Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA Demandado: Nación, Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial del Atlántico Temas: Póliza de cumplimiento de obligaciones laborales de empresas de servicios temporales SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Liberty Seguros SA presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en orden a que se concedieran las siguientes: 1.1.1. Pretensiones principales 1 La demanda fue presentada el 27 de abril de 2018.
Documento «03. ActaDeReparto.pdf» del expediente escaneado en el índice 2 de Samai. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 2. La nulidad total de las resoluciones 356 del 6 de abril, 482 del 12 de julio y 659 del 25 de septiembre de 2017 proferidas por la Dirección Territorial del Atlántico del Ministerio del Trabajo, por medio de las cuales se ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento 2608204 a favor de los trabajadores de la empresa de servicios temporales Oportunidades Laborales SAS. 3.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la exoneración de cualquier tipo de pago con cargo a la póliza 2608204; y ii) la devolución, debidamente indexada, de los dineros que ya fueron pagados o que se pagaran como consecuencia de cualquier proceso de cobro persuasivo. 4. En caso de no prosperar las anteriores pretensiones, propuso las siguientes: 1.1.2.
Pretensiones subsidiarias 5. La nulidad parcial de las resoluciones 356 del 6 de abril, 482 del 12 de julio y 659 del 25 de septiembre de 2017, en relación con la orden de pago de la sanción moratoria, por incompetencia de la autoridad que ordenó el pago, y la indemnización por despido injusto, por improcedente. 6. A título de restablecimiento del derecho pidió: i) la declaración de que Liberty Seguros no está obligada a pagar rubros por concepto de sanción moratoria o despido injusto con cargo a la póliza 2608204; ii) el reintegro, debidamente indexado, de los dineros pagados o que se llegaran a pagar con ocasión de procesos de cobro coactivo o ejecutivos. 7.
Si eventualmente no prosperaran las anteriores pretensiones de restablecimiento del derecho, solicitó que se le concedieran como segundas pretensiones subsidiarias: i) la declaración de que la sanción moratoria es un riesgo no cubierto por la póliza 2608204 y el reintegro de lo ya pagado. En caso de que sí se considere como riesgo cubierto ii) la fijación del valor asegurado como tope de responsabilidad de la aseguradora; y iii) el reintegro, indexado, de los valores pagados o que se llegaran a pagar por encima de dicho tope. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 8. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes3: 3 Folios 11 al 16 del documento «00. Demanda.pdf» del expediente escaneado en el índice 2 de Samai. 3 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 8.1. La sociedad Oportunidades Laborales SAS fue autorizada para funcionar como empresa de servicios temporales por medio de la Resolución 76 del 18 de enero de 2008, razón por la que debía constituir una póliza para garantizar el cumplimiento de los derechos laborales de los trabajadores. 8.2.
En el año 2016 la demandante expidió la póliza 2608204 válida hasta el 31 de diciembre de ese año y el valor de la cobertura fue de $1.103.128.000. 8.3. En noviembre de ese año Oportunidades Laborales SAS inició un proceso de reorganización de obligaciones por la cesación del pago de acreencias laborales, razón por la que algunos trabajadores le solicitaron hacer efectiva la póliza, lo que generó un pago total de $341.833.505 a favor de 194 trabajadores. 8.4.
Otro grupo de trabajadores acudió a la Dirección Territorial del Atlántico del Ministerio del Trabajo y también solicitó el pago de sus acreencias laborales. La demandada profirió las resoluciones 356 del 6 de abril, 482 del 12 de julio y 659 del 25 de septiembre de 2017, por medio de las cuales ordenó hacer efectiva la póliza y pagar a los peticionarios lo adeudado por concepto de salarios, prestaciones sociales y sanción moratoria en cuantía de $1.022.557.240. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 9. Como tales se señalaron los artículos 29 y 228 de la Constitución Política; 61, 64, 65 del Código Sustantivo del Trabajo4; 2 del Código Procesal del Trabajo; 11 del CGP; 42 del CPACA; 1045, 1072, 1074, 1078, 1079, 1080 del Código de Comercio; y 11, 18 del Decreto 4369 de 2006. 10. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente5: 10.1.
La Dirección Territorial del Atlántico del Ministerio del Trabajo no tenía la competencia para ordenar, con cargo a la póliza 2608204, el pago de la sanción moratoria a favor de los trabajadores de la empresa Oportunidades Laborales SAS, pues la norma solo le otorga la facultad de adelantar el procedimiento para hacerla efectiva, pero no para reconocer haberes, pues ello es del resorte del juez laboral. 10.2.
De acuerdo con el artículo 65 del CST el reconocimiento de la sanción moratoria implica un estudio subjetivo sobre la renuencia del empleador para realizar el pago de los emolumentos salariales de los trabajadores, análisis que es ajeno a las 4 En adelante CST. 5 Folios 17 al 39 del documento «00. Demanda.pdf» del expediente escaneado en el índice 2 de Samai. 4 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA competencias de la parte demandada. 10.3.
Si en gracia de discusión se admitiera la competencia del Ministerio del Trabajo para ordenar el pago de la sanción moratoria, en todo caso su reconocimiento debe atender los límites y requisitos que son valorados por el juez laboral, particularmente la configuración de la mala fe en el retraso de los pagos salariales, aspecto no valorado en los actos administrativos demandados.
Aun así, no puede trasladarse la mala fe del empleador a la empresa aseguradora toda vez que de acuerdo con el sistema punitivo la sanciones son intransferibles. 10.4. De acuerdo con los artículos 1074 y 1078 del Código de Comercio6, el asegurado debe evitar la propagación del siniestro y deberá deducirse del monto de la indemnización los perjuicios generados por el actuar negligente, por lo que en caso de demostrarse la mala fe del empleador que causa el deber de pago de la sanción moratoria, dicho rubro no debe pagarse a los trabajadores con cargo a la póliza suscrita. 10.5.
En similar circunstancia se encuentra el monto reconocido por despido injusto, toda vez que no existe claridad sobre el tipo de relación laboral entre empleador y empleado. En caso de trabajadores en misión o contratados por obra o labor, no habría lugar a dicho rubro toda vez que la duración del contrato está dada por una función determinada ante cuya finalización debe entenderse que no ocurrió ningún tipo de despido. 10.6.
El Ministerio del Trabajo llegó a la conclusión de que las normas sobre contratos de seguros no son aplicables a las pólizas que garantizan obligaciones laborales, lo cual es incorrecto pues confunde la póliza contratada con la póliza previsional que está reglada por la Ley 100 de 1993. La demandada acudió al Decreto 4369 de 2006, norma que no tiene la aptitud para imponerse sobre el Código de Comercio que sí debe ser aplicado para resolver este asunto. 10.7.
Las decisiones cuestionadas desconocieron el artículo 1079 del Código de Comercio que dispuso que «el asegurador no estará obligado a responder sino hasta la ocurrencia de la suma asegurada, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1074». En tal sentido, en caso de que sí haya lugar a reconocer los rubros ordenados por el Ministerio del Trabajo el monto a pagar debe estar limitado por el valor asegurado. 6 En adelante CCo. 5 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 10.8.
Los actos administrativos demandados impusieron el pago de rubros no asegurados, por una cuantía superior a la pactada y que no cubre a la totalidad de los trabajadores, lo cual dejaría sin cobertura a alrededor de 194 empleados que, aunque no acudieron al Ministerio del Trabajo tienen igual derecho. Liberty SA a motu proprio pagó $341.833.505 a esos 194 empleados, cifra que tampoco fue tenida en cuenta y no fue deducida del monto ordenado por la demandada.
Finalmente, los actos demandados contienen un cuadro de liquidación en el que no se explicó a qué corresponden los montos o datos allí consignados, por lo que no es claro cómo se obtuvo el valor final. 1.2. Contestación de la demanda 11. La nación, Ministerio del Trabajo se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la presente demanda de acuerdo con las siguientes razones7: 11.1.
El funcionamiento de las empresas de servicios temporales requiere la contratación de una póliza que asegure el cumplimiento de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones de los trabajadores en caso de iliquidez de la empresa. En el caso concreto, Oportunidades Laborales SAS contrató la Póliza 2608204 expedida por Liberty Seguros SA con fecha de cobertura del 1 de enero al 31 de diciembre de 2016 por un monto de $1.103.128.000. 11.2.
La citada póliza fue afectada por orden de la Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo por encontrar configuradas 3 de las circunstancias descritas en el artículo 18 del Decreto 4369 de 2006, por lo que se ordenó el pago de $1.022.557.240 a favor de los trabajadores de la mencionada empresa. 11.3. No es admisible que las interpretaciones abusivas de la parte demandante limiten los derechos laborales de los trabajadores y desconozcan normas de orden público como el Decreto 4369 de 2006 que regula el funcionamiento de las empresas de servicios temporales y en cuyo artículo 19 se otorgó la facultad a las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo para «exigir y mantener en depósito la póliza de garantía y hacerla efectiva en caso de iliquidez» del empleador asegurado. 11.4.
El ministerio debe, no solo declarar la ocurrencia del siniestro asegurado, sino ordenar a la empresa aseguradora realizar el pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones a las que haya lugar. La expedición del seguro no es un acto voluntario del empleador, es un deber impuesto por la Ley 50 de 1990 y el Decreto 4369 de 2006, lo que significa que es un tipo de contrato ajeno al derecho 7 Documento 8 del expediente de la primera instancia. 6 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA comercial, razón por la que no pueden aplicarse las disposiciones normativas del Código de Comercio y, por el contrario, debe acudirse a la Ley 100 de 1993. 11.5.
De acuerdo con las resoluciones 404 del 22 de marzo de 2012 y 2143 del 28 de mayo de 2014 la declaración del siniestro, la efectividad de la póliza y la orden de pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones le corresponde al Ministerio del Trabajo, particularmente a la dirección territorial del lugar en el que el trabajador prestó sus servicios, por lo que no es cierto que no se cuente con la competencia para adoptar esas decisiones. 11.6.
No existe una norma que le permita a las aseguradoras pagar de manera directa a los trabajadores sin que medie una declaratoria de ocurrencia del siniestro y una orden de pago por parte de la autoridad competente, por lo que en caso de haber realizado un desembolso en los términos alegados por la demandante ello sería una circunstancia ajena al ministerio y a los trabajadores.
En todo caso, en el transcurso del proceso administrativo no se aportó prueba alguna que demostrara lo alegado. 11.7. El ministerio sí tiene la facultad de disponer el pago de la sanción moratoria y de la indemnización por despido injustificado, porque tales rubros se reconocen a modo de sanción que debe entenderse integrada en la cobertura de «indemnizaciones» contratada en la póliza, de modo que no se trata de un «traslado de la mala fe» sino de la efectividad de un contrato que prevé el reconocimiento de tales rubros. 12.
El curador ad litem designado para ejercer la defensa de los extrabajadores de Oportunidades Laborales SAS, vinculados al proceso como terceros con interés, también se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por considerar que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho. En lo demás transcribió los artículos 71 a 76 y 81 de la Ley 50 de 1990 y 11, 17 y 18 del Decreto 4369 de 20068. 1.3.
La sentencia apelada 13. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, en sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos9: 13.1. Oportunidades Laborales SAS incurrió en varias causales de iliquidez (mora en salarios y aportes, múltiples incumplimientos y proceso de reorganización) previstas 8 Documento 39.1 del expediente de la primera instancia. 9 Documento 8 del expediente de la primera instancia. 7 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA en el Decreto 4369 de 2006, razón por la que de acuerdo con lo dispuesto su artículo 18 el inspector de trabajo tenía que liquidar los «salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones» adeudadas. 13.2.
En tal sentido, en el marco del cumplimiento de la póliza 2608204, el Ministerio del Trabajo sí tenía competencia para ordenar el pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 65 del CST, pues dicho emolumento correspondía a una de las indemnizaciones a las que se refiere el citado artículo 18 del Decreto 4369 de 2006. Al estar probados los incumplimientos en que incurrió el empleador se causó el derecho de los trabajadores a percibir dicho emolumento. 13.3.
El deber de pago de salarios y prestaciones sociales recae exclusivamente sobre Oportunidades Laborales SAS por lo que no es cierto que se traslade dicha responsabilidad a Liberty Seguros SA. La póliza es la garantía de dicho pago en caso de incumplimiento por parte del empleador de tal modo que la aseguradora no fue sancionada a título propio, sino que debe responder en virtud del riesgo asegurado, de acuerdo con el objeto de la póliza. 13.4.
La sanción moratoria sí estaba cubierta por la póliza mencionada porque su objeto era garantizar el pago de «salarios, prestaciones sociales y demás indemnizaciones laborales» en caso de iliquidez de la empresa temporal, tal como lo ordena el Decreto 4369 de 2006. De ese modo, la sanción moratoria es una indemnización laboral a cargo del empleador cuando no paga oportunamente las acreencias al finalizar el contrato, de modo que no hay lugar a acudir a los artículos 1074 y 1078 del Código de Comercio, pues no es cierto que se haya sancionado a la aseguradora, sino que se le exigió el pago de lo garantizado. 13.5.
Los argumentos relacionados con el pago de la indemnización por despido injusto y de falta de motivación no fueron propuestos en sede administrativa, lo que quiere decir que la demandada no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre ellos en esa instancia, razón por la que no hay lugar a emitir pronunciamiento al respecto. Finalmente, no se probó que se causaran costas. 1.4.
El recurso de apelación 14. Liberty Seguros SA presentó recurso de apelación en el que solicitó que se 8 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA revocara la sentencia de primera instancia de acuerdo con las siguientes razones10: 14.1. El juez de primera instancia no estudió los cargos relativos a la falta de motivación y la improcedencia de la indemnización por despido injusto, pues cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo el demandante sí puede exponer en sede judicial nuevos razonamientos jurídicos para sustentar su causa, aunque no hayan sido aducidos previamente ante la administración. 14.2.
Los actos administrativos demandados no fueron debidamente motivados, lo que desconoce los artículos 29 de la Constitución Política y 42 del CPACA, toda vez que no se expuso con claridad las razones fácticas y jurídicas que sustentaron la liquidación de acreencias laborales. En el cuadro de liquidación no se individualizó adecuadamente a los trabajadores ni los conceptos, fechas, modalidades de contratación y parámetros utilizados para calcular valores como cesantías, vacaciones, salarios adeudados e indemnizaciones. 14.3.
Los trabajadores en misión de las empresas temporales suelen vincularse mediante contratos por obra o labor, o por término fijo, los cuales finalizan de manera natural cuando vence el plazo o cuando se ejecuta la labor de manera que no se genera indemnización por despido injusto. Todas las relaciones laborales finalizaron antes de la insolvencia de la empresa, lo que muestra que no hay lugar a reconocer dicho rubro. 14.4.
El tribunal confundió la competencia de la demandada para adelantar el procedimiento administrativo de afectación de póliza y la competencia sustancial para reconocer determinadas prestaciones. Así, más allá de que se probara o no la mala fe del empleador en la mora en el pago de las acreencias laborales que da lugar a la sanción moratoria, dicha valoración escapaba de la órbita funcional del Ministerio del Trabajo, pues es un asunto que debe ser declarado por un juez de la República y no por la administración. 14.5.
El ministerio y el juez de primera instancia desconocieron la validez de los pagos realizados a 194 trabajadores que reclamaron directamente a la aseguradora. No es cierto que el citado desembolso sea inválido por no mediar una declaratoria del siniestro, toda vez que ello ocurrió con el incumplimiento del empleador por estado de iliquidez y no cuando se expide un acto administrativo.
Así, los pagos hechos a los trabajadores en virtud de reclamaciones directas son válidos y deben considerarse como cobertura del riesgo asegurado. 10 Documento 56 del expediente de la primera instancia. 9 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 14.6.
Cumplir con el pago en el monto ordenado en los actos demandados implicaría superar el monto asegurado, lo cual desconocería el artículo 1079 del CCo, que fija el límite máximo de responsabilidad de la aseguradora. Lo anterior también viola el derecho de los trabajadores que no acudieron al Ministerio del Trabajo, porque si la póliza se agota por órdenes «ilegales» de pago, se les desprotegería injustamente. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 15. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar11. 1.6. El Ministerio Público 16. El agente del Ministerio Público emitió concepto en el sentido de solicitar que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia. De acuerdo con lo explicado, consideró que solo le asiste razón a la apelante cuando afirma que los pagos realizados de manera directa a algunos trabajadores debieron ser integrados o tenidos en cuenta en los actos administrativos demandados en aras de que no se incurra en doble pago por el mismo concepto y que se garantizaran los derechos del mayor número de trabajadores posibles, dentro de los límites del monto asegurado12. 2.
Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 17. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia13, se circunscriben a establecer ¿si respecto de los argumentos de falta de motivación de los actos 11 Auto en el documento 18 de la carpeta «Otros» de Samai. 12 Documento 23 del expediente digital en Samai. 13 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 10 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA administrativos e improcedencia del reconocimiento de la indemnización por despido injusto se agotó la vía administrativa, de modo que deban ser analizados en esta instancia? en caso afirmativo se definirá ¿si los actos administrativos acusados exhiben los citados cargos? 18.
Adicionalmente se estudiará ¿si la Dirección Territorial del Atlántico del Ministerio del Trabajo tenía la competencia para ordenar el pago de la sanción moratoria con cargo a la póliza 2608204?, ¿si los pagos que Liberty Seguros SA aseguró haber realizado a algunos trabajadores de manera directa debieron ser tenidos en cuenta por el Ministerio del Trabajo y, por lo tanto, deducidos del valor de la liquidación final? y ¿si la orden de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones con cargo a la póliza 2608204 debió sujetarse al tope asegurado? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial. Las empresas de servicios temporales y la póliza de garantía de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones 19. De acuerdo con el artículo 71 de la Ley 50 de 1990, las empresas de servicios temporales son aquellas que contratan personas naturales para la «prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades».
De acuerdo con lo explicado por el Consejo de Estado14 la contratación de estas personas puede operar de 2 maneras: i) de planta y ii) en misión; los primeros se refieren a las personas que desarrollan actividades en las dependencias de la propia empresa, mientras que los segundos son aquellos enviados a las instalaciones de los usuarios para cumplir con las actividades o labores designadas. 20.
De acuerdo con la norma citada, a pesar de que las actividades desempeñadas por el trabajador se realicen en instalaciones distintas de las de la empresa de servicios temporales, es ella la que ostenta la condición de empleadora, lo que implica la plena responsabilidad en el cumplimiento de sus obligaciones salariales y prestacionales, circunstancia que quedó así prevista en el artículo 2 del Decreto 4369 de 200615. 21.
El Ministerio del Trabajo como autoridad administrativa encargada de vigilar el cumplimiento de las normas laborales, ejerce sus funciones en virtud de los artículos 208 de la Constitución Política y 485 del CST, por lo que le corresponde inspeccionar, vigilar y controlar las relaciones laborales, incluidas las derivadas de la actividad de las empresas de servicios temporales. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de agosto de 2006, radicado 66001-23-31-000-1999-00860-01 (4096-03). 15 «por el cual se reglamenta el ejercicio de la actividad de las Empresas de Servicios Temporales y se dictan otras disposiciones». 11 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 22.
Por su parte, las facultades sancionatorias del ministerio se encuentran desarrolladas en los artículos 486 del CST, 91 a 93 de la Ley 50 de 1990 y en la Ley 1610 de 2013, los cuales le permiten imponer multas y adoptar medidas administrativas, como la suspensión o cancelación de la autorización de funcionamiento. De esta forma, el ordenamiento jurídico dota a la autoridad administrativa de herramientas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones laborales. 23.
En el marco de dichas relaciones, el artículo 8 del Decreto 4369 de 2006 establece que los contratos celebrados entre las empresas de servicios temporales y la empresa usuaria deben contener, de manera expresa, la obligación de la primera de someterse a lo dispuesto por el CST en materia de salarios, prestaciones y demás derechos laborales.
Asimismo, exige que en el contrato se incluya la información detallada de la póliza de garantía destinada a asegurar el cumplimiento de tales obligaciones, la cual, además, constituye uno de los requisitos para la concesión de la autorización de funcionamiento, tal como lo indica el artículo 7 ibidem. 24. La póliza de garantía es una herramienta fundamental para la protección de los derechos de los trabajadores en misión. Según el artículo 11 del Decreto 4369 de 2006, todas las empresas de servicios temporales deben constituir una póliza expedida por una aseguradora autorizada, cuyo fin es asegurar el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones en caso de iliquidez de la empresa. 25.
El artículo 18 de ese decreto regula los supuestos que dan lugar a la efectividad de la póliza, presumiendo la iliquidez de la empresa cuando se presenten situaciones como incumplimiento reiterado en el pago de salarios, mora prolongada en aportes al sistema de seguridad social, múltiples incumplimientos dentro de un año o la admisión en un proceso de reorganización empresarial.
Esta presunción evita dilaciones probatorias y asegura una respuesta rápida en protección del trabajador. El tenor del citado artículo es el siguiente: «Artículo 18. Efectividad de la póliza de garantía. La póliza de garantía se hará efectiva a solicitud de los trabajadores en misión, cuando la Empresa de Servicios Temporales se encuentre en iliquidez la cual se presumirá, sin necesidad de estudios económicos, cuando ocurra uno o más de los siguientes eventos: 1.
Que el funcionario competente del Ministerio de la Protección Social compruebe que por razones de iliquidez, la Empresa ha incumplido en el pago de dos o más períodos consecutivos de salario, de acuerdo con lo establecido en el contrato de trabajo. 12 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 2.
Que exista mora en el pago de los aportes a la seguridad social por más de cuarenta y cinco (45) días, sin perjuicio de la cancelación de la autorización de funcionamiento de que trata el artículo 3° de la Ley 828 del 2003. 3. Que durante más de tres (3) ocasiones en una anualidad, exista mora en el pago de aportes a la seguridad social. 4.
Que la Empresa de Servicios Temporales entre en el proceso de acuerdo de reestructuración de obligaciones. 5. Que la Empresa de Servicios Temporales se declare en estado de iliquidez. Cuando un grupo de trabajadores presente queja formal por presunta iliquidez de la Empresa de Servicios Temporales, el funcionario competente solicitará a la Coordinación del Grupo de Relaciones Individuales y Colectivas de la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control de Trabajo del Ministerio de la Protección Social, que realice el correspondiente estudio económico y determine dentro de los treinta (30) días siguientes, si se encuentra o no en estado de iliquidez.
Determinado el estado de iliquidez, sea por la ocurrencia de uno de los hechos descritos en el presente artículo o a través del estudio económico, el funcionario competente procederá por solicitud de los trabajadores en misión, a hacer efectiva la póliza de garantía, mediante acto administrativo que declara el siniestro y ordenará directamente a la compañía de seguros realizar el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, con base en las liquidaciones que para el efecto elabore el Inspector de Trabajo del lugar donde se prestó el servicio» [Se resalta]. 26.
De acuerdo con lo anterior, una vez verificado el estado de iliquidez, ya sea por la ocurrencia de los supuestos previstos en la norma o mediante estudio económico ordenado por la autoridad, el inspector de trabajo debe elaborar las liquidaciones correspondientes y la autoridad administrativa debe declarar el siniestro mediante acto motivado.
En esa decisión se ordenará a la aseguradora el pago directo de salarios, prestaciones e indemnizaciones causadas, en cumplimiento del objeto de la póliza y conforme con la garantía legalmente estipulada. 27. En consecuencia, el propósito de la mencionada póliza es proteger de manera efectiva los derechos de los trabajadores en misión, quienes no deben resultar afectados por la situación económica de la empresa.
La existencia obligatoria de la póliza y la competencia del Ministerio del Trabajo para hacerla efectiva se erigen como herramientas esenciales para asegurar el pago oportuno e integral de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, con el fin de garantizar la estabilidad y seguridad en las relaciones laborales. 2.3. Caso concreto 2.3.1.
Hechos probados 13 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 28. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 28.1. El 28 de diciembre de 2015 Liberty Seguros SA expidió la Póliza de Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales 2608204 vigente entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2016, en la que figuró como afianzada la empresa Oportunidades Laborales SAS y como asegurados o beneficiarios los trabajadores en misión de esa empresa «o el Ministerio del Trabajo».
El valor asegurado fue de $708.785.000 y se consignó como objeto «garantizar [el] cumplimiento de disposiciones legales referente [al] pago de salarios y prestaciones sociales y demás indemnizaciones laborales a los trabajadores en misión al servicio de la empresa Oportunidades Laborales S.A.S en caso de iliquidez de la empresa de conformidad con el Decreto 4369 de 2006»16. 28.2.
Las condiciones de amparos básicos, siniestros y pago de siniestro de la póliza fueron los siguientes17: «1. Amparos Básicos La compañía ampara a la entidad asegurada por el riesgo de incumplimiento ocurrido durante la vigencia del seguro, de las obligaciones emanadas de las disposiciones legales (leyes, decretos, resoluciones, reglamentos etc.) señalados en la caratula de la póliza, imputable a la persona obligada al cumplimiento de la respectiva disposición legal. […] 3.
Siniestros Se entiende causado el siniestro cuando se profiera el acto administrativo que declare el incumplimiento que ampara esta póliza por causas imputables a la persona obligada al cumplimiento de la respectiva disposición legal. Parágrafo: el presente seguro solamente cubrirá el riesgo de incumplimiento cuya realización sea declarada administrativamente con sujeción a los términos de prescripción establecidos en el artículo 1081 del Código de Comercio. 4.
Pago de siniestro La compañía pagará el valor del siniestro dentro del mes siguiente a la comunicación escrita que haga la entidad asegurada, acompañada de la copia auténtica de la resolución ejecutoriada que declare la ocurrencia del siniestro18». 28.3. El 13 de enero de 2016, la demandante actualizó el valor asegurado de conformidad con el incremento del salario mínimo legal mensual vigente de ese año a $758.399.40019, el cual fue nuevamente incrementado el 4 de abril de 2016 a $1.103.128.000 en cumplimiento de los parámetros fijados en el artículo 17 del 16 Folios 44 al 47 del documento «01.
Anexos.pdf» del expediente digital en Samai. 17 Folio 49 del documento «01. Anexos.pdf» del expediente digital en Samai. 18 La transcripción es fiel al contenido del documento. Sin embargo, debido a que el original se encuentra en mayúscula sostenida se modificó a minúscula para guardar las proporciones de la presente sentencia. 19 Folio 42 del documento «01.
Anexos.pdf» del expediente digital en Samai. 14 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA Decreto 4369 de 200620. 28.4. El 3 de abril de 2017, la Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo profirió la Resolución 356 por medio de la cual declaró la «iliquidez de una empresa de servicios temporales y [ordenó] a la aseguradora el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones».
La anterior decisión obedeció a las siguientes consideraciones21: 28.4.1. La competencia para declarar la iliquidez de Oportunidades Laborales SAS y ordenar a Liberty Seguros SA la afectación de la póliza 2608204 está dada por el artículo 18 del Decreto 4369 de 2006 y la Resolución 2143 del 28 de mayo de 201422 del Ministerio del Trabajo.
De acuerdo con las pruebas recaudadas la empresa inició un proceso de reorganización ante la Superintendencia de Sociedades por insolvencia económica, circunstancia prevista en el ordinal 4 del citado artículo 18, además incurrió en las causales 2 y 3 ibidem, relativas a incurrir en mora en el pago de los aportes a seguridad social por más de 45 días y que ello ocurriera en más de 3 ocasiones durante una misma anualidad, al punto de haberle sido suspendida la autorización de funcionamiento por incumplimiento de sus obligaciones legales23, por lo que se presumía la iliquidez de la sociedad y había lugar a ordenar la afectación de la póliza de cumplimiento. 28.4.2.
El valor por pagar a favor de 94 exempleados en misión de Oportunidades Laborales SAS con cargo a la póliza 2608204 es de $1.022.557.240. No hay lugar a reconocer monto alguno a José Francisco Duque Jácome por no estar probado el vínculo laboral ni las acreencias adeudadas a él. 28.5. Liberty Seguros SA presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión24, en el que argumentó lo siguiente: 28.5.1.
Tuvo conocimiento de la iliquidez de la empresa Oportunidades Laborales SAS con ocasión de una serie de reclamaciones presentadas de manera directa por los extrabajadores, por lo que una vez verificada la relación laboral y el valor adeudado se procedió a pagar a alrededor de «180»25 reclamantes un total de «$312.341.571»26, por lo que el valor de la póliza se aminoró en ese valor. 20 Folios 40 y 41 del documento «01.
Anexos.pdf» del expediente digital en Samai. 21 Folios 1 al 12 del documento «01. Anexos.pdf» del expediente digital en Samai. 22 «Por medio de la cual se asignan competencias a las Direcciones Territoriales y Oficinas Especiales e Inspecciones de Trabajo». 23 Se refiere a las impuestas a través del Decreto 4369 de 2006. 24 Folios 13 al 17 del documento «01.
Anexos.pdf» del expediente digital en Samai. 25 En el recurso de apelación en sede administrativa se indicó que fueron 180 solicitudes atendidas, pero en sede judicial se afirmó que fueron 194. 26 En el recurso de apelación en sede administrativa indicó que pagó $312.341.571, pero en sede judicial afirmó que fueron $341.833.505. 15 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 28.5.2.
Según lo manifestado por la empresa asegurada, contaba con al menos 480 trabajadores, mientras que el valor liquidado por el ministerio solo cubrió a 94, entidad que además no tenía la competencia para reconocer indemnizaciones por despido injustificado ni por sanción moratoria, pues ello debió ser concedido exclusivamente por un juez laboral.
No había lugar a reconocer sumas de dinero que superaran el monto asegurado, pues así se dejó consignado en las condiciones generales de la póliza cuya efectividad debió sujetarse a lo descrito en el Código de Comercio. 28.6. El 12 de julio de 2017, el Ministerio del Trabajo emitió la Resolución 482 en la que resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar el acto recurrido, con fundamento en los siguientes argumentos27: 28.6.1.
Liberty Seguros SA no era la encargada de declarar la ocurrencia del siniestro, pues dicha facultad solo le estaba asignada a la cartera ministerial por expresa disposición del Decreto 4369 de 2006, de modo que el pago solo procedía luego de la orden emitida por la autoridad encargada y la aseguradora no debió realizar desembolso alguno con cargo a la póliza, pues fue debidamente notificada del inicio del proceso de declaratoria de iliquidez en el mes de enero de 2017, por lo que debió aguardar a la emisión de la liquidación. En todo caso, no aportó prueba sobre los pagos que alegó. 28.6.2.
El Ministerio del Trabajo sí tenía competencia para pronunciarse sobre las indemnizaciones a que hubiera lugar en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 64 y 65 del CST y 99 de la Ley 50 de 1990, las cuales también debieron ser pagadas por la aseguradora, pues de conformidad con el Decreto 4369 de 2006 y las condiciones de la póliza, las indemnizaciones laborales también se encontraban aseguradas y se hallaron configuradas en atención a la mora en que incurrió el empleador y a la finalización de los contratos, no por la terminación de la obra o labor, sino por la iliquidez de la empresa. 28.7.
El 25 de septiembre de 2017, la demandada profirió la Resolución 659 en la que resolvió negativamente el recurso subsidiario de apelación y confirmó la Resolución 356 del 6 de abril de ese año. Lo anterior se debió a que las pólizas de seguro de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales no se regían por el derecho comercial, sino por norma especial que en el caso concreto resultaba ser la Ley 50 de 1990 y el Decreto 4369 de 2006.
Finalmente, en cuanto al 27 Folios 1 al 10 del documento «SEGUNDO ACTO ADMINISTRATIVO.PDF» de la carpeta 46 de anexos en el expediente de la primera instancia en Samai. 16 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA agotamiento del valor de la póliza con solo 94 trabajadores, dichos exempleados cumplieron con el deber de acreditar la relación laboral con la empresa y los valores liquidados eran los que correspondían por concepto de acreencias laborales, al paso que no existía prueba que acreditara el pago directo alegado por la aseguradora a otros reclamantes, para el que tampoco tenía la competencia de efectuar de manera directa. 2.4.
Análisis sustancial 29. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados, se advierte que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, negó las pretensiones de la demanda básicamente con estos argumentos: i) la sanción moratoria sí estaba cubierta por la póliza 2608204 por tener un carácter indemnizatorio; ii) el Ministerio del Trabajo sí tenía la facultad legal para reconocer dicho emolumento; iii) el pago de la sanción moratoria no correspondió a un traslado de la penalización impuesta al empleador, sino al cumplimiento de los deberes asumidos por la expedición de la póliza; y iv) sobre los argumentos de falta de motivación del acto e improcedencia de la indemnización por despido injusto no se agotó la reclamación en sede administrativa. 30.
Liberty Seguros SA apeló la anterior decisión al considerar que en sede judicial podían proponerse argumentos distintos de los alegados en sede administrativa, por lo que lo relacionado con la indemnización por despido injusto y falta de motivación del acto debió ser abordado por el juez de primera instancia. En lo demás insistió en la falta de competencia del Ministerio del Trabajo para reconocer la sanción moratoria, la no ocurrencia de despidos injustificados porque las contrataciones eran por obra o labor y el desconocimiento de los pagos realizados a algunos trabajadores que acudieron directamente ante la aseguradora. 31.
Para efectos prácticos los problemas jurídicos serán resueltos en el orden en el que fueron planteados, del siguiente modo: 2.4.1. El agotamiento de la reclamación administrativa sobre los cargos de falta de motivación e improcedencia de la indemnización por despido injusto 32. El juez de primera instancia no estudió los citados argumentos porque consideró que no fueron propuestos por la demandante en sede administrativa, de modo que la entidad demandada no tuvo oportunidad de emitir pronunciamiento frente a dichos reparos. 33.
La Sala comparte parcialmente aquella decisión, pues del estudio del material 17 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA probatorio se encontró que, en el recurso de reposición y en el de apelación radicado por Liberty Seguros SA en contra de la Resolución 356 del 6 de abril de 2017, no se plantearon disentimientos relacionados con la insuficiencia argumentativa de la decisión recurrida, pero sí respecto de la indemnización por despido injusto. 34.
De acuerdo con el citado recurso que fue resumido en el acápite de hechos probados, los argumentos esgrimidos en esa oportunidad fueron 4 a saber: i) la deducción de «$312.341.571»28 que ya habían sido pagados a «180» trabajadores que reclamaron de manera directa a la aseguradora; ii) el valor liquidado por el Ministerio del Trabajo solo cubría a 94 trabajadores; iii) la falta de competencia de la entidad para reconocer indemnizaciones por despido injusto y sanción moratoria; y iv) la superación del monto asegurado. 35.
Como puede observarse, la demandante sí cuestionó en sede administrativa el reconocimiento de la indemnización por despido injusto, pero no ocurrió lo mismo con la falta de motivación que ahora alega. Así, en esa oportunidad no manifestó inconformidad alguna con el modo en que el Ministerio del Trabajo liquidó los haberes que la aseguradora debía pagar con cargo a la póliza de seguro. 36.
En tal sentido, en sede judicial Liberty Seguros SA sostuvo que el cuadro de liquidación incluido en la Resolución 356 del 6 de abril de 2017 no era claro, pues no se indicó a qué correspondía cada uno de los valores allí consignados, circunstancia que no fue advertida en la instancia administrativa en la que solo se mostraron inconformidades con asuntos relacionados con la competencia de la autoridad demandada, la cobertura, los pagos ya realizados a motu proprio y el monto máximo asegurado. 37.
Así, el contenido del cuadro de la liquidación no fue objeto de debate en sede administrativa, razón por la cual la administración no se pronunció sobre tal circunstancia, de modo que es un asunto que no puede ser abordado en esta oportunidad porque el control jurisdiccional sobre los actos administrativos presupone que todos los motivos de inconformidad hayan sido previamente sometidos a consideración de la autoridad, en atención a que es ese el propósito de los recursos cuya procedencia se previó. 38.
En efecto, el control jurisdiccional de legalidad de los actos administrativos se encuentra precedido por el ejercicio del derecho de contradicción ante la propia administración, escenario en el cual el interesado tiene la carga de exponer de manera completa y oportuna los motivos de inconformidad frente a la decisión 28 Ese fue el monto señalado en sede administrativa. 18 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA adoptada.
Esto responde al denominado privilegio de la decisión previa de la administración, según el cual corresponde inicialmente a la autoridad pública pronunciarse sobre las objeciones formuladas contra sus actos con el fin de permitir su eventual corrección, modificación o revocatoria, antes de que el asunto sea sometido al conocimiento del juez. 39.
De ahí que no resulte admisible que en sede judicial se introduzcan cargos o cuestionamientos que no fueron planteados en la vía administrativa, pues ello desnaturalizaría la función de los recursos y el principio de subsidiariedad que rige el control jurisdiccional. Admitir lo contrario implicaría convertir al juez en una instancia primaria de debate, desconociendo que su labor se limita a examinar la legalidad del acto a partir de los motivos que fueron oportunamente sometidos al conocimiento de la administración, razón por la cual los reproches relativos al modo en que se realizó la liquidación, al no haber sido objeto de discusión previa, resultan improcedentes en esta instancia. 40.
Por ello, le asiste razón al juez de primera instancia cuando afirmó que no se agotó la reclamación administrativa frente a la supuesta falta de motivación del acto. Sin embargo, sí hay lugar a resolver de fondo lo relacionado con el reconocimiento de la indemnización por despido injusto porque tal inconformidad sí fue debatida en la instancia administrativa.
De acuerdo con la resolución parcialmente afirmativa del primer problema jurídico, el segundo cuestionamiento se resolverá solo en relación con este reparo. 2.4.2. Sobre la procedencia del reconocimiento de la indemnización por despido injusto 41. De acuerdo con la entidad apelante, no había lugar a reconocer la mencionada indemnización porque la vinculación laboral de los trabajadores en misión no era indefinida, sino por obra o labor lo que quiere decir que la finalización del vínculo laboral operaba de manera automática una vez cumplido el objeto del contrato, lo cual, a su juicio, desvirtuaba la ocurrencia de un despido sin justa causa que no podía causarse en esta clase de contratos. 42.
La Sala no está de acuerdo con el citado argumento debido a que el artículo 64 del CST que desarrolla la terminación unilateral del contrato sin justa causa no exonera de dicha circunstancia a los contratos de obra o labor y, por el contrario, señala que «en todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por incumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la parte responsable». 19 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 43.
En efecto, el contrato de obra o labor es una modalidad de los contratos de trabajo que se diferencia de otros por su duración. Al respecto, debe atenderse lo dispuesto en el artículo 45 del CST que señala que «[e]l contrato de trabajo puede celebrarse por tiempo determinado, por el tiempo que dure la realización de una obra o labor determinada, por tiempo indefinido o para ejecutar un trabajo ocasional, accidental o transitorio». [Se resalta]. 44.
En ese sentido, contrario a lo manifestado por la apelante, los contratos de obra o labor no se encuentran exentos de las indemnizaciones de carácter laboral por despido injusto, pues ello puede configurarse cuando el empleador da por terminado unilateralmente la relación laboral antes de la finalización de la obra o labor contratada.
Así lo ha asumido la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia29 en casos en los que se ha discutido el reconocimiento de la indemnización por despido injusto en esta clase de contratos. 45. Ahora, la procedencia o no de la indemnización por despido injusto en el presente caso depende necesariamente de si la finalización de la relación laboral ocurrió antes o después del cumplimiento de la labor pactada, circunstancia que fue alegada pero no probada por parte de Liberty Seguros SA. 46.
Así, la apelante debió cumplir con la carga de acreditar que los contratos de obra o labor de los trabajadores en misión de Oportunidades Laborales SAS finalizaron por el cumplimiento de lo pactado y no de manera unilateral e injustificada, de modo que no hubiera lugar al reconocimiento de la mentada indemnización. 47. De acuerdo con los actos administrativos demandados, la relación laboral entre el empleador y los trabajadores terminó por la iliquidez de la empresa contratante y no por la finalización del plazo de los contratos o la culminación de la obra pactada, lo que implica que la causa fue ajena a los empleados y su desempeño laboral, de modo que es un hecho plenamente atribuible al empleador y que da paso al reconocimiento de la aludida indemnización. 48.
Lo anterior ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Suprema de Justicia que ha considerado que la liquidación de una empresa constituye una causa legal de terminación de la relación laboral entre el empleador y el trabajador, pero ello no implica que dicha causa sea justa ni que no se cause el deber de reconocer la indemnización por despido injusto.
El pronunciamiento es el 29 Sentencias SL15170-2015 radicado 40019 del 4 de noviembre de 2015 y SL4936-2021 radicado 73894 del 6 de octubre de 2021. 20 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA siguiente30: «[E]l Tribunal también aclaró que, en todo caso, así el motivo de la terminación de la relación laboral hubiese sido la supresión y liquidación de la entidad, el despido seguiría siendo injusto.
Dicha reflexión, de indudable connotación jurídica, tampoco apareja error alguno, como lo denuncia insistentemente la censura, pues esta sala de la Corte ha explicado con suficiencia que la supresión y liquidación de una entidad, si bien constituye un motivo legal de extinción del vínculo laboral, no representa una justa causa de despido, de las definidas de manera taxativa en los artículos 48 y 49 del Decreto 2127 de 1945.
En la sentencia CSJ SL17590-2017 la Corte sostuvo al respecto: De tiempo atrás esta Sala de la Corte, para efectos de analizar la procedencia de la pensión restringida de jubilación, ha diferenciado los modos legales o generales de terminación del contrato de trabajo, con las justas causas legales para que el empleador de manera unilateral extinga el vínculo jurídico.
Esa distinción la ha llevado a concluir que se trata de conceptos que, aunque afines, son diferentes porque tiene cada uno de ellos connotaciones particulares, en tanto los modos de terminación del contrato corresponden a los eventos legales que de manera general dan lugar a esa decisión, mientras que las justas causas son los hechos o actos que autorizan al empleador de forma unilateral terminar el contrato de trabajo, esto es, el despido.
De tal suerte que la circunstancia de que un contrato de trabajo termine por la existencia de un modo legal, no significa que esa finalización se haya producido con justa causa, en la medida en que éstas, se encuentran taxativamente establecidas en la ley. No desconoce la Corte que fenómenos como el de la extinción jurídica de la empresa autorizan plenamente la terminación del contrato de trabajo y de ahí que la ley, en este caso el artículo 47 del Decreto 2127 de 1945, consagre ese hecho como motivo de finalización del vínculo laboral, más ello no significa que esa terminación, con amparo en la ley, impida el surgimiento de algunos derechos para el trabajador, derivados, precisamente, de la culminación de la relación de trabajo por razones que no le son oponibles, como el de la pensión de jubilación. En efecto, una cosa es que se estime que ese hecho es ajustado a la ley, y otra, distinta, que constituya una de las justas causas para terminar el contrato de trabajo, pues, como ya se dijo, son solamente aquellos hechos catalogados expresamente como tales por la ley, que justifican el despido del trabajador y así se ha expresado en innumerables pronunciamientos, entre otros CSJ SL13455-2016, SL 14532-2016, SL 15605-2016.
Así las cosas, el Tribunal no incurrió en los desaciertos denunciados en los cargos, al establecer que la demandante fue despedida sin justa causa y que, por ello, se cumplían las condiciones necesarias para la causación de la pensión de jubilación prevista en el artículo 98 de la convención colectiva de trabajo.» [sic] [Se resalta]. 30 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia SL5136-2019 del 16 de octubre de 2016, radicado 68773. 21 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA 49.
En efecto, cuando la terminación de un contrato de obra o labor obedece a circunstancias externas a la ejecución misma de la tarea contratada, como la iliquidez de la empresa, dicha terminación no puede reputarse como una culminación natural de la obra como pretende hacer ver la demandante, toda vez que la causa de la terminación no provino de la satisfacción del objeto contractual sino de una decisión patronal derivada de su propia situación económica y mucho menos puede escudarse el empleador (o la aseguradora que asume sus obligaciones por mandato legal) en la simple denominación contractual para evitar el reconocimiento de derechos indemnizatorios. 50.
De ese modo, tal como ha explicado la Corte Suprema de Justicia las causales de terminación de la relación laboral por justa causa son taxativas, se encuentran descritas en el artículo 62 del CST y entre ellas no se encuentra prevista la liquidación de la empresa empleadora, lo que quiere decir que aunque ese modo de terminación del contrato laboral sea legal, no implica que sea justo, lo que conlleva al reconocimiento de la indemnización de que trata el artículo 64 del CST, tal como lo hizo la parte demandada en los actos acusados. 51.
En suma, la demandante no aportó prueba de la que pudiera acreditarse que la obra o labor para la que fueron contratados los trabajadores en misión de Oportunidades Laborales SAS haya concluido en los términos pactados, mientras que, por el contrario, el Ministerio del Trabajo sí demostró que la ruptura del vínculo laboral estuvo determinada por la iliquidez de la empresa contratante, lo cual comporta una circunstancia de finalización de la relación laboral sin justa causa.
Ante la falta probatoria de la demandante, debe confirmarse la obligación indemnizatoria reconocida en los actos administrativos demandados. 2.4.3. Sobre la competencia del Ministerio del Trabajo para el reconocimiento de la sanción moratoria 52. Liberty Seguros SA insistió en la supuesta falta de competencia de la parte demandada para el reconocimiento de la sanción moratoria y sostuvo que ello es un asunto que solo puede ser declarado por un juez de la República.
El citado argumento también será despachado desfavorablemente por las razones que se expondrán a continuación. 53. De acuerdo con el artículo 485 del CST el Ministerio del Trabajo tiene la atribución legal de ejercer la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones de origen laboral, mientras que las empresas de servicios temporales fueron creadas por medio de los artículos 71 a 94 de la Ley 50 de 1990, en los que se asignó a la 22 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA citada cartera ministerial la función de autorizar y suspender su funcionamiento, al paso que fueron reglamentadas a través del Decreto 4369 de 2006. 54.
Por su parte, el artículo 65 del CST prevé el reconocimiento por parte del empleador y a favor del trabajador de una indemnización por la mora en el pago de sus haberes salariales o prestacionales equivalente a un día de salario por cada día de retraso. Tal reconocimiento no hace parte de los rubros prestacionales, sino que tiene un propósito sancionador para el empleador incumplido y resarcitorio para el trabajador. 55.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 4369 de 2006, el funcionamiento de las empresas de servicios temporales depende, entre otros aspectos, de la suscripción de una póliza que, en caso de «iliquidez» del empleador, garantice el pago de «salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones» depositada ante el Ministerio del Trabajo y en la que funjan como beneficiarios sus trabajadores misionales.
De acuerdo con el artículo 17 ibidem, la cobertura de la póliza debe oscilar entre los 50 y los 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, dependiendo del número de trabajadores con que cuente la empresa. 56. En esa línea, el artículo 19 de la mencionada norma señala que las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo tienen entre sus funciones «exigir y mantener en depósito la póliza de garantía y hacerla efectiva en caso de iliquidez de la Empresa de Servicios Temporales».
La citada iliquidez, de acuerdo con el artículo 18, es una circunstancia presumible que no exige la existencia de un estudio económico para su declaratoria y que puede ser declarada por la autoridad una vez verificada la ocurrencia de al menos una de las siguientes situaciones: «[…]1. Que el funcionario competente del Ministerio de la Protección Social compruebe que por razones de iliquidez, la Empresa ha incumplido en el pago de dos o más períodos consecutivos de salario, de acuerdo con lo establecido en el contrato de trabajo. 2.
Que exista mora en el pago de los aportes a la seguridad social por más de cuarenta y cinco (45) días, sin perjuicio de la cancelación de la autorización de funcionamiento de que trata el artículo 3° de la Ley 828 del 2003. 3. Que durante más de tres (3) ocasiones en una anualidad, exista mora en el pago de aportes a la seguridad social. 4.
Que la Empresa de Servicios Temporales entre en el proceso de acuerdo de reestructuración de obligaciones. 5. Que la Empresa de Servicios Temporales se declare en estado de iliquidez.» [sic] 57. Una vez constatada la iliquidez de la empresa de servicios temporales, la norma ordena el siguiente procedimiento: «Determinado el estado de iliquidez, sea por la ocurrencia de uno de los hechos descritos en el presente artículo o a través del estudio económico, el funcionario competente 23 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA procederá por solicitud de los trabajadores en misión, a hacer efectiva la póliza de garantía, mediante acto administrativo que declara el siniestro y ordenará directamente a la compañía de seguros realizar el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, con base en las liquidaciones que para el efecto elabore el Inspector de Trabajo del lugar donde se prestó el servicio.» [sic] 58.
La anterior transcripción evidencia que los inspectores de trabajo de las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo son los encargados de hacer efectivas las pólizas de garantía y que la aseguradora debe realizar el pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones adeudadas por el empleador, de acuerdo con la liquidación realizada por la autoridad administrativa.
Así, al ser la sanción moratoria un rubro de carácter indemnizatorio en favor del trabajador debe entenderse que la demandada sí tiene la competencia para reconocer y liquidar dicho emolumento por expresa disposición de la norma. 59. Adicionalmente, no puede perderse de vista que la función de hacer efectiva la póliza implica necesariamente la facultad de determinar la totalidad de los conceptos adeudados al trabajador.
Así, la autorización normativa para ordenar el pago de «salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones» no puede entenderse de forma restrictiva ni fragmentada, ya que el propósito del decreto reglamentario es asegurar que, en escenarios de iliquidez, los trabajadores reciban la totalidad de las acreencias generadas a la terminación del contrato.
Interpretar que la autoridad administrativa no puede incluir la sanción moratoria implicaría mantener sin reparación un perjuicio expresamente previsto por el legislador. 60. Tampoco es acertado afirmar que la sanción moratoria solo puede ser reconocida por un juez, pues si bien la imposición de sanciones administrativas se encuentra sometida al principio de legalidad, que en este caso se refiere a que al legislador le corresponde definir de manera previa y expresa las conductas sancionables, la sanción aplicable y la autoridad competente para imponerla, lo cierto es que en este caso la sanción moratoria no es una sanción de carácter administrativo, sino una consecuencia legal derivada del incumplimiento del empleador.
El Ministerio del Trabajo no impone la sanción como autoridad sancionadora, sino que la liquida como parte de las obligaciones laborales garantizadas por la póliza, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 18 del Decreto 4369 de 2006. Así, la autoridad administrativa actúa como ejecutora de un mandato legal contenido en el artículo 65 del CST, sin que ello signifique usurpación de las funciones jurisdiccionales ni invasión de la órbita del juez laboral. 61.
Finalmente, debe resaltarse que la competencia del Ministerio del Trabajo para liquidar la sanción moratoria se ajusta a las prerrogativas constitucionales dispuestas en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. La finalidad del 24 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA régimen especial de empresas de servicios temporales es proteger al trabajador en misión frente a eventuales incumplimientos del empleador y permitir que la póliza cubra todas las acreencias derivadas de la relación laboral, incluidas las indemnizaciones y negar esta competencia implicaría dejar sin compensación al trabajador en los escenarios críticos en los que este sistema de garantía busca respaldarlo. 2.4.4.
Sobre los pagos efectuados directamente por Liberty Seguros SA y el valor final de la liquidación administrativa 62. Para la empresa aseguradora, al momento de liquidar el monto total a pagar por concepto de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, el Ministerio del Trabajo debió descontar los $341.833.50531 que ya habían sido pagados a 194 trabajadores que acudieron de manera directa a Liberty Seguros SA a solicitar que la póliza se hiciera efectiva. 63.
A pesar de que la apelante ha insistido en este argumento tanto en sede administrativa como en sede judicial, nunca ha suministrado prueba alguna de la que pueda constatarse a quiénes pagó dicho rubro, en qué fechas o por qué conceptos, razón por la que no existe certeza sobre esta afirmación y, en consecuencia, no puede tenerse como cierto. 64.
Además de lo anterior, esta circunstancia no se acompasa con el trámite administrativo dispuesto en la norma. Lo anterior se debe a que, de conformidad con lo descrito en el aparte final del artículo 18 del Decreto 4369 de 2006, es el Ministerio del Trabajo el que debe solicitar la efectividad de la póliza, petición que debe estar precedida del acto administrativo por medio del cual se declara el estado de iliquidez de la empresa de servicios temporales, se declara la ocurrencia del siniestro y se liquidan los emolumentos que deben ser reconocidos. 65.
En ese sentido, la demandante aseguró haber realizado una serie de pagos a alrededor de 194 empleados a motu proprio, sin que el ministerio hubiere expedido los actos administrativos por medio de los cuales se establecen las condiciones en las que debe realizarse el desembolso y, se reitera, sin aportar constancia de ello. 66. En tal sentido, a pesar de que se afirmó en el recurso de apelación que la ocurrencia del siniestro es un hecho que tiene lugar una vez el afianzado incumple con los pagos salariales y prestacionales, lo cierto es que en esta clase de asuntos, que cuentan con una norma especial, el legislador exigió la declaratoria del siniestro 31 Según la cifra indicada en sede judicial. 25 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA como requisito para la efectividad de la póliza, además no se previó la posibilidad de que los trabajadores acudieran de manera directa a la aseguradora, sino que la reclamación debe realizarse ante el Ministerio del Trabajo. 67.
Aun si la aseguradora hubiera efectuado pagos de manera directa, ello no modifica el hecho de que tales desembolsos se habrían realizado por fuera de los términos señalados en el Decreto 4369 de 2006, que exige que el pago derivado de la póliza corresponda a los valores determinados por el inspector de trabajo, lo que, a su vez, responde al ejercicio de las funciones que le asigna la norma.
Permitir que la aseguradora reconozca o modifique unilateralmente el monto liquidado equivaldría a reconocerle facultades que solo le corresponden a la autoridad administrativa. 68. El procedimiento legal también busca proteger el interés colectivo de los trabajadores en misión, quienes, como consecuencia de la iliquidez del empleador, dependen de la actuación del Ministerio del Trabajo para el debido reconocimiento de sus acreencias.
Si se aceptara que la aseguradora efectúe pagos por fuera del trámite formal, se desconocería la supervisión estatal que constituye un elemento esencial en el diseño del régimen jurídico de las empresas de servicios temporales. 69. Finalmente, el hecho de que Liberty Seguros SA no haya aportado prueba idónea y verificable sobre los supuestos pagos directos impide considerar cualquier deducción en su favor, puesto que, conforme con las reglas generales de la carga de la prueba, corresponde a quien alega demostrar los hechos en los que funda su defensa.
La ausencia de documentación o información relacionada con dichos pagos le impide a la Sala verificar no solo la existencia de los pagos, sino también su correspondencia con los conceptos reclamados. 2.4.5. Sobre la superación del monto asegurado 70. El argumento de la apelante, relacionado con la superación del monto asegurado obedece al hecho de que el Ministerio del Trabajo le impuso el pago de $1.022.557.240, cifra que sumada a los $312.341.571 que asegura haber pagado, superaría el monto pactado de la póliza que obedece a $1.103.128.000 y a que el monto liquidado solo cubría las acreencias laborales de 94 personas, lo que dejaría sin cobertura a un gran número de trabajadores. 71.
Sobre lo anterior la Sala debe decir que al no allegarse prueba alguna relacionada con el pago de los $312.341.571, no puede entenderse que el valor liquidado en los actos administrativos demandados hubiese superado el monto 26 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA asegurado, pues la orden de pago corresponde a una cifra inferior a la consignada en la póliza. 72.
Por su parte, el argumento de la falta cobertura respecto de algunos exempleados de Oportunidades Laborales SAS no cuenta con el mismo respaldo probatorio expuesto en el acápite anterior. En ese sentido, Liberty Seguros SA aseguró tener conocimiento de la existencia de más empleados de los relacionados en el acto administrativo demandado, pero no allegó ningún documento que así lo acreditara. 73.
La sola afirmación de la aseguradora según la cual existirían otros empleados no incluidos en la liquidación administrativa no es suficiente para desvirtuar el contenido del acto, pues este goza de presunción de legalidad y solo puede ser enervado mediante prueba clara, objetiva y verificable, la cual no obra en el expediente. 74. Dentro del trámite del presente asunto tampoco se alegó la existencia de nuevas reclamaciones de afectación a la póliza 2608204 que permitieran, siquiera tener indicios sobre la existencia de más exempleados interesados, más aún cuando el presente proceso fue abiertamente publicado por orden del Tribunal Administrativo del Atlántico e incluso, ante la falta de concurrencia de personas con interés legítimo en las resultas de este proceso, se procedió con el emplazamiento de los sujetos indeterminados. 75.
Por lo tanto, no existe prueba que permita concluir que la orden administrativa superó los límites de la póliza, ni que el Ministerio del Trabajo hubiese actuado de manera arbitraria o incompleta al establecer la liquidación definitiva. Bajo estos supuestos, la Sala concluye que el argumento de la apelante carece de soporte jurídico y probatorio, y por ende no desvirtúa la legalidad de los actos administrativos demandados.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas 76. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 27 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 77.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 78. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.32 79.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 80. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 81. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que los argumentos invocados por Liberty Seguros SA no tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 30 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, que negó las pretensiones 32 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 28 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024) Demandante: Liberty Seguros SA de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Liberty Seguros SA en contra del Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC