1 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-24-000-2020-00365-00 Demandantes: Heidy Sánchez Barreto, María Susana Muhamad González y Ana Teresa Bernal Montañez Demandado: Nación - Ministerio de Cultura Tema: Recurso de súplica contra auto que negó la medida cautelar.
AUTO La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la parte actora contra el auto del 19 de enero de 2022, proferido por el entonces consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por medio del cual negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados. 1. Antecedentes 1.1. María Susana Muhamad González, Heidy Sánchez Barreto y Ana Teresa Bernal Montañez presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, con las siguientes pretensiones1: “[…] 1.
Que declare la nulidad de la expresión “Edificio Central” que se encuentra contenida en el artículo 11 de la Resolución 995 de 2016 expedida por el Ministerio de Cultura, por haber vulnerado (sic) numerales 3 y 4 del artículo 5 de la Ley 1185 de 2008, por el cual se modificó el artículo 8 de la Ley 397 de 1997, el artículo 2 del Decreto 1313 de 2008 y el artículo 10 del Decreto 763 de 2009, esos dos últimos artículos hoy se encuentran reproducidos en los artículos 2.3.2.3. y 2.4.1.6. del Decreto 1080 de 2015 respectivamente, donde se dispone que el concepto del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural sobre la autorización de los PEMP es de obligatorio acatamiento por parte del Ministerio de Cultura. 2.
Que declare nula la expresión “Edificio Central” contenida en las páginas 14 y 149 del DOCUMENTO TÉNICO DE SOPORTE PROPUESTA -Tomos I, II y III del Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP- del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil el cual fue publicado en el Diario Oficial 50.409 del 6 de noviembre de 2017 y que hace parte integral de la Resolución 995 de 2016 del Ministerio de Cultura. 1 Folio 39 del cuaderno principal. 2 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta solicitud se realiza debido a que el PEMP es el documento técnico que sirve de soporte para la expedición de la Resolución 995 de 2016 del Ministerio de Cultura y conforme el artículo 3 hace parte integral de la misma, de manera que al declararse la nulidad de la expresión “Edificio Central” contenida en el artículo 11 de la Resolución 995 demandada, es preciso que los apartes del PEMP (págs.. 14 y 149) que contienen esa expresión, también sean excluidos del ordenamiento jurídico, por cuanto hacen referencia a que el Edificio Central se encuentra en el nivel 3, Categoría de Conservación Contextual, desconociendo lo autorizado por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural en las sesiones del 10 de septiembre y 18 de diciembre de 2015, donde se estableció que el Edificio Central hacía parte del nivel 2.
Conservación de Tipo Arquitectónico. 3. Que, por las mismas razones anteriores, declare la nulidad de la expresión “Edificio Central” contenida en los artículos 1 y 2 de la Resolución 4033 del 22 de noviembre de 2018 expedida por el Ministerio de Cultura, mediante la cual se modificó la Resolución 995 de 2016, en cuanto a los usos para los edificios del área afectada, incluyendo al Edificio Central.
La Resolución 4033 de 2018, no podía nacer a la vida jurídica sin haber expedido previamente la Resolución 995 de 2015, de manera que la declaratoria de nulidad de la expresión “Edificio Central” que se solicita de la Resolución de 2015, lleva de manera consecuente a la nulidad de la misma expresión contenida en los artículos 1 y 2 de la Resolución 4033 de 2018. 4.
Finalmente, solicitamos que ordene al Ministerio de Cultura que efectúe la publicación en el Diario Oficial de los tres (3) Tomos del Documento Técnico de Soporte Propuestas presentado por la Universidad Nacional de Colombia y autorizado por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural en la sesión del 18 de diciembre de 2015. […]”2 1.2 Mediante proveído del 18 de noviembre de 2020, se inadmitió la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, la cual, una vez subsanada, se admitió mediante proveído3 de 18 de febrero de 2021.
En esta misma providencia se ordenó notificar al alcalde mayor de Bogotá, al Secretario de Salud de Bogotá, al Director de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá, al Gerente de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro oriente E.S.E., al Director del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural -IDPC, y al Gerente de la Sociedad Anónima de Obras y servicios COPASA – Sucursal Colombia, como terceros interesados en las resultas del proceso. 1.3.
Por auto de 26 de octubre de 2021 se admitió la coadyuvancia de la ciudadana María José Pizarro Rodríguez4. 1.4. En escrito separado la parte actora presentó solicitud de medida cautelar parcial de los efectos jurídicos del artículo 11 de la Resolución 995 de 2016, de los artículos 1° y 2° de la Resolución 4033 de 2018 y de los Tomos I, II y III del Documento Técnico de Soporte del Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Hospital San Juan de Dios e Instituto 2 Las pretensiones trascritas son las que obran en el escrito de subsanación de la demanda. 3 Ibidem, folios 75 y 76. 4 Ibidem, folios 78 a 80. 3 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Materno Infantil (páginas 13 y 14 y 149), en los apartes que aluden al “Edificio Central”.
Específicamente, los apartes demandados se encuentran en las siguientes normas: - Resolución 995 de 29 de abril de 2016, “Por la cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y Protección del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, ubicado en la ciudad de Bogotá, D. C., declarado monumento nacional, hoy bien de interés cultural del ámbito nacional” “[…] Artículo 11.
Nivel 3 - Conservación contextual. El nivel de Conservación contextual se asigna a los edificios restantes del conjunto hospitalario. Dentro de esta categoría de conservación contextual se encuentran construcciones de buena factura que hicieron parte en determinado momento de un proyecto de crecimiento del hospital y que pueden constituir un potencial de uso.
Algunas edificaciones pueden ser conservadas, reutilizadas, y otras reemplazadas o liberadas, bien sea por obsolescencia o porque fueron resultado de necesidades funcionales específicas que no obedecieron a un plan de ordenamiento y cuya implantación impide el desarrollo del conjunto hospitalario. 3- CONSERVACIÓN CONTEXTUAL […] El edificio de aulas del jardín infantil Torre Docente Unidad Primaria de Atención (UPA) Rehabilitación Psiquiátrica […] Edificio Central Demolición, obra nueva, modificación, remodelación, reparaciones locativas, primeros auxilios, reconstrucción, reforzamiento estructural, consolidación y ampliación. El Plano PL-02 Niveles de intervención del área afectada hace parte integral de la presente resolución. […]” - Resolución 4033 de 22 de noviembre de 2018, “Por la cual se modifica la Resolución número 0995 de 2016, Plan Especial de Manejo y Protección, PEMP, del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil” “[…] Artículo 1°.
Modificar el artículo 26 de la Resolución número 0995 de 2016, el cual quedará así: Artículo 26. Usos para los edificios del área afectada. En cumplimiento de la Ley 735 de 2002 el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil funcionarán como centro especial para la educación universitaria. La asignación de usos específicos en cada una de las edificaciones del Hospital para este propósito, tiene en cuenta como primera medida los mandatos de la citada Ley, en segundo lugar, las condiciones arquitectónicas de las edificaciones y por último la conservación de sus valores como BIC del orden nacional.
Conforme lo anterior, los usos para los edificios del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil serán los siguientes: 4 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TIPOLOGÍA DE USOS PERMITIDOS Área afectada del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil Tipo Nombre I Salud – Docencia II Docencia – Investigación III Conexos y Complementarios IV Arte y Cultura V Institucional VI Social Comunitario Usos Transitorios ASIGNACIÓN DE USOS PERMITIDOS Edificaciones del área afectada del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil No. Id.
Nombre del Edificio Usos Principales Usos Alternativos 1 13 Cancerológico Salud – Docencia (I) Docencia Investigación (II) 2 20 […] […] […] 3 14 […] […] […] 4 15 Central Salud – Docencia (I) Docencia Investigación (II) […] […] […] […] […] […] Artículo 2º: Modificar el artículo 31 de la Resolución número 0995 de 2016, el cual quedará así: Artículo 31.
Edificabilidad en el área afectada por sector normativo. Las condiciones de edificabilidad y volumetría para el área afectada del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, se indican según el siguiente cuadro normativo: SECTORES NORMATIVOS DEL ÁREA AFECTADA 1 2 3 […] 8 Edificio Central Edificio Central Índice de ocupación existente 0,52 0,5 Índice de ocupación permitido 0,52 Nota 7 0,5 Nota 4 Altura máxima permitida 8 pisos 6 pisos Nota 3 Tipología Aislada Aislada 5 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aislamiento 20m mínimo a edificio patrimonial Nota 1 Propuesto según PRM Nota 6 Sótanos Se permite Nota 2 Se permite Voladizos Se permite Se permite […] - Documento Técnico de Soporte Propuesta -Tomos I, II y III del Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP- del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil publicada en el Diario Oficial 50.409 del 6 de noviembre de 2017, específicamente, la expresión “Edificio Central” contenida en las páginas 13 y 14 y 149.
Página 149: 6 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la anterior solicitud de medida cautelar se corrió traslado mediante auto de 18 de febrero de 2021. 2. Auto suplicado Mediante auto de 19 de enero de 2022, el Despacho de conocimiento negó la medida cautelar de suspensión de los efectos jurídicos del artículo 11 de la Resolución 995 de 2016, de los artículos 1° y 2° de la Resolución 4033 de 2018 y de los Tomos I, II y III del Documento Técnico de Soporte del Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, en los apartes que aluden al “Edificio Central”, con fundamento en los siguientes argumentos: Indicó que, a pesar de que se alega que las normas censuradas incurren en las causales de expedición irregular, falsa motivación y desviación del poder, todos los reparos de la solicitud de la medida cautelar giran en torno a la premisa consistente en que el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural no autorizó el cambio de nivel de conservación del Edificio Central de 2 a 3, cuando emitió el concepto favorable del Plan Especial de Manejo y Protección de ese bien de interés cultural.
Realizó, previo a decidir, un recuento del procedimiento de aprobación de los Planes Especiales de Manejo y Protección de los Bienes de Interés Cultural, así como del contexto fáctico del procedimiento administrativo surtido para aprobar el Plan Especial de Manejo y Protección - PEMP del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil.
Señaló que en las sesiones del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural en donde se debatió la propuesta de plan y sus ajustes, específicamente, en la reunión del 18 de diciembre de 2015, quedó consignada una observación frente al nivel de conservación del Edificio Central, en los siguientes términos: […] El arquitecto Escobar Wilson-white comentó que en una reunión con el entrante secretario de salud, este opinó que la restauración y reforzamiento estructural de la torre del CHSJD es muy costosa, 7 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivo por el cual, pidió que el nivel de conservación pasará de 2 a 3.
Los miembros del consejo, de manera unánime, opinaron que el Distrito cumplió con la elaboración y formulación de este plan de Manejo y Protección y recomendó su adopción […] Afirmó que, con fundamento en el anterior extracto del acta el Ministerio de Cultura, en su escrito de oposición a la solicitud cautelar, sostuvo que el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural efectivamente aprobó la modificación del nivel de conservación del Edificio Central de 2 a 3, cuando avaló el Plan de Manejo objeto del litigio, conclusión a la que también arribaron el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural y la Secretaría Distrital de Salud del Distrito Capital.
Concluyó que, como lo afirman las entidades demandadas, del contenido del acta de 18 de diciembre de 2015 se puede válidamente colegir que el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural aprobó la modificación del nivel de conservación del Edificio Central, al impartir concepto favorable respecto de ese plan de manejo, sin oponerse a la solicitud del Secretario Técnico de ese órgano colegiado. 3.
Fundamentos del recurso de súplica En contra de la anterior providencia la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se decrete la medida cautelar. Específicamente, como fundamentos del recurso se expuso lo siguiente: Señala que la expresión “Edificio Central” contenido en las normas demandadas violan de manera protuberante los numerales 3 y 4 del artículo 5 de la Ley 1185 de 2008, por el cual se modifica el artículo 8 de la Ley 397 de 1997, el artículo 2 del Decreto 1313 de 2008 y el artículo 10 del Decreto 763 de 2009, toda vez que implícitamente se efectúa una modificación a lo conceptuado por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, respecto de la pertinencia del Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP- y su contenido; concepto este que, según la normativa relacionada, es de carácter obligatorio para el Ministerio de Cultura.
Estima que la providencia recurrida se fundamentó en una apreciación errónea de lo ocurrido en la sesión del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural celebrada 18 de diciembre de 2015, consignada en acta No. 6, donde el Arquitecto Alberto Escobar Wilson White, Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura, actuando como Secretario del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, se pronunció en los siguientes términos: “( ) comentó que en una reunión con el entrante Secretario de Salud, este opinó que la restauración y reforzamiento estructural de la torre del CHSJD es muy costosa, motivo por el cual, pidió que el nivel de conservación pasará de 2 a 3 ( )”, participación que no constituye per se una modificación al PEMP.
Agrega que la citada acta en ningún momento indica que se acoge el comentario del Secretario de Salud, por lo que no puede considerarse incluida en el PEMP. Reitera que el comentario realizado por el Secretario 8 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural Alberto Escobar Wilson White, no constituye una modificación al Plan Especial de Manejo y Protección PEMP- del CH San Juan de Dios presentado por la Universidad Nacional, ya que sólo transmitió una opinión del Secretario de Salud de Bogotá entrante, carente de soporte jurídico y técnico.
Afirma que los miembros del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, en esa misma sesión, recomendaron de manera unánime la aprobación del PEMP. Asegura que, por el contrario, incluir un comentario como una modificación del PEMP constituye una transgresión a las normas señaladas como vulneradas, una falsa motivación, una expedición irregular y probablemente una desviación del poder.
Aduce que el punto 9 contenido en el acta de la sesión del 18 de diciembre de 2015, no muestra que en desarrollo de la recomendación final de adopción del PEMP se hayan realizado modificaciones al mismo, o se hayan presentado documentos técnicos que demuestren la necesidad de introducir cambios de nivel del 2 al 3, en el EDIFICIO CENTRAL, ya que no hubo presentaciones en power point, análisis de costos o un documento técnico que permita al Consejo dotarse de elementos suficientes para variar una protección en el trato al inmueble denominado Edificio Central, que influya tanto como para demoler una construcción que hasta ese momento era consagrado patrimonio arquitectónico no susceptible de desaparecer.
Destaca que la providencia censurada indica que será el debate probatorio central del proceso el que defina sobre las alegadas ilegalidades del acto administrativo recurrido; sin embargo, el efecto práctico de esta decisión es que se puede seguir ejecutando el Contrato de Obra No. 02-BS-0008- 2020 suscrito entre la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. y la Sociedad Anónima de Obras y Servicios COPASA, con lo cual se mantiene vigente la posibilidad de demolición de la torre central y es posible que en el momento en que se decrete finalmente la ilegalidad de los actos administrativos demandados ya el daño se haya consumado de manera irreparable. 4.
Trámite del recurso de súplica La Secretaría de la Sección Primera corrió traslado a las partes del recurso interpuesto5, término dentro del cual se realizaron las siguientes intervenciones: 4.1. La Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá D.C.6 solicita confirmar el proveído que negó la medida cautelar, al estimar que lo que se pretende es desconocer las decisiones debidamente fundadas por el Ministerio de Cultura, quien cumplió con sus actuaciones, además de que el PEMP fue debidamente aprobado por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural.
Asegura que la suspensión de los actos demandados por las interpretaciones de la parte actora, ponen en riesgo patrimonial a la Administración Distrital y a la futura prestación del servicio de salud y 5 Índice 76 de Samai. 6 Índice 81 de Samai. 9 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co educación de la ciudadanía en general, ya que dilata en el tiempo la puesta en marcha del Complejo Hospitalario en su integralidad, toda vez que todas las decisiones y fallos judiciales dirigidos a la restauración del Complejo Hospitalario y la prestación efectiva del servicio de salud para los menos favorecidos han sido argumentados bajo las disposiciones normativas de la Resolución 995 de 2016 (PEMP), que a la fecha goza de presunción de legalidad, y ha conducido a la toma de decisiones por parte del Distrito Capital para poner en marcha el citado Complejo Hospitalario con una gran inversión patrimonial y unos fines sociales de alta envergadura.
Afirma que dentro de las edificaciones que constituyen el Complejo Hospitalario San Juan de Dios e IMI, una de las 24 edificaciones principales, denominada Torre Central, Edificio Central o Bloque Central, constituye la mayor edificación del conjunto arquitectónico actual, porque abarca la mayor cantidad de área construida (26.414 m2 sobre un total de 78.380m2), y por tanto, en la infraestructura sobre la cual recaerá la mayor responsabilidad para alojar el núcleo de las actividades del complejo hospitalario de acuerdo con el potencial normativo que le otorga la Resolución 995 de 2016 (PEMP).
Reitera que acoger la medida cautelar pondría en riesgo la posibilidad de reactivar la operación hospitalaria de este Bien de Interés Cultural Nacional así como los recursos aportados por el Distrito Capital y cuyo compromiso y voluntad institucional por recuperar la totalidad del Complejo Hospitalario, se ve reflejado en el Acuerdo Distrital 671 del 11 de junio de 2020, mediante el cual el Concejo Distrital adoptó el nuevo Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas del Distrito Capital 2020-2024.
Asegura que, si bien existe un documento preliminar de justificación y formulación del PEMP para el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil elaborado por la Universidad Nacional, el que fue recibido por el IDPC para iniciar su respectivo trámite de presentación ante el Consejo Nacional Patrimonial Cultural, ente encargado de su revisión, evaluación y de emitir las observaciones del caso, bajo ninguna circunstancia se puede considerar que la documentación entregada por el ente consultor (CEA de la Facultad de Artes de la UN) constituyese un documento final, pues los resultados obtenidos estaban sujetos a ser revisados y ajustados por el IDPC de acuerdo con las observaciones que persistían de la Secretaría Técnica, y de las que estaban por ser recibidas por parte del Ministerio de Cultura en el respectivo proceso de evaluación y validación final.
Afirma que la Resolución 995 de 2016 del Ministerio de Cultura goza de plena legalidad al haber sido adoptado el PEMP de forma oficial después de ser revisado y observado por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural y precisado por los especialistas de la Dirección de Patrimonio y Memoria del Ministerio de Cultura de acuerdo con lo aprobado en las sesiones realizadas el 10 y 18 de septiembre de 2015.
Resalta que i) el documento técnico elaborado por la Universidad Nacional no era un documento final y, por tanto, era susceptible de modificaciones, tal y como así sucedió, por lo que no contaba con fuerza legal vinculante, y ii) el organismo máximo para la revisión y valoración de los PEMP es el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural y cuenta con total autonomía e 10 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co independencia técnica, y este órgano aprobó la expedición de los contenidos generales del PEMP originando la revisión y ajuste en detalle que fue realizada por los especialistas de la Dirección de Patrimonio y Memoria del Ministerio de Cultura. 4.2.
El Instituto Distrital de Patrimonio Cultural – IDPC7 presentó escrito en el que solicita se mantenga la decisión de negar la medida cautelar, al considerar que el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural efectivamente aprobó la modificación del nivel de conservación del Edificio Central de 2 a 3, cuando avaló el Plan de Manejo objeto del litigio como se evidencia en el extracto del acta de 18 de diciembre de 2015. 4.3.
El Distrito Capital8 solicita se confirme el auto recurrido, en razón a que, ni la petición, ni el recurso contra el auto que resolvió la medida cautelar, contienen un análisis del acto demandado y su confrontación con las disposiciones invocadas en la demanda, o un estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Asegura que las accionantes no cumplieron con la carga argumentativa requerida para justificar la suspensión provisional.
Señala que no existe un desarrollo que permita acreditar la “apariencia de buen derecho”; por el contrario, hay ausencia de análisis entre los actos demandados y las normas superiores presuntamente violadas. Considera que la manifestación simple de un presunto perjuicio no podría ser razón suficiente para acceder a la cautela solicitada ni para desconocer el proceso que llevó al Consejo Nacional de Patrimonio Cultural a aprobar -en el acta Nro. 6 del 18 de diciembre de 2015 de su sesión ordinaria-, la modificación en el nivel de intervención del Edificio Central.
Alega que la parte actora no allegó conceptos técnicos en los que se analizaran alternativas de intervención para el Bloque Central diferentes a las sugeridas y debatidas en el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural. Las ciudadanas cuestionan la demolición/reconstrucción sin aportar análisis de otras alternativas que permitieran la rehabilitación o sustitución de la edificación con los parámetros que demanda el complejo hospitalario proyectado.
Las demandantes tampoco tuvieron presente que entidades como la Empresa de Renovación Urbana contaron con conceptos técnicos para evaluar y descartar el reforzamiento estructural por razones técnicas y económicas. Aduce que en el documento “INFORME FINAL CONCEPTO TÉCNICO SOBRE LA VULNERABILIDAD SÍSMICA DEL BLOQUE DE URGENCIAS Y EL BLOQUE CENTRAL DEL CENTRO HOSPITALARIO SAN JUAN DE DIOS EN BOGOTÁ. FACULTAD DE INGENIERÍA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES.
BOGOTA – COLOMBIA, OCTUBRE DE 2016, PÁGINAS 103 Y 104”, se entregan algunas conclusiones y recomendaciones sobre la vulnerabilidad presente en el Bloque Central que reafirman varias consideraciones que presentó el Secretario Distrital de Salud de la época. 4.4. En audiencia inicial celebrada el 18 de abril de 2022, el magistrado sustanciador resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar el 7 Indice 82 de Samai. 8 Indice 83 de Samai. 11 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co auto de 19 de enero de 2022.
En esta misma audiencia se adecuó el recurso de apelación al de súplica y ordenó remitir al despacho que sigue en turno. 5. Consideraciones El auto recurrido negó la medida cautelar de suspensión de los efectos los jurídicos del artículo 11 de la Resolución 995 de 2016, de los artículos 1° y 2° de la Resolución 4033 de 2018 y de los Tomos I, II y III del Documento Técnico de Soporte del Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil (páginas 13 y 14 y 149), en los apartes que aluden al “Edificio Central”, al estimar que, del contenido del acta de 18 de diciembre de 2015, se puede concluir que el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural aprobó la modificación del nivel de conservación del Edificio Central, al impartir concepto favorable respecto de ese plan de manejo, sin oponerse a la solicitud del Secretario Técnico de ese órgano colegiado.
Por su parte, las recurrentes aseguran que el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural no autorizó el cambio de nivel de conservación del Edificio Central de 2 a 3, cuando emitió el concepto favorable del Plan Especial de Manejo y Protección de ese bien de interés cultural, por lo que los apartes demandados, cuando ubican al Edificio Central en conservación 3, vulneran los numerales 3 y 4 del artículo 5 de la Ley 1185 de 2008, que modifica el artículo 8° de la Ley 397 de 1997; el artículo 2 del Decreto 1313 de 2008 y el artículo 10 del Decreto 763 de 2009, en razón a que desconoce el carácter obligatorio del concepto del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural.
Aseguran que del acta del 18 de diciembre de 2015 no es posible deducir una modificación del nivel de conservación del Edificio Central, ya que únicamente se consignó un comentario sobre el nivel de conservación, sin que se hayan presentado soportes técnicos o exposición alguna para realizar una modificación sobre dicho tema. Para resolver el presente asunto, es preciso citar las normas que la parte recurrente considera vulneradas.
El artículo 8 de la Ley 397 de 19979, modificado por el artículo 5 de la Ley 1185 de 2008, señaló que corresponde al Ministerio de Cultura, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito nacional. Esta misma norma estableció el procedimiento para declarar un bien de interés cultural; específicamente, indicó que i) el bien se incluirá en una lista indicativa de candidatos a Bienes de Interés Cultural por parte de la autoridad competente de efectuar la declaratoria; ii) con base en la anterior lista, dicha autoridad definirá si el bien requiere un Plan Especial de Manejo y Protección; iii) respecto de los bienes del ámbito nacional, el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural emitirá su concepto sobre la declaratoria y el Plan Especial de Manejo y Protección si el bien lo requiriere; y iv) si el concepto del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural es 9 Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias. 12 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co favorable, la autoridad efectuará la declaratoria y en el mismo acto aprobará el Plan Especial de Manejo y Protección si este se requiriere.
El artículo 2 del Decreto 1313 de 2008 señaló como una de las funciones del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural estudiar y emitir concepto previo al Ministerio de Cultura respecto de si el bien material del ámbito nacional declarado como Bien de Interés Cultural requiere o no del Plan Especial de Manejo y Protección –PEMP–, y emitir concepto sobre el contenido del respectivo PEMP, el cual tiene el carácter de obligatorio para el Ministerio de Cultura.
El artículo 10 del Decreto 763 de 2009 reitera que, una vez incluido un bien en la lista indicativa de candidatos para Bien de Interés Cultural y formulado el respectivo PEMP, si el bien lo requiere a juicio de la autoridad competente, se someterá la propuesta de declaratoria de Bien de Interés Cultural y el PEMP al concepto del Consejo de Patrimonio Cultural correspondiente, quien emitirá su concepto sobre la declaratoria y aprobación del PEMP, si fuere el caso, o sobre la necesidad de efectuar correcciones.
De otro lado, para efectos de decidir, se requiere citar el artículo 20 del Decreto 763 de 200910, que establece los niveles de intervención permitidos dependiendo de la categoría del inmueble declarado como bien de interés cultural y su zona de influencia. Específicamente, los divide en tres niveles de intervención, a saber: i) Nivel 1.
Conservación integral: se aplica a inmuebles del grupo arquitectónico de excepcional valor, los cuales, por ser irremplazables, deben ser preservados en su integralidad. En este nivel se permiten obras de restauración, reparaciones locativas, primeros auxilios, rehabilitación o adecuación funcional, reforzamiento estructural, reintegración, ampliación, consolidación y liberación. ii) Nivel 2.
Conservación del tipo arquitectónico: se aplica a inmuebles del grupo arquitectónico con características representativas en términos de implantación predial (rural o urbana), volumen edificado, organización espacial y elementos ornamentales las cuales deben ser conservadas. En este nivel se permiten obras de restauración, reparaciones locativas, primeros auxilios, rehabilitación o adecuación funcional, remodelación, reforzamiento estructural, reintegración, ampliación, consolidación y liberación. iii) Nivel 3.
Conservación contextual. se aplica a inmuebles ubicados en un sector urbano, los cuales, aun cuando no tengan características arquitectónicas representativas, por su implantación, volumen, perfil y materiales, son compatibles con el contexto. En este nivel se permiten obras de demolición, obra nueva, modificación, remodelación, reparaciones locativas, primeros auxilios, reconstrucción, reforzamiento estructural, consolidación y ampliación. 10 Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 814 de 2003 y 397 de 1997 modificada por medio de la Ley 1185 de 2008, en lo correspondiente al Patrimonio Cultural de la Nación de naturaleza material. 13 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso particular, alega la recurrente que el concepto emitido por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural aprobando el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, fue desconocido en el acto demandado, en razón a que en el PEMP aprobado por el citado Consejo se señaló que el nivel de intervención del Edificio Central era el 2, esto es, conservación tipo arquitectónico; circunstancia que asegura se modificó en los actos demandados al ser catalogado como nivel 3, conservación contextual, lo que permite la demolición de la estructura.
Revisado el acto demandado, Resolución 995 de 2016, ”Por la cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y Protección del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, ubicado en la ciudad de Bogotá, D. C., declarado monumento nacional, hoy bien de interés cultural del ámbito nacional”, en sus considerandos se señaló: “[…] Que el Ministerio de Cultura, el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural (IDPC), y la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, suscribieron el Contrato Interadministrativo número 232/2508-2013 del 1° de noviembre de 2013, cuyo objeto fue: la Universidad se compromete a elaborar el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP), del Conjunto Hospitalario San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil ubicado en la Avenida Carrera 10 N° 1- 59 sur y Avenida carrera 10 N° 1-66 sur de la ciudad de Bogotá, D. C.;
Que el Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil requieren de la formulación de un PEMP que dé una respuesta integral a las problemáticas urbanas, físicas, administrativas y financieras, de tal manera que se planteen acciones y alternativas que permitan la recuperación y conservación integral del Bien de Interés Cultural del ámbito Nacional, tanto en su planta física como en lo relacionado con su papel como institución prestadora de servicios de salud y se preserven los valores culturales que encarna el conjunto hospitalario y facilitar su sostenibilidad en el tiempo y reconocimiento por parte de la sociedad;
Que para el trámite de elaboración del PEMP de que trata la presente resolución se cumplieron las siguientes actuaciones: • El 16 de julio de 2015, mediante Oficio número IDPC-2015-210-004664-2, la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, radicó al IDPC el Documento Técnico de Soporte (DTS), del PEMP del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil. • El 22 de julio de 2015, mediante oficio con Radicado número MC-014108- ER-2015, el IDPC remitió a la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura copia del DTS del PEMP del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil. • El 23 de julio de 2015 la Universidad Nacional presentó el PEMP al Comité Técnico de la Dirección de Patrimonio. • El 10 de septiembre de 2015 la Universidad Nacional presentó el PEMP ante el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (CNPC), en el cual se realizaron observaciones y se solicitó ajuste a los componentes urbanos y de sostenibilidad. • El 18 de diciembre de 2015 se presentaron los ajustes al PEMP, ante el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural; 14 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Que en cumplimiento del artículo 2.3.2.3 del Decreto Reglamentario Único del Sector Cultura 1080 de 2015 numeral 5 (anterior artículo 2° del Decreto número 1313 de 2008), y el artículo 2.4.1.6.
(Anterior artículo 10 del Decreto número 763 de 2009), señala como funciones del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, conceptuar sobre el contenido del PEMP y emitir concepto sobre la aprobación del mismo; para el efecto, el 18 de diciembre de 2015 según consta en el Acta número 11, el CNPC, emitió concepto favorable, por unanimidad, sobre el PEMP del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) Obra en el plenario el acta Nro. 5 del 10 de septiembre de 2015 del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, en la cual, en el punto número 3 del orden del día, se presentó el Plan Especial de Manejo y Protección del Hospital San Juan de Dios.
En el acta se lee en el acápite de niveles de intervención (área afectada) la clasificación por niveles de la siguiente manera: “[…] Nivel 1. Instituto Materno infantil, Instituto de Enfermedades Tropicales, laboratorio Santiago Samper Carrión, edificio de mantenimiento, edificio Siberia, edificio de Inmunología y el claustro. Nivel 2.
Edificio San Eduardo, edificio San Lucas, edificio de Cirugía plática, edificio central, edificio San Jorge, edificio San Roque, el jardín infantil, el ancianato y el edificio Federico Lleras Acosta. Nivel 3. Instituto Cancerológico (3ª), edificio de Resonancia Magnética (3A), Unidad de Salud Mental (3A), Portería Principal (3B), Centro de Salud (3B), torre docente (3B) e Instituto de Rehabilitación Psiquiátrica (3B). […]” Sobre este punto del orden del día, la sesión culminó con los siguientes comentarios: “Comentarios del Consejo La abogada Garcés Córdoba comentó que la Dirección de Patrimonio ha analizado en detalle el PEMP del Complejo Hospitalario San Juan de Dios, y respecto al aspecto arquitectónico no tiene ningún reparo.
Expresó, sin embargo, que considera apropiado que los arquitectos miembros del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural revisen y aclaren, con los asesores de la Universidad Nacional de Colombia que formularon el PEMP, lo concerniente a las alturas que propone el proyecto. Destacó que si bien el decano de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional está inhabilitado para votar sobre este asunto, su opinión es muy válida.
Por otro lado, la abogada Garcés Córdoba manifestó que se analizó la estrategia financiera que propone el PEMP y que se observaron muchos vacíos. Por ello solicitará que la propuesta financiera sea revisada por el Ministerio de hacienda, el Ministerio de Vivienda y el director del Departamento Nacional de Planeación y por la Financiera de Desarrollo territorial (Findeter). […]” Ahora bien, reposa en el expediente el acta número 6 del 18 de diciembre de 2015 del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural en la que, en el punto número 9 del orden del día, se trató el tema del Plan Especial de Manejo y Protección del Hospital San Juan de Dios.
Específicamente, en este punto se indicó: 15 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 9. Plan Especial de Manejo y Protección del Complejo Hospitalario San Juan de Dios, Bogotá. La abogada Garcés Córdoba recordó al Consejo que en la primera oportunidad en la que se presentó este Pemp, se concluyó que se debía revisar las alturas y los niveles de intervención. Adicional, se solicitó que el planteamiento financiero fuera revisado por otras instancias como el Departamento Nacional de Planeación y Findeter.
Esta revisión se realizó y se llegaron a varios acuerdos en este sentido. […] La abogada Garcés Córdoba pregunto si ha habido algún pronunciamiento de la comisión de empalme sobre los usos, densidades, niveles de intervención y conservación, alturas, etc. La abogada Zamora Ávila indicó que considera que se ha generado buen ambiente, pero no ha habido un pronunciamiento claro al respecto.
El arquitecto Escovar Wilson-White comentó que en una reunión con el entrante Secretario de Salud, este opinó que la restauración y reforzamiento estructural de la torre del CHSJD es muy costosa, motivo por el cual, pidió que el nivel de conservación pasara de 2 a 3. Los miembros del Consejo, de manera unánime, opinaron que el Distrito cumplió con la elaboración y formulación de este plan de Manejo y Protección, y recomendó su aprobación. […]” Pues bien, de las pruebas obrantes en el plenario para resolver la medida cautelar, se advierte que uno de los puntos expuestos en el Plan Especial de Manejo y Protección del Hospital San Juan de Dios y que, posteriormente, fue objeto de observación es su nivel de intervención, ya que en el acta del 5 de septiembre de 2015 se expuso la propuesta de los niveles de intervención dependiendo de las edificaciones que componen el conjunto hospitalario, en la que el Edificio Central se catalogó en el nivel 2.
Sin embargo, en el acta del 8 de diciembre de 2015 se indicó expresamente que de la primera exposición del PEMP “[…] se debía revisar las alturas y los niveles de intervención […]”. Así mismo, se lee en el acta de diciembre de 2015 que el arquitecto Escovar Wilson-White, Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura y Secretario Técnico del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, señaló que el Secretario de Salud de la administración distrital entrante indicó que la restauración y reforzamiento estructural de la torre del Complejo Hospitalario San Juan de Dios es muy costosa, motivo por el cual pidió que el nivel de conservación pasara del nivel 2 al 3.
Acto seguido, se encuentra en la citada acta la recomendación de aprobación del PEMP por parte de los miembros del Consejo. En el anterior contexto, de la lectura y contenido de las actas trascritas no se advierte, de manera inicial, que se desconozca el concepto emitido por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural como lo afirman las recurrentes, 16 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ya que, si bien en un principio se expuso que el Edificio Central tendría un nivel de intervención 2, lo cierto es que dicho nivel de intervención fue objeto de cuestionamiento, al punto de solicitar su modificación a nivel 3; petición que no puede ser considerada, como lo afirman las recurrentes como un simple comentario u opinión, ya que, de un lado, expresamente se solicitó el cambio de nivel con sustento en los costos financieros, y acto seguido quedó consignada la aprobación del PEMP; y, de otro, las anotaciones y precisiones que se dejan en las actas son un resumen de los aspectos más importantes tratados en las sesiones.
Adicionalmente, no se puede estimar que el PEMP que aprobó el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural sea exactamente igual al que presentó la Universidad Nacional de Colombia a consideración del Consejo el día 5 de septiembre de 2015, pues precisamente, en aquella ocasión se realizó una exposición inicial, y a partir de allí se realizaron observaciones y ajustes que permitirían llegar al PEMP definitivo.
Ahora bien, el que en el acta no quede consignado expresamente presentaciones de power point o documentos técnicos, no significa que no se hayan exhibido o que no existan, dado que precisamente se celebró una nueva sesión para estudiar y aprobar los ajustes que se realizaron como consecuencia de las observaciones al plan inicialmente presentado.
En ese orden de ideas, no se advierte prima facie una vulneración a las normas invocadas por la parte actora, en la medida en que, de la lectura del acto demandado y de las pruebas aportadas en esta etapa inicial del proceso, se observa que para la expedición de dicho acto se agotó previamente el trámite de elaboración y presentación ante el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural – CNPC del Plan Especial de Manejo y Protección –PEMP– del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, el cual fue analizado y discutido en las sesiones ordinarias del 15 de septiembre y 18 de diciembre de 2015, y aprobado por unanimidad por dicho órgano en ésta última sesión. En este contexto, contrario a lo alegado por la parte actora, la Sala encuentra que, tal como lo afirmó el despacho sustanciador, es necesario que transcurra el proceso judicial para poder determinar si, después de un análisis de los antecedentes administrativos del acto demandando, de las pruebas que están pendientes de decretarse y practicarse y de las alegaciones de las partes, decante lo aprobado por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, y en la sentencia que ponga fin al proceso se pueda decidir sobre la nulidad los apartes acusados, pues en esta etapa procesal no logra advertirse, prima facie, que sea contraria al ordenamiento jurídico superior, que se haya expedido con falsa motivación, o mediante una expedición irregular y desviación del poder, como lo alegan las recurrentes.
De acuerdo con lo expuesto, se confirmará el proveído de 19 de enero de 2022 que negó la medida cautelar solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 17 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00365 00 Demandantes: Heydi Sánchez Barreto y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 19 de enero de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen para que continúe con el trámite. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.