CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dra. YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Bogotá, D. C, cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 11001 03 25 000 2018 01606 00 Número interno: 5289-2018 Demandante: Carlos Alberto Rincón Lara Actos demandados: Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017 Demandados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad simple SENTENCIA LA DEMANDA La demanda inicialmente se promovió con fundamento en los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad y restablecimiento del derecho.

No obstante, el despacho sustanciador mediante auto del 31 de agosto de 2021, resolvió: i) escindir la demanda; ii) remitir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, copia del expediente a fin de que este conociera del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra del Oficio SRAP-31000-043 de 19 de enero de 2019 y de la Resolución 2-0978 de 6 de abril de 2018 de la misma anualidad, emitidos por la Fiscalía General de la Nación y iii) admitir la demanda nulidad simple (Folio 67).

En ese sentido, en lo que corresponde al medio de control de nulidad simple, se demandó la legalidad de las siguientes disposiciones: Decreto 53 de 1993, artículos 6 y 16. Decreto 108 de 1994, artículos 7 y 18. Decreto 49 de 1995, artículos 7 y 17. Decreto 108 de 1996, artículos 7 y 17. Decreto 52 de 1997, artículos 7 y 17. Decreto 50 de 1998, artículos 7 y 18.

Decreto 38 de 1999, artículos 7 y 17. Decreto 2743 de 2000, artículos 8 y 17. Decreto 2729 de 2001, artículos 8 y 17. Decreto 685 de 2002, artículos 7 y 16. Decreto 3549 de 2003, artículos 15. Decreto 4180 de 2004, artículos 15. Decreto 943 de 2005, artículos 15. Decreto 396 de 2006, artículos 15. Decreto 625 de 2007, artículos 15. Decreto 665 de 2008, artículos 15.

Decreto 730 de 2009, artículos 16. Decreto 1395 de 2010, artículos 16. Decreto 1047 de 2011, artículos 15. Decreto 875 de 2012, artículos 15. Decreto 1035 de 2013, artículos 15. Decreto 205 de 2014, artículos 15. Decreto 1087 de 2015, artículos 16. Decreto 219 de 2016, artículos 16. Decreto 989 de 2017, artículos 17. Por una parte, el artículo 6 del Decreto 53, el artículo 7 del Decreto 108, el artículo 49 del Decreto 1995, 7 del Decreto 108, 7 del Decreto 52, 7 del Decreto 50, 7 del Decreto 38 y 7 del Decreto 685, así como el artículo 8 de los Decretos 2743 y 2729, tienen un texto común que es el siguiente: «El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial: Fiscal Delegado ante Tribunal Nacional Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito Fiscal Delegado ante Jueces Penales de Circuito Especializados Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito Secretario General Directores Nacionales Directores Regionales Directores Seccionales Jefes de Oficina Jefes de División Jefe de Unidad de Policía Judicial Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos» Y de otra, las demás disposiciones referidas en precedencia, cuyo texto común es el siguiente: «Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en consecuencia, con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.

Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos» Como normas violadas se citaron numerosas disposiciones de la Constitución, normas internacionales, la Ley 270 de 1996, el Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 4ª de 1992. El demandante sostuvo que las normas acusadas desconocen los principios de favorabilidad, progresividad e igualdad de los trabajadores de la Fiscalía. Asimismo, violan el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en lo relativo a la prima especial de servicios, porque ella, en palabras textuales: «[…] [E]s un componente de la remuneración o ingreso de los fiscales de la Fiscalía General de la Nación en contraprestación a su trabajo, que a pesar que la norma le quite su carácter de salario para restarle sus efectos en el cálculo de las prestaciones sociales y las indemnizaciones, por imperio del Estatuto de Trabajo y la Constitución Política de Colombia, no pierde su carácter de factor salarial.

Como también, la prima especial debe ser un aumento que debe decretarse entre el treinta al sesenta por ciento del salario básico, lo que quiere decir que el porcentaje que se señale por el Gobierno Nacional por intermedio de los decretos que expide año tras año, sea un real aumento o incremento al salario básico, y no una reducción o afectación a la integridad del mismo» Respecto de la posible aplicación de la figura de la cosa juzgada, pidió acoger el criterio expuesto por la Sección Segunda, del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, mediante la cual se rectificó la jurisprudencia en cuanto al concepto de primas y se concluyó que estas constituyen un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral.

En su concepto, las decisiones proferidas con anterioridad a aquella, a través de las cuales se estudió el citado emolumento, no configuran cosa juzgada, por lo que solicitó se declare la nulidad de las normas acusadas. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos del libelo introductorio, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, bajo los siguientes argumentos: Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia y del Derecho se opuso a las pretensiones de la demanda porque estima que «no constituye precedente judicial sobre la materia la sentencia del 2 de abril de 2009» y que «no constituye precedente judicial sobre la materia la sentencia del 29 de abril de 2014».

Propuso las excepciones de cosa juzgada y falta de acreditación de la vulneración de la Constitución o la Ley respecto de los demás artículos demandados en nulidad simple. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda porque, en su criterio, existe cosa juzgada constitucional frente a los pagos que no constituyen factor salarial, argumentando: “Frente a los pagos que no constituyen salario la Corte Constitucional en las sentencias C-521 de 1995 y C-710 de 1996 declaró exequible la expresión del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo “ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie”.

De otro lado, en relación con las bonificaciones no constitutivas de salario opera la figura de la cosa juzgada constitucional, como se dilucida de las sentencias de la Corte Constitucional C-79/96 y C-052/99, entre otras…” También anotó que la sentencia con radicación 2007-00098, M.P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren no se erige en precedente judicial, como tampoco es precedente la sentencia rad. 2007-00087-00 (1686-07) M.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque ambas se apartan de la materia regulada en los decretos demandados.

Departamento Administrativo de la Función Pública La Función Pública también se opuso a las pretensiones de la demanda, sostuvo que no se ha debido escindir la demanda, por razones de economía procesal, de manera que se ha debido tramitar bajo la cuerda común de nulidad y restablecimiento del derecho, y que en tanto se tiene una caducidad de cuatro meses, que ya se vencieron, habría que declarar la caducidad de las dos pretensiones.

Propuso las excepciones de caducidad, de trámite inadecuado de la demanda, de cosa juzgada «material y absoluta» y la genérica. Fiscalía General de la Nación La Fiscalía se opuso a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo del tema, afirmó que hay inepta demanda porque no se cuenta con la argumentación del concepto de violación y que además a ella le es inoponible la sentencia del 29 de abril de 2014.

Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y cosa juzgada. APLICACIÓN DEL TRÁMITE DE LA SENTENCIA ANTICIPADA En curso del presente proceso, se dictó sentencia dentro del expediente con radicación No. 11001 03 25 000 2018 01101 00, proferida por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad, que declaró la nulidad de los decretos aquí demandados.

En ese sentido, mediante auto de 28 de febrero de 2023 y con fundamento en el numeral 3º del artículo 182A del CPACA, se ordenó darle a esta litis el trámite propio de la sentencia anticipada, y como consecuencia de lo anterior, se dispuso correr traslado a las partes para la presentación de alegatos de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las cuatro entidades demandadas presentaron alegatos de conclusión: el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo de la Función Pública en los cuales en esencia reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas contestaciones de la demanda. Guardaron silencio el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según consta en la respectiva nota Secretarial.

La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, este Despacho es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde ANÁLISIS DE LA COSA JUZGADA En el presente caso se hace imperioso el análisis, desde el inicio, de la posible operancia de la cosa juzgada, siendo un argumento recurrente de las entidades accionadas y por el conocimiento directo de la sentencia de la cual se predica la existencia de los elementos que configuran esta figura procesal.

Al respecto es del caso anotar, que mediante sentencia de 21 de septiembre de 2022, dictada por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao dentro del expediente del medio de control de simple nulidad con radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 y con N. I 3974-2018, en la que se pronunció de fondo sobre la legalidad de los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017, por lo que el Despacho dispondrá estarse a lo resuelto en dicha providencia, al configurarse la cosa juzgada formal, como se pasa a explicar: De la figura de la cosa juzgada Sobre el particular conviene recordar que la cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de invariables, vinculantes y concluyentes, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita la realización de la seguridad jurídica como principio fundante dentro de un Estado Social de Derecho.

En relación con los efectos de una providencia que hace tránsito a cosa juzgada, se han identificado los siguientes: (i) la presunción de veracidad de lo resuelto; (ii) la inmutabilidad de la decisión, que significa que la materia que ya ha sido objeto de estudio no puede, en principio, ser sometida a un nuevo pronunciamiento de fondo; (iii) la imposibilidad de revocar directamente la resolución judicial; y, en los casos en que el objeto del proceso es una pretensión de nulidad, aparece además (iv) la prohibición de reproducir el acto administrativo suspendido o anulado, la cual tiene fundamento legal en el artículo 237 del CPACA.

De acuerdo con este último, la restricción busca evitar que, a través de la expedición de nuevas normas, se reintroduzcan al ordenamiento jurídico disposiciones ya anuladas o suspendidas, para lo cual, más allá de la redacción, ha de tenerse en cuenta la esencia del acto administrativo que ha perdido su fuerza ejecutoria. Ahora bien, el artículo en comento permite retomar el contenido de este último en aquellos casos en que, tras la expedición de la sentencia o el auto respectivo, desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión anulatoria o de suspensión. Ahora bien, para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada es imprescindible que, previamente, el asunto en cuestión haya sido objeto de estudio por la jurisdicción y que al respecto esta haya adoptado una decisión de fondo que se encuentre debidamente motivada, debiendose verificar el cumplimiento de los siguientes elementos: Identidad de partes: al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados, salvo que se trate de un medio de control de carácter público, como el de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por cualquier persona.

De acuerdo con ello, en tal supuesto, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure la cosa juzgada. Identidad de causa petendi: la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. De presentarse nuevos elementos, al juez solamente le está dado analizar los nuevos supuestos.

Identidad de objeto: deben versar sobre la misma pretensión. De manera particular, en materia del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 189 del CPACA, precisa que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, es decir, la decisión de la administración desaparece del ordenamiento jurídico para todo el mundo.

Igual efecto produce la sentencia que niegue la nulidad «[…] pero sólo en relación con la causa petendi juzgada […]». Así pues, en este último supuesto el efecto, además de ser erga omnes, es relativo, de modo que el control judicial no obsta para que la manifestación de voluntad de la administración sea enjuiciada nuevamente por razones diferentes a las ya estudiadas.

Los requisitos arriba anotados ponen de presente que, tratándose de medios de control cuya naturaleza involucra el estudio de la legalidad de un acto administrativo, lo que determina la existencia de la cosa juzgada es la posibilidad de predicar, en uno y otro caso, una coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos que son sometidos a análisis en el pronunciamiento judicial.

En otras palabras, en ambos procesos debe haber similitud entre lo que se conoce como la «materia juzgada». Para realizar tal constatación, el ordenamiento jurídico optó por privilegiar un criterio sustancial, reflejado ya en el artículo 237 del CPACA, pues con independencia de la redacción o del cuerpo normativo en que se encuentre inserta la disposición, si en esencia se trata de la misma norma que está siendo controvertida por las mismas razones, habrán de predicarse los efectos propios de la cosa juzgada.

Esto es así en atención a la diferencia que existe entre la norma y la disposición, entendida aquella como la regla que subyace de fondo a esta última. Este razonamiento dio lugar a que la jurisprudencia constitucional distinguiera la cosa juzgada formal de la genuinamente material. La primera de ellas se produce cuando la disposición enjuiciada es exactamente igual.

Por su parte, la cosa juzgada material opera en los eventos en que, si bien el debate versa sobre la misma norma que fue objeto de control inicial, esta se encuentra contenida en otro texto jurídico o incluso, estando dentro del mismo, fue reproducida en otro artículo de manera exacta o con otra redacción, pero conservando la esencia. En lo que respecta a la oportunidad procesal para declarar la existencia de cosa juzgada es preciso anotar que, antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, la Ley 1437 de 2011 consagraba en el numeral 6 del artículo 180 una etapa de decisión de excepciones propia de la audiencia inicial en la que, de ser el caso, dicho medio exceptivo debía declararse probado bien porque lo propuso el demandado o bien porque, de oficio, el despacho advirtió su configuración. Sin embargo, el hecho de que no se resolviera allí no obstaba para que, de encontrar acreditada esta excepción, el juez la declárese al momento de proferir la respectiva sentencia. Al entrar en vigor la Ley 2080 de 2021, la etapa de decisión de excepciones de la audiencia inicial quedó reservada para aquellas de naturaleza previa, de manera que las ahora llamadas excepciones perentorias, entre las que se encuentra la cosa juzgada, deben resolverse siempre en la sentencia. Visto lo anterior, a continuación, se presentan de manera esquematizada los principales elementos distintivos de la figura procesal en cuestión: Por su parte, las decisiones que deben proferirse en caso de determinar la existencia de cosa juzgada pueden sintetizarse de la siguiente manera: Por último, es importante señalar que la contrariedad en que incurra una sentencia respecto de otra que haya hecho tránsito a cosa juzgada se encuentra prevista como una causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, salvo que en el segundo proceso se haya resuelto negativamente la excepción de cosa juzgada.

De la cosa juzgada en el caso concreto En el asunto sub examine, el estudio de configuración de la cosa juzgada parte de dos premisas que resultan suficientes para señalar que, en efecto, se produjo aquel fenómeno. La primera de ellas, es que entre este proceso y el definido mediante la sentencia de 21 de septiembre de 2022, en el medio de control con radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (N. I 3974-2018), existe identidad de objeto o materia juzgada pues en ambos casos el estudio de legalidad recae sobre los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

El segundo aspecto a destacar, es la decisión que se adoptó en la sentencia de 21 de septiembre de 2022, que en su parte resolutiva dispuso: “[…]

PRIMERO: DECLARAR como no probada la excepción de cosa juzgada frente a la solicitud de nulidad de los Decretos demandados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia..

SEGUNDO: ANULAR las siguientes normas: Del Decreto 53 de 1993 artículos 6 y 16 Del Decreto 108 de 1994 artículos 7 y 18 Del Decreto 49 de 1995 artículos 7 y 17 Del Decreto 108 de 1996 artículos 7 y 17 Del Decreto 52 de 1997 artículos 7 y 17 Del Decreto 50 de 1998 artículos 7 y 18 Del Decreto 38 de 1999 artículos 7 y 17 Del Decreto 2743 de 2000 artículos 8 y 17 Del Decreto 2729 de 2001 artículos 8 y 17 Del Decreto 685 de 2002 artículos 7 y 16 Del Decreto 3549 de 2003 artículos 15 Del Decreto 4180 de 2004 artículos 15 Del Decreto 943 de 2005 artículos 15 Del Decreto 396 de 2006 artículos 15 Del Decreto 625 de 2007 artículos 15 Del Decreto 665 de 2008 artículos 15 Del Decreto 730 de 2009 artículos 16 Del Decreto 1395 de 2010 artículos 16 Del Decreto 1047 de 2011 artículos 15 Del Decreto 875 de 2012 artículos 15 Del Decreto 1035 de 2013 artículos 15 Del Decreto 205 de 2014 artículos 15 Del Decreto 1087 de 2015 artículos 16 Del Decreto 219 de 2016 artículos 16 Del Decreto 989 de 2017 artículos 17 […]” Y, dado que la sentencia del 21 de septiembre de 2022 declaró la nulidad, con efectos hacia el futuro, de los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017, es preciso concluir que, en los términos del artículo 189 del CPACA, esa decisión hizo tránsito a cosa juzgada erga omnes, de manera que no es factible que esta Sala realice un nuevo estudio de legalidad en tanto tales normas fueron retiradas del ordenamiento jurídico.

En conclusión, frente al problema jurídico que correspondería resolver en este proceso existe cosa juzgada a raíz de lo decidido en el fallo de 21 de septiembre de 2022, proferido por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (N.I 3974-2018). DECISIÓN Por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada, se estará a lo resuelto en la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022 proferido por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: Declarar probada la excepción de cosa juzgada, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Estarse a lo resuelto en la sentencia de 21 de septiembre de 2022, proferida por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad, bajo el radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (N. I 3974-2018), mediante la cual se declaró la nulidad de los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

TERCERO: Reconocer personería al abogado, Víctor Hugo Calderón Jaramillo, identificado con cedula de ciudadanía N 19.479.722 de Bogotá y T.P 53.381 del C.S.J como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública de conformidad con la Resolución, visible a índice 57 de SAMAI.

CUARTO: Reconocer personería al abogado Miguel Ángel González Chaves, identificado con cedula de ciudadanía Nº 1.020.747.269 y T.P 244.728 del CSJ como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la Resolución 1834 del 3 de octubre de 2022, visible a índice 60 de SAMAI..

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI de esta corporación. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Ausente con excusa CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA