fls. 196 – 203, c. ppal.).
En la continuación de la audiencia inicial del 30 de enero de 2019, el Tribunal, fijó el litigio2, realizó el decreto probatorio3 y determinó la fecha para la celebración de la audiencia de pruebas (fls. 233 - 237, c. ppal.). 2.3. El 13 de noviembre de 2019, en la audiencia de pruebas, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se dispuso presentar alegatos de conclusión por escrito (fls. 244 - 246, c. ppal.). 2 En esa oportunidad se dispuso, establecer: “1.
Si con la decisión adoptada por la Fiscalía o por una autoridad diferente de declarar improcedente la extinción de Dominio del tracto-camión WWE-880, propiedad del demandante, trae como consecuencia que la incautación del automotor como el secuestro hacen injusta y arbitraria esta decisión. “2. Si el Ministerio de Justicia, a quien se le asignó la función de administración de los bienes del FRISCO cuando se liquidó la Dirección Nacional de Estupefacientes cumplió tardíamente la devolución del tractocamión WWE-880, pese a que se había ordenado su devolución, y además cuando se cumplió la entrega del vehículo este se encontraba en condiciones deterioradas, falta de mantenimiento y con pérdida parcial de su valor económico.
“3. En caso de demostrarse que la retención del automotor fue injusta y arbitraria, que hubo retardo y mora en la decisión de la devolución o entrega del vehículo que se retuvo tracto camión WWE- 880, establecer si las referidas conductas son imputables a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio de Justicia y del Derecho de manera solidaria o por el contrario se configura la eximente de responsabilidad de hecho exclusivo de un tercero alegado por la Fiscalía General de la Nación. “4.
De llegarse a establecer la responsabilidad de las demandadas, establecer si ese daño antijurídico se materializó en los perjuicios solicitados en la demanda y estos fueron debidamente acreditados”. (CD Audiencia inicial del 30 de enero de 2019, minuto 31:40 – 35:18, obrante al folio 233 del cuaderno principal). 3 En relación con los tres dictámenes periciales aportados por la parte actora con el propósito de demostrar el estado en que fue entregado el tracto camión, el a quo indicó que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 226 del Código General del Proceso, sobre un mismo hecho o materia cada sujeto procesal solo podrá presentar un dictamen pericial, por lo que solo tuvo como prueba el rendido por el perito German Peña Ordoñez, por cumplir con las exigencias normativas del artículo 219 del C.P.A.C.A. 5 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa 2.3.1.
La parte actora sostuvo que estaba demostrada la mora en que incurrió la pasiva para resolver sobre la improcedencia de la extinción de dominio del tracto camión y efectuar su entrega material; al igual que, su indebida custodia, puesto que fue entregado en un deplorable estado de desvalijamiento (fls. 247-259, c. ppal.). 2.3.2. Por su parte, la Fiscalía General de la Nación manifestó que actuó conforme a sus funciones constitucionales y legales de adelantar la fase inicial de la acción de extinción de dominio y ordenar el embargo y secuestro del vehículo incautado.
Además, indicó que no le era atribuible la administración y cuidado del referido bien, pues dicha competencia correspondía a la Dirección Nacional de Estupefacientes, en virtud de lo dispuesto en la Ley 785 de 2002 (fls. 431 – 438, c. ppal.). 2.3.3. El Ministerio Público solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, por estimar que estaban demostradas las imputaciones atribuidas a las entidades demandadas (fls. 388 -393, c. ppal.).
En esa oportunidad, el Ministerio de Justicia y del Derecho guardó silencio. 3. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 6 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. En primer término, estimó que la aprehensión del tractocamión de placas WWE-880 por parte de la Fiscalía General de la Nación no fue injusta, toda vez que la apertura del proceso de extinción de dominio se fundó en la normatividad existente, esto es, en el numeral 3 del artículo segundo de la Ley 793 de 2002, por cuanto el referido automotor fue utilizado como medio para la comisión de las conductas punibles de hurto de hidrocarburos y concierto para delinquir por parte del señor Álvaro Alonso Novoa Ramírez, hijo del hoy demandante.
Sobre este aspecto, precisó que la declaratoria de improcedencia del trámite de extinción de dominio del vehículo tuvo como sustento el hecho de que no se probó que su propietario tuviera conocimiento de la conducta delictiva que se estaba cometiendo con el automotor, y no en la ausencia de vínculo del automotor con la conducta punible.
En relación con la tardanza en la entrega del tracto camión, indicó que no era imputable a la Fiscalía General de la Nación, puesto que de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 793 de 2002, no le correspondía 6 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa ordenar la entrega del vehículo en la decisión mediante la cual declaró la improcedencia del trámite de extinción del derecho de dominio.
No obstante, frente a la Dirección Nacional de Estupefacientes sostuvo que era responsable de la demora en la devolución del vehículo, por cuanto el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción del Dominio de Bogotá ordenó su entrega el 9 de abril de 2012 y solo con la Resolución No. 327 de 24 de junio de 2013, esto es, más de un año después, dispuso dar cumplimiento a la orden judicial, sin que se hubieran aportado pruebas que justificaran la tardanza.
Asimismo, en cuanto al deterioro del tracto camión, señaló que la Dirección Nacional de Estupefacientes incurrió en una falla en el servicio, debido a que no se demostró que hubiera ejercido de manera eficiente la atribución legal de administración del bien o adelantado las actuaciones y gestiones necesarias para procurar su conservación y productividad, pues, por el contrario, lo probado había sido su deterioro y pérdida económica parcial.
En suma, concluyó que si bien la Fiscalía General de la Nación no incurrió en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, sí se probó la falla del servicio del Ministerio de Justicia y del Derecho, en calidad de administrador de los bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión y Lucha contra el Crimen Organizado -FRISCO-, debido a que incurrió en una mora injustificada en el cumplimiento de la orden de entrega del rodante y en una irregular actuación de la administración del bien, toda vez que lo dejó en un parqueadero.
Sin embargo, negó las pretensiones de la demanda, por falta de prueba sobre su acreditación. Con respecto al dictamen pericial aportado con la demanda para demostrar los perjuicios, sostuvo que no tenía la entidad de probar el lucro cesante y daño emergente deprecado por el actor, puesto que se calculó durante un período que no corresponde al lapso indemnizable y se fundamentó en un promedio de los ingresos generados en el transporte de carga terrestre y en una mera cotización de repuestos (fls. 444 - 462, c. ppal.). 4.
Recurso de apelación 4.1. Inconforme con la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación. En concreto, solicitó mantener incólume el análisis de responsabilidad realizado frente al Ministerio de Justicia y del Derecho, mientras que, insistió en la atribución de responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación y en la procedencia de condenar en concreto a la pasiva, o en su defecto, en abstracto, de considerarse que no existía certeza en la tasación de los perjuicios. 7 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa En este orden, manifestó que la Fiscalía General de la Nación era responsable por la retención del automotor y la tardanza en tomar decisiones frente al mismo, debido a que el tracto camión no hacía parte del inventario de la banda dedicada al hurto de hidrocarburos y el tanque cisterna del vehículo era de un año posterior – 2007 - al de los hechos investigados - 13 de agosto de 2006 -; junto a lo cual, había irrespetado los términos de la Ley 793 de 2002 para referirse sobre la improcedencia de la extinción de dominio, a pesar de que el actor presentó de manera oportuna y diligente las pruebas para acreditar la adquisición lícita del automotor y su ajenidad frente a los actos criminales para los que fue empleado.
En último término, argumentó que el a quo incurrió en un grave equívoco al negar las pretensiones de la demanda, por cuanto el perjuicio material se probó con la documental aportada al expediente y el dictamen pericial rendido por el experto German Peña Ordoñez, el cual se fundó en valores reales de los fletes del transporte terrestre por carretera; asimismo, expresó que el perjuicio moral se encontraba acreditado con las declaraciones extra juicio aportadas con la demanda. 4.2.
De otro lado, el Ministerio de Justicia y del Derecho presentó recurso de apelación adhesiva. Como fundamento de su impugnación indicó que no estaba legitimada materialmente en la causa por pasiva, dado que nunca ha administrado los bienes pertenecientes al FRISCO, ni asumido ninguna competencia relacionada con dicho fondo, cuya administración correspondió a la Dirección Nacional de Estupefacientes hasta su liquidación, siendo posteriormente entregada a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., de acuerdo con la Ley 1708 de 2014.
Destacó, además, que la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación entregó a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. la información financiera y contable correspondiente al manejo del FRISCO – artículo 3º, Decreto 1335 de 2014-, así como los procesos judiciales cuyas pretensiones estaban relacionadas con la administración de los bienes de dicho fondo y de los procesos derivados de la administración de bienes que estuvieron o se encontraban afectados con medidas cautelares decretadas en procesos de extinción de dominio – artículo 10, ibídem -.
También advirtió que según la jurisprudencia de esta Corporación, la subrogación de derechos y obligaciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes en cabeza del ministerio no opera para todos los bienes y compromisos de aquella entidad, pues, únicamente, le corresponde concurrir a los procesos relacionados con bienes incluidos en la masa de liquidación, lo que no incluye aquellos referidos a bienes administrados a través del FRISCO, ni los dejados a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes por encontrarse afectos a procesos penales por delitos relacionados con actividades de narcotráfico y conexos. 8 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Finalmente, refirió que por la vía de la adscripción administrativa era improcedente la atribución de responsabilidad, pues con ella no se constituía ninguna clase de relación jerárquica funcional, ni de subordinación de facultades y competencias; además, el control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprendía la autorización o aprobación de los actos específicos que competía a cada organismo y entidad de manera libre e independiente – artículo 105, Ley 489 de 1998- (fls. 480 – 483, c. ppal.). 5.
Trámite en segunda instancia En proveídos del 20 de abril y 10 de junio de 2021, esta Corporación admitió los recursos de apelación (fls. 476, 489 y 490, c. ppal.) y, el 29 de noviembre de la misma anualidad, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 496, c. ppal.). 5.1.
La parte actora afirmó que el Ministerio de Justicia y del Derecho era responsable del pago de los perjuicios ocasionados al actor, por cuanto para la fecha en que le fue devuelto el tractocamión no existía la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. y, por tanto, quien administraba el FRISCO era el mencionado ministerio. De igual manera, reiteró la argumentación ofrecida en relación con la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación y se refirió a las pruebas obrantes en el plenario (fls. 498 – 503, c. ppal.). 5.2.
De otro lado, la Fiscalía General de la Nación negó su responsabilidad en los hechos de la demanda (fls. 504 – 505, c. ppal.). En esa oportunidad procesal, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio Público guardaron silencio. 6. Impedimento de magistrado El Consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales manifestó su impedimento para conocer y decidir del asunto de la referencia, en consideración a que intervino en la etapa de conciliación extrajudicial, en calidad de Procurador 11 Judicial II para Asuntos Administrativos, como se observa en las constancias obrantes a los folios 27, 28, 35 y 36 del cuaderno 2.
De tal manera que para garantizar a las partes los principios de independencia e imparcialidad del juez y dado que las circunstancias fácticas descritas por el Nicolás Yepes Corrales encuadran en la causal de impedimento prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso: “haber dado el juez consejo o 9 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo”, se aceptará el impedimento manifestado.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en el artículo 150 y 152 del C.P.A.C.A.4, razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el Ministerio de Justicia y del Derecho, contra la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. 2.
Sobre la oportunidad del medio de control ejercido Previo a abordar el objeto de los recursos de apelación formulados, la Sala advierte que se halla configurada la caducidad parcial del medio de control ejercido, tal como pasa a explicarse. La caducidad o ejercicio oportuno del medio de control es un presupuesto procesal sin el cual no es posible que el juez decida el fondo de una controversia y que conmina al interesado a promover sus reclamaciones en un plazo específico, a efectos de garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, cuyo vencimiento, sin haberse ejercido el derecho de acción, implica la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad.
En este sentido, la Sala Plena de esta Sección, en sentencia de unificación del 6 de abril de 20185, se pronunció en relación con la posibilidad que tiene el juez de lo contencioso administrativo de decretar excepciones de oficio (transcripción literal): Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque 4 La pretensión por concepto de lucro cesante ascendió a $619’139.551.
Para la fecha de presentación de la demanda -2015- 500 SMLMV equivalían a $322’175.000. 5 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 6 de abril de 2018, expediente número 46.005. C.P. Danilo Rojas Betancourth. 10 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada (subrayas fuera de texto).
Así pues, pese a que la ley contempla esta exigencia como una cuestión respecto de la cual el juez puede pronunciarse incluso desde el inicio del proceso6, de hallarla probada en cualquier otro estadio procesal o instancia, inclusive, al momento de proferir el fallo, así debe ser declarada, teniendo en cuenta que es un mandato irrenunciable de orden público y, como consecuencia, de obligatorio cumplimiento7, que no admite suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según lo previsto por las Leyes 446 de 1998, 640 de 2001 y 1285 de 20098.
Tratándose de la oportunidad para ejercer el medio de control de reparación directa, el numeral 2, literal “i” del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, estableció que deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En el caso concreto, se tiene que la parte actora cimentó su imputación de responsabilidad contra las demandadas en varias causas que dieron lugar a diferentes pretensiones, las cuales, aunque relacionadas, se acumularon en el mismo trámite.
Una de ellas corresponde a la atribución de daños a la Fiscalía General de la Nación por haber retenido de manera “injusta” el tractocamión de placas WWE-880, dado que según el actor a la postre no estaba involucrado en actividad ilícita alguna. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que la retención o incautación corresponde a la concreción de una medida cautelar que comporta la toma de posesión transitoria de un bien que ha sido instrumentalizado en la posible comisión de un hecho punible.
La finalidad de la medida es sustraer el bien del comercio e impedir la disposición de su dominio, mientras se adopta una decisión definitiva respecto del delito investigado o sobre la extinción del dominio a favor del Estado. En materia de caducidad, se ha razonado que si el fundamento de responsabilidad corresponde a una medida de incautación equivocada y, por ende, a una retención injustificada de un bien, el término de oportunidad para el reclamo judicial se computa desde el momento en que se ordena la devolución del bien incautado, pues a partir de ese instante el perjudicado tiene conocimiento pleno y cierto de lo 6 Al respecto, ver parágrafo 2º del artículo 175 y artículo 180 del C.P.A.C.A. 7 Consejo de Estado, sentencia del 22 de noviembre de 2021, expediente 51078.
C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 8 Reglamentada por el Decreto 1716 de 2009, el cual fue compilado en el Decreto 1069 de 2015, «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho». 11 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa injusto de la retención y del error judicial que ello supuso9, en los términos del artículo 66 de la Ley 270 de 199610.
Al descender al caso concreto, se advierte en el material probatorio aportado al expediente que el 4 de abril de 2007, como consecuencia de informes de inteligencia indicativos del hurto y comercialización de petróleo crudo que era extraído de manera ilegal de diferentes oleoductos del país, la Fiscalía Quinta Especializada de la Unidad Nacional contra el Terrorismo ordenó la incautación de trece vehículos que eran utilizados para su transporte, entre estos, el tracto camión de placas WWE-880, de propiedad del demandante11 (fl. 3 - 9, archivo 40, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01), el cual fue retenido el 12 de abril siguiente por la Policía Nacional (fl. 37, c. 2), y posteriormente, mediante el oficio SEB-1931 de 16 de agosto de 2007, dejado a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes12.
Luego de ser asumido el conocimiento por la delegada de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos, mediante la Resolución de 11 de junio de 2008, la Fiscalía Quinta Especializada ordenó el inicio de la acción de extinción de dominio respecto del vehículo WWE-880, a la vez que decretó la medida cautelar de embargo y secuestro y la consecuente suspensión del poder dispositivo del mencionado automotor (fls. 51 – 67, c. 2).
Posteriormente, con la Resolución del 7 de octubre de 2009, la Fiscalía Quinta Especializada declaró la improcedencia de la acción de extinción del derecho de 9 “La Sección ha sostenido que en eventos en los cuales se debate la responsabilidad del Estado por la práctica de medidas cautelares, el término de caducidad de la acción de reparación directa se computa a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia que puso fin o término el proceso, pues desde ese momento el daño causado se torna en antijurídico: ‘[L]a Sala encuentra necesario para la resolución del presente caso precisar que para efectos de determinar el cómputo del término de caducidad cuando se pretenda la indemnización por los daños causados por el decreto y ejecución de medidas cautelares sobre bienes muebles o inmuebles dentro de un proceso penal, la Sala considera pertinente seguir el criterio desarrollado respecto de la caducidad de la acción de reparación cuando se pretende la declaratoria de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, pues, el pretendido daño antijurídico alegado sólo es posible configurarlo a partir de la ejecutoria de la decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad penal que absuelve de responsabilidad penal al actor, pues, consecuentemente con esa declaración se revocarán las medidas cautelares que pesaban sobre los bienes muebles e inmuebles de propiedad del afectado.
Lo anterior, dado que sólo hasta esta oportunidad se cuentan con los elementos probatorios necesarios para adelantar ante esta jurisdicción el juicio de responsabilidad administrativa por los daños causados a quien padeció la aplicación de tales medidas jurisdiccionales’”. Consejo de Estado, sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 34.851, criterio reiterado en sentencias del 21 de junio de 2018, expediente 41425, del 29 de octubre de 2018, expediente 46878, entre otras aprobadas por esta Sala de Subsección. 10 Consejo de Estado, sentencia del 23 de mayo de 2023, expediente 53.267, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 11 Según la tarjeta de propiedad del vehículo, los propietarios son los señores Julio Hernán Alfonso y Álvaro Novoa (fl. 48, archivo 39, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01). 12 Si bien en el expediente no obran las pruebas sobre el momento en que el vehículo fue colocado a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la información se extrae del oficio de 24 de julio de 2009 mediante el cual la Fiscalía Quinta Delegada ante la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos brindó información a la Subdirección de bienes de la mencionada entidad sobre el tractocamión de placas WWE-880 (fl. 101, archivo 38, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01). 12 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa dominio respecto del tracto camión del aquí demandante (fls. 68 – 105, c. 2), decisión que fue confirmada por la Unidad Nacional de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal mediante proveído del 4 de abril de 2011 (fls. 106 – 126, c. 2) y remitida al juzgado correspondiente para dar cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 9 y 11 del artículo 13 de la Ley 793 de 2002.
En el trámite del proceso de extinción de dominio, en sentencia del 9 de abril de 2012, el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bogotá resolvió no extinguir el derecho de dominio del referido automotor y, en consecuencia, disponer la entrega definitiva del rodante a su legítimo propietario, así como el levantamiento de las medidas cautelares que pesaban sobre el mismo (fls. 123 - 141, archivo 36, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01), decisión que fue confirmada en sede del grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala de Extinción del Derecho de Dominio-, mediante sentencia del 8 de abril de 2013 (fls. 13 - 46, archivo 37, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01).
En el expediente obra una constancia proveniente del Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bogotá, por la cual certifica que la sentencia del 9 de abril de 2012 quedó ejecutoriada el 8 de abril de 2013, el mismo día en que fue decidido el grado jurisdiccional de consulta (fl. 52, archivo 37, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01).
Sin embargo, se precisa que si bien el artículo 187 de la Ley 600 de 200013 - aplicable por remisión normativa del artículo 7 de la Ley 793 de 2002- establece que la providencia que decide la consulta queda ejecutoriada el día en que sea suscrita por el funcionario correspondiente, esta definición normativa debe armonizarse con el pronunciamiento de la Corte Constitucional -sentencia C- 641 de 13 de agosto de 2002-, que, en sede del control de constitucionalidad, consideró lo siguiente: Conforme a lo expuesto, es pertinente concluir que la norma es constitucional en el sentido que efectivamente dichas sentencias y providencias interlocutorias quedan ejecutoriadas el día en que son suscritas por el funcionario correspondiente.
Sin embargo, como la notificación de las mismas es indispensable y solamente a partir de dicho conocimiento es posible imponer voluntaria o coactivamente el cumplimiento de las órdenes proferidas en la decisión judicial, la Corte considera que la ejecutoria de dichas sentencias y providencias no produce efectos jurídicos mientras no se surta su notificación. Por eso, en la parte resolutiva de esta sentencia se declarará exequible la disposición acusada, en el sentido que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación de las providencias respectivas (subrayas fuera de texto). 13 “Artículo 187.
Ejecutoria de las providencias. Las providencias quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas si no se han interpuesto los recursos legalmente procedentes. “La que decide los recursos de apelación o de queja contra las providencias interlocutorias, la consulta, la casación, salvo cuando se sustituya la sentencia materia de la misma y la acción de revisión quedan ejecutoriadas el día en que sean suscritas por el funcionario correspondiente”. 13 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Así las cosas, considerando que la sentencia que decidió el grado jurisdiccional de consulta fue notificada mediante edicto desfijado el 24 de abril de 2013 (fl. 50, archivo 37, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01), será desde el día hábil siguiente a dicha fecha que se compute el término de caducidad, pues, se itera, a partir de ese instante el perjudicado tiene conocimiento pleno y cierto de lo injusto de la retención. En estas condiciones, teniendo en cuenta que el plazo para demandar a través del medio de control de reparación directa por esa específica imputación feneció el 27 de abril de 201514, fecha anterior a la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 3 de julio de 201515 (fls. 27 – 28, c. 2) y a la presentación de la demanda el 8 de octubre del mismo año, es claro que la acción no se ejercitó dentro de la oportunidad legal establecida para tal efecto.
En esa misma dirección, en cuanto a la imputación realizada por la demora en ordenar la entrega del automotor, la Sala advierte que en los eventos en que se atribuye a la administración un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por dilación, el término de caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente en que cesó el retardo.
Sobre esta base, destaca la Sala que el proceso de extinción de dominio rituado por la Ley 793 de 2002 consagra una estructura de la que hacen parte tres etapas. Una fase inicial que se surte ante la Fiscalía, en la que se promueve una investigación y decretan medidas cautelares; una segunda fase, que se inicia con la decisión de la Fiscalía de perseguir bienes determinados y que culmina con la decisión sobre la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio y la remisión de lo actuado al juez competente; y, una última fase, que se surte ante el juez de conocimiento con el fin de que declare la extinción de dominio o se abstenga de hacerlo, caso este último en que ordena la entrega de los bienes y el levantamiento de las medidas cautelares que hubieran sido practicadas.
No obstante, aun cuando la dirección del proceso de extinción de dominio por parte de la Fiscalía se prolonga hasta la segunda fase, sin que tenga competencia respecto de la adopción de la decisión definitiva sobre la extinción de dominio y la consecuente entrega de los bienes a su legítimo propietario o el traspaso de los mismos a favor del Estado; lo cierto es que el proceso es uno solo, de ahí que el término de caducidad respecto de la dilación que se le atribuye a la Fiscalía deba computarse desde la ejecutoria de esa última decisión. 14 Por cuanto el 25 y 26 de abril de 2015 fueron días inhábiles. 15 Según la constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad frente a la Fiscalía General de la Nación, proferida el 15 de septiembre de 2015 por la Procuraduría 11 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá a cargo del Dr. Nicolás Yepes Corrales. 14 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Con el anterior derrotero, habrá de concluirse que la acción incoada por la demora en ordenar la entrega del vehículo se encuentra igualmente caducada, por cuanto la sentencia del 9 de abril de 2012, mediante la cual el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bogotá decidió no extinguir el derecho de dominio del vehículo de placas WWE-880 y ordenó su entrega, quedó ejecutoriada el 24 de abril de 2013, de ahí que, como se manifestó en precedencia, la oportunidad para incoar la acción hubiera fenecido el 27 de abril de 2015, esto es, antes de la presentación de la solicitud de conciliación y de la demanda.
No ocurre lo mismo con la atribución de daños realizada al Ministerio de Justicia y del Derecho – como subrogataria de la Dirección Nacional de Estupefacientes- por la demora en la entrega del tracto camión y su indebida custodia y cuidado, por cuanto la mora en la entrega del automotor, así como las averías que sufrió, se verificaron el mismo día en que fue devuelto a su propietario.
De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se advierte que el 9 de julio de 2013, tal como consta en el documento denominado “control de mercancía” (fl. 190, c. 2), en la bodega de Almagro S.A. se entregó al demandante el tractocamión de placas WWE-880, de su propiedad. Como consecuencia de lo anterior, la Sala considera que, a partir del momento en que se realizó la entrega del vehículo al señor Álvaro Novoa, el aquí demandante tuvo conocimiento del estado en el cual se encontraba el referido automotor, al tiempo que cesó el retardo en la entrega.
De este modo, se observa que el plazo para demandar a través del medio de control de reparación directa por las imputaciones atribuidas al Ministerio de Justicia y del Derecho, en principio, venció el 9 de julio de 2015; no obstante, el 3 de julio de esa anualidad, el actor presentó solicitud de conciliación prejudicial frente al mencionado ministerio, es decir, cuando faltaban 7 días para que operara la caducidad, y la constancia de no conciliación fue expedida el 1º de octubre de 2015 (fls. 35 - 36, c. 2).
Entonces, a partir del día siguiente se reanudó el plazo restante que feneció el 8 de octubre siguiente, fecha en la que se radicó la demanda, lo que impone concluir que fue oportuna. Como corolario de todo lo anterior, la Sala declarará la caducidad parcial del medio de control de reparación directa respecto de las imputaciones formuladas frente a la Fiscalía General de la Nación, a la vez que, procederá a estudiar las atribuciones formuladas en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, conforme al debate jurídico que se plantea en esta instancia. 15 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa 3.
Problema jurídico Atendiendo a los reparos concretos realizados por las partes en sus respectivas impugnaciones, el debate jurídico se orienta a determinar si el Ministerio de Justicia y del Derecho se encuentra legitimado materialmente en la causa para responder por la falla en el servicio en que incurrió la Dirección Nacional de Estupefacientes al entregar tardíamente el tractocamión de placas WWE-880 a su propietario e incumplir con los deberes de custodia y cuidado del mismo. 4.
Legitimación material en la causa de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho La legitimación en la causa consiste en la calidad que ostentan las partes para formular -activa- o contradecir -pasiva- las pretensiones de una demanda, en virtud de una relación jurídica sustancial derivada de la participación en una circunstancia fáctica o en una situación jurídica que puede ser de índole contractual, legal o reglamentaria.
Esta Corporación ha señalado que la legitimación de hecho en la causa surge a partir del momento en que se traba la litis y se define a partir de quienes componen los extremos del litigio, lo cual no merece mayor análisis, pues surge del despliegue de un acto procesal: la interposición de la demanda y la notificación de la misma. Aspecto que en el presente caso fue definido por esta Subsección en proveído del 3 de mayo de 2018 (fls. 196 – 203, c. ppal.), por medio del cual se confirmó, en sede de segunda instancia, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
La legitimación material en la causa no corre la misma suerte, pues, para su definición, se requiere establecer si existe o no una relación jurídica o material de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta formula o la defensa que aquélla realiza16, de ahí que sea condición anterior y necesaria, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.
Lo anterior lleva a concluir que en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable respecto de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la interposición de la demanda; en consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de 2009, expediente 16.837. 16 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa dilucidar si existe o no, como ya se dijo, una relación real y sustancial entre las partes y los hechos constitutivos del litigio17.
En el caso en comento, la parte actora persigue la declaratoria de responsabilidad del Ministerio de Justicia y del Derecho, por estimar que “por mandato legal, esta entidad subrogó o subsumió, la totalidad de las obligaciones, derechos y responsabilidades de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes”18, en virtud de lo previsto en los artículos 22 del Decreto 3183 de 2011, “por el cual se suprime la Dirección Nacional de Estupefacientes, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”19 y 10 del Decreto 1335 de 2014 “por el cual se prorroga el plazo para la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación y se dictan otras disposiciones”20.
A su vez, el Tribunal a quo encontró procedente atribuir los hechos relacionados con la Dirección Nacional de Estupefacientes al Ministerio de Justicia y del Derecho, por considerar que este último tenía la calidad de administrador del FRISCO para el momento de la devolución del vehículo. No obstante ello, de conformidad con la exposición realizada en el libelo introductorio, así como en los medios de prueba aportados al expediente y el marco legal dispuesto para la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, no aprecia esta Sala la intervención o subrogación del Ministerio de Justicia y del Derecho en los hechos que se acusaron de constituir la fuente del daño, esto es, la mora en el cumplimiento de la orden de entrega y la indebida custodia y cuidado del tracto camión de propiedad del demandante, por las razones que se exponen a continuación: 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de septiembre de 2018, expediente 46867, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 18 Ver subsanación de la demanda obrante a folios 49 a 62 del cuaderno 1. 19 “Artículo 22.
De la subrogación de derechos y obligaciones y traspaso de bienes de la masa de la liquidación. El Ministerio de Justicia y del Derecho se subrogará en las obligaciones y derechos de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación una vez queden en firme el acta final de liquidación y se declare terminado el proceso de liquidación de la Entidad (…)”. 20 “Artículo 10.
De la entrega de procesos judiciales. De conformidad con el plan y cronograma de entrega descrito en el presente decreto, la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación deberá hacer la entrega a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. – SAE S.A.S. –, de los procesos judiciales cuyas pretensiones se encuentren relacionadas con la administración de los bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) y de aquellos procesos derivados de la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio, la cual deberá estar acompañada de un diagnóstico respecto a su estado actualizado y al nivel de contingencia que reviste cada acción. “A partir de la publicación del presente decreto, la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación continuará entregando los procesos de extinción de dominio y los demás procesos judiciales o coactivos que corresponden al proceso liquidatorio de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación, junto con sus archivos al Ministerio de Justicia y del Derecho, subrogándose dicho Ministerio a partir de la entrega de dichos procesos de los derechos y obligaciones de la Entidad en Liquidación de conformidad con en el Decreto 3183 de 2011 y demás que lo modifican”. 17 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa En primer lugar, con el universo probatorio obrante en el plenario se advierte que desde la apertura de la fase inicial del proceso de extinción de dominio – Resolución del 11 de junio de 2008 -, el automotor fue embargado y secuestrado a favor del Fondo para la Rehabilitación, Inversión social y Lucha contra el Crimen Organizado –FRISCO-.
Así lo dispuso la Fiscalía Quinta Delegada ante la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos (fls. 51 – 67, c. 2):
PRIMERO: Declarar el INICIO OFICIOSO DE LA ACCIÓN DE EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO respecto de los bienes descritos en el acápite pertinente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Decretar el EMBARGO Y SECUESTRO y consecuente SUSPENSIÓN DEL PODER DISPOSITIVO de los automotores de placas WWE-880 de propiedad de ÁLVARO NOVOA (…).
Teniendo en cuenta lo aquí ordenado, se informará esta decisión a la Dirección Nacional de Estupefacientes, toda vez que consta a folio 76 del C- 1 de esta actuación, que los rodantes fueron dejados a disposición de dichas dependencias desde el 16 de agosto de 2007. A través de Secretaría de este Despacho, se confirmará con la mencionada entidad, si los bienes en cuestión se encuentran bajo su administración en caso contrario se procederá a su ubicación y a la materialización de la medida cautelar.
(…)
CUARTO: Los vehículos continuarán a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, de acuerdo a lo contemplado en el artículo 12 de la Ley 793 de 2002. Así mismo, una vez cobró firmeza la sentencia del 9 de abril de 2012, mediante la cual el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bogotá resolvió no extinguir el derecho de dominio del vehículo de placas WWE-880 y, en consecuencia, dispuso la entrega definitiva del rodante a su legítimo propietario, así como el levantamiento de las medidas cautelares que pesaban sobre el mismo (fls. 123 - 141, archivo 36, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01), por medio de la Resolución No. 0327 de 24 de junio de 2013, la Dirección Nacional de Estupefacientes dispuso dar cumplimiento a la orden judicial de entrega real y material de vehículo (fls. 70 - 71, archivo 37, CD expediente extinción de dominio 2011-0028-01), decisión que se materializó el 9 de julio de 2013 (fl. 190, c. 2).
Ahora, si bien la demanda se dirigió en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, en atención a los derechos, funciones y obligaciones que asumió durante el procedimiento de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes21, lo cierto es que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1708 de 2014 –Código de Extinción de Dominio- y en el Decreto 1335 de 2014, la Sociedad de Activos 21 Por virtud de lo establecido en los Decretos 3183 de 2011, 1420 de 2012, 2177 de 2013 y 1335 de 2014. 18 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Especiales S.A.S., en su condición de subrogataria de la entidad liquidada, era la llamada a ser vinculada al presente medio de control, dado que por mandato legal le corresponde asumir el conocimiento de los asuntos cuyas pretensiones se encuentren relacionadas con la administración del FRISCO, o con la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio, como sucede en este caso.
En efecto, con la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes ordenada mediante el Decreto 3183 de 2011, situación que fue prorrogada hasta el 30 de septiembre de 2014 según lo dispuso el Decreto 1335 de 2014, se subrogaron los derechos y obligaciones de la extinta entidad tanto en el Ministerio de Justicia y del Derecho como en la Sociedad de Activos Especiales S.A.S, a cada una de las cuales le fueron asignadas determinadas competencias en función de su naturaleza.
Sobre este aspecto, esta Subsección22 ha precisado que en el artículo 30 del Decreto 3183 de 201123, se dispuso que la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación seguiría ejerciendo la representación judicial suya y la del FRISCO, por el término de un año contado a partir de la expedición de ese decreto y que, una vez fenecido ese término, esa competencia se asignaría en consideración al tipo de bienes o compromisos previos asumidos por la Dirección Nacional de Estupefacientes, dependiendo de si aquellos hacían parte o no de la masa de liquidación. Así las cosas, el artículo 14 ibídem dispuso que la masa de liquidación estaría constituida por “los bienes de propiedad de la Entidad liquidada, sus rendimientos financieros y por cualquier tipo de derecho patrimonial que ingres[ara] o deb[iera] ingresar al patrimonio de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación, incluyendo las multas que a la fecha h[ubieran] sido impuestas por infracciones de la Ley 30 de 1986”. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 11 de julio de 2016, expediente 41.128B, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Posición reiterada por la Subsección en proveídos de 15 de marzo de 2017, expediente 55.886A, 29 de junio de 2017, expediente 35.322A, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, 30 de agosto de 2017, expediente 38.205A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, 14 de marzo de 2018, expediente 38.861B; y 15 de noviembre de 2019, expediente 61.618, entre otros. 23 Artículo 30.
Del ejercicio transitorio de la función. Con el fin de garantizar la continuidad en la función de administración, la DNE en liquidación ejercerá la función de administración del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), así como la de los bienes afectos a procesos penales por actividades de narcotráfico y conexas, por el término máximo de un (1) año contado a partir de la expedición del presente decreto, término dentro del cual el Ministerio de Justicia y del Derecho deberá celebrar los contratos o convenios, o desarrollar los mecanismos de administración que requiera para el ejercicio de la función trasladada en el artículo anterior.
Parágrafo 1°. Mientras la DNE en liquidación ejerza transitoriamente la función de administración del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), se entiende que el parágrafo primero del artículo 12 de la Ley 793 de 2002 se refiere al liquidador, sólo en relación a los gastos en que este incurre por la administración del FRISCO. 19 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Aunado a lo anterior, el artículo 22 del citado Decreto 3183 de 2011 señaló que la subrogación de derechos y obligaciones que se hacía al ministerio se predicaba de aquellos bienes contenidos en la masa de liquidación y, en tal sentido, le asignó la representación judicial de: i) los procesos de extinción de dominio y ii) de los demás procesos judiciales o coactivos que correspondieran al proceso liquidatorio de la Dirección Nacional de Estupefacientes, de conformidad con el inciso segundo del artículo 10 del Decreto 1335 de 2014, que en su tenor literal reza (transcripción literal): Artículo 10.
De la entrega de procesos judiciales. (…) A partir de la publicación del presente decreto, la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación continuará entregando los procesos de extinción de dominio y los demás procesos judiciales o coactivos que corresponden al proceso liquidatorio de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación, junto con sus archivos al Ministerio de Justicia y del Derecho, subrogándose dicho Ministerio a partir de la entrega de dichos procesos de los derechos y obligaciones de la Entidad en Liquidación de conformidad con en el Decreto 3183 de 2011 y demás que lo modifican.
En otras palabras, la representación judicial ejercida por el referido ministerio está limitada a los procesos de extinción de dominio – en los que según la Ley 793 de 2002 la DNE podía intervenir como parte procesal - y aquellos de naturaleza liquidatoria. De lo anterior se colige que, no es dable predicar una relación real y sustancial que legitime materialmente en la causa al Ministerio de Justicia y del Derecho con aquellos otros procesos, como el que ocupa la atención de la Sala, derivados de la administración de bienes a través del FRISCO o de bienes dejados a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes por encontrarse afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio, dado que corresponden a bienes excluidos de la masa de liquidación, según lo previsto en el artículo 20 del Decreto 3183 de 201124. 24 “Artículo 20.
De los bienes excluidos de la masa de la liquidación. No formarán parte de la masa de la liquidación, además de los bienes de que trata el artículo 21 del Decreto Ley 254 de 2000 modificado por el artículo 11 de la Ley 1105 de 2006, los siguientes: 1. Los bienes y recursos que tenga la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación que tengan destinación específica en virtud de su origen. 2.
Los bienes administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes a través del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado FRISCO-. 3. Los bienes dejados a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes por encontrarse afectos a procesos penales por delitos relacionados con actividades de narcotráfico y conexas. 4.
Los compromisos asumidos por la Dirección Nacional de Estupefacientes previo a su liquidación en su condición de administrador del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado -FRISCO con la Sociedad de Activos Especiales y los adquiridos con la Nación en virtud de los documentos CONPES 3412 de 2006,3476 de 2007 y 3575 de 2009. 5.
Los demás que establece el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”. 20 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Se precisa, además, que si bien de conformidad con el artículo 2925 y 30 del Decreto 3183 de 2011, la función de administración del FRISCO sería trasladada al Ministerio de Justicia y del Derecho dentro del año siguiente a la expedición del mencionado decreto, momento que coincidiría con el lapso en que el tracto camión del demandante se encontraba a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes a través del FRISCO, lo cierto es que mediante el Decreto 1420 de 201226 se prorrogó el plazo para la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes hasta el 31 de diciembre de 2013 y se dispuso que dicha entidad continuaría ejerciendo la función transitoria de administración del aludido fondo, así como la de los bienes afectos a procesos penales por actividades de narcotráfico y conexas, hasta esa misma fecha.
Situación que se prorrogó mediante el Decreto 2177 de 201327 hasta la expedición de la Ley 1708 de 2014. Lo que se advierte entonces es que en concordancia con el traslado de la función de administración del FRISCO realizada a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., mediante el artículo 90 de la Ley 1708 de 201428, y la asignación de procesos judiciales prevista en el primer inciso del artículo 10 del Decreto 1335 de 2014, la representación legal y subrogación de los derechos y obligaciones relacionadas con los procesos en los que estuvieran relacionados bienes que fueron administrados por el FRISCO o hubieran sido dejados a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes por ser objeto de medidas cautelares en procesos de extinción de dominio, está a cargo de la Sociedad de Activos Especiales y no del Ministerio de Justicia y del Derecho. 25 “Artículo 29.
De la Función de Administración del Frisco. Trasládase la función de administración del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) al Ministerio de Justicia y del Derecho. “Parágrafo. Las referencias que a la Dirección Nacional de Estupefacientes hace el artículo 12 de la Ley 793 de 2002, modificado por el artículo 80 de la Ley 1453 de 2011 y demás normas que con anterioridad a la expedición del presente decreto refieran a la Dirección Nacional de Estupefacientes, se entenderán que hacen relación al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Así mismo, todas las referencias que hagan las disposiciones legales y reglamentarias vigentes relacionadas con la administración del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), deben entenderse referidas al Ministerio de Justicia y del Derecho, salvo para efectos de la transitoriedad de que trata el presente decreto”. 26 “Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación”. 27 “Artículo 1°.
Prórroga del plazo para la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación. Prorróguese el plazo para la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación establecido en el artículo 1° del Decreto número 3183 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto número 1420 de 2012, hasta el 31 de julio de 2014.
“Parágrafo 1°. La Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación continuará ejerciendo la función transitoria de administración de los bienes que hacen parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), así como la de aquellos afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio y penales con fines de comiso por actividades del narcotráfico y conexas, hasta el 31 de julio de 2014”. 28 “Artículo 90.
Competencia y reglamentación. El Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco) es una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE), sociedad de economía mixta del orden nacional autorizada por la ley, de naturaleza única y sometida al régimen del derecho privado, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes o su equivalente, con el objetivo de fortalecer el sector justicia, la inversión social, la política de drogas, el desarrollo rural, la atención y reparación a víctimas de actividades ilícitas, y todo aquello que sea necesario para tal finalidad (…)”. 21 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Sobre dicho aspecto, el Decreto 1335 de 2014 estableció (transcripción literal): Artículo 10.
De la entrega de procesos judiciales. De conformidad con el plan y cronograma de entrega descrito en el presente decreto, la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación deberá hacer la entrega a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. – SAE S.A.S. –, de los procesos judiciales cuyas pretensiones se encuentren relacionadas con la administración de los bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) y de aquellos procesos derivados de la administración de bienes que estuvieron o se encuentren afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio, la cual deberá estar acompañada de un diagnóstico respecto a su estado actualizado y al nivel de contingencia que reviste cada acción. Así las cosas, la subrogación de derechos y obligaciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho no opera, como lo sostiene la parte actora, respecto de todos los bienes y compromisos de aquella entidad, sino que le corresponde, únicamente, concurrir a los procesos relacionados con bienes incluidos en la masa de liquidación, como se indicó en precedencia, encontrándose excluidos los procesos judiciales que como en el presente caso versan sobre bienes que fueron administrados a través del FRISCO y estuvieron afectados con medidas cautelares en procesos de extinción de dominio.
Por tanto, aunque los hechos a que se refiere la demanda ocurrieron durante el trámite de liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, no es menos cierto que el Ministerio de Justicia y del Derecho nunca asumió la competencia de administrar el tracto camión del demandante mientras estuvo a disposición del FRISCO y que al momento de haberse presentado la demanda - 8 de octubre de 2015 - la Dirección Nacional de Estupefacientes ya había sido liquidada y los procesos judiciales relacionados con las pretensiones del presente caso habían sido subrogados a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. A tono con las razones hasta aquí expuestas, se concluye que el Ministerio de Justicia y del Derecho carece de legitimación material en la causa para responder por las imputaciones atribuidas a la Dirección Nacional de Estupefacientes, por lo que se denegarán las súplicas de la demanda, no porque los hechos en que se sustentan no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder por el daño. 5.
Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del C.P.A.C.A. la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil. En este orden de ideas, según lo dispuesto en el numeral 1º 22 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa del artículo 365 del C.G.P.29, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte actora, toda vez que en esta providencia se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación por ella interpuesto.
En consecuencia y con fundamento en el numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo No. 1887 expedido el 26 de junio de 2003 por el Consejo Superior de la Judicatura30 se fija como agencias en derecho en esta instancia la suma de $6’811.996, correspondiente al uno por ciento (1%) del valor de las pretensiones negadas en la demanda31, a cargo de la parte demandante y a favor de la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Justicia y del Derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.
SEGUNDO: ACEPTAR el impedimento del Consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales.
TERCERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción respecto de la Fiscalía General de la Nación.
CUARTO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
QUINTO: CONDENAR en costas a la parte actora, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho, la suma de seis millones ochocientos once mil novecientos noventa y seis pesos ($6’811.996) a favor de la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior y de Justicia. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. 29 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. 30 “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO “3.1.3. Segunda instancia. “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 31 Las pretensiones deprecadas en la demanda ascienden a $ 681’199.551. 23 Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02312-02 (66.588) Actor: Álvaro Novoa Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF