Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 25000-23-15-000-2022-00479-01 Demandante: MELBA FAVIOLA CUERVO SALAMANCA Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Temas: Vacaciones individuales de empleados de la Rama Judicial.
Derecho al descanso laboral. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la señora Melba Faviola Cuervo Salamanca y el juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá contra la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 6 de mayo de 2022.
En ese fallo se ampararon los derechos fundamentales de la parte actora. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. Mediante escrito enviado el 16 de marzo de 2022 al aplicativo de recepción de tutelas y habeas corpus dispuesto por la Rama Judicial para tal fin, la señora Melba Faviola Cuervo Salamanca, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y el Juzgado Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, en procura de la defensa de sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y al descanso. 2.
La anterior solicitud de amparo obedece a la presunta trasgresión de las citadas garantías constitucionales, la cual encontró sustento al no apropiar las partidas presupuestales que permitieran nombrar a una persona que la reemplace mientras disfruta de su derecho al descanso remunerado y, en consecuencia, negarle el reconocimiento de sus vacaciones.
Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora pidió: 1. Se tutele mi derecho al trabajo en condiciones dignas y, en consecuencia, se ordene a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá Cundinamarca, que apropie en el término de 48 horas, la partida presupuestal que corresponde para el nombramiento de mi remplazo y emita el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal CDP para el disfrute de mis vacaciones por el término de veinticinco (22) días. 2.
Se ordene al Juez Veintinueve (29) Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá que una vez sea expedido el CDP por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá-Cundinamarca o por quien corresponda, me conceda el período de vacaciones solicitado. [Transcripción literal] 1.3. Hechos 4. La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5.
La señora Melba Faviola Cuervo Salamanca se encuentra vinculada a la Rama Judicial como secretaria del Juzgado Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, desde el 10 de septiembre de 2020. 6. Adujo que el 28 de febrero de 2022 solicitó por escrito el reconocimiento y pago de sus vacaciones correspondientes al periodo 2020-2021, en su calidad de empleada perteneciente al régimen de vacaciones individuales, las cuales estaban programadas a partir del 18 de abril de 2022. 7.
Indicó que el titular del despacho solicitó ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, el certificado de disponibilidad presupuestal (en adelante CDP) para el nombramiento de un reemplazo durante el periodo de sus vacaciones. No obstante, señaló que mediante llamada telefónica fue informada que, de no obtenerse el recurso para el nombramiento del reemplazo, no serían concedidas las vacaciones. 8.
Posteriormente, el 3 de marzo de 2022, mediante oficio DESAJBOTHO22- 382, la coordinadora del área de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá negó la expedición CDP para el nombramiento de un reemplazo durante el período de sus vacaciones. 9. En atención a lo anterior, el nominador expidió la Resolución 002 de 15 de marzo de 2022, en la que negó su solicitud de vacaciones. 1.4.
Sustento de la vulneración 10. Indicó que la omisión del CDP para su reemplazo, ha impedido disfrutar Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de su derecho al descanso a través de las vacaciones, lo que, además considera resulta una clara trasgresión a las garantías constitucionales previamente reseñadas. 1.5.
Trámite de primera instancia 1.5.1. Admisión 11. En auto del 28 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B admitió la acción de tutela de la referencia. En consecuencia, ordenó notificar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y al Juzgado Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá. 1.5.2.
Intervenciones 1.5.2.1. Juzgado Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá 12. El titular del despacho realizó un recuento de lo sucedido e indicó la conformación de su dependencia: un oficial mayor, un secretario y un escribiente. Con ello, reseñó las distintas funciones que ejerce cada uno para acotar que la decisión de no conceder las vacaciones de la tutelante obedece a la necesidad del servicio, siendo las autoridades administrativas las encargadas de proveer los recursos necesarios para la designación de su reemplazo para que, de esta manera, no se afecte la prestación del servicio. 1.5.2.2.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, pese a habérsele notificado en debida forma, guardó silencio1. 1.5.3. Sentencia de primera instancia 13. En sentencia del 6 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B amparó la protección de las garantías constitucionales de la demandante, dejó sin efectos la decisión adoptada por el Juzgado Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá de haberle negado las vacaciones a la accionante y le otorgó 48 horas para emitir un nuevo acto administrativo concediendo lo pretendido por la señora Cuervo Salamanca. 1 Esta Sala de Decisión advierte que, si bien la referida autoridad allegó escrito el 31 de mayo de 2022, lo cierto es que este fue extemporáneo puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto admisorio de la presente decisión, el cual data de 28 de abril de 2022, le había otorgado dos días para que contestara la demanda constitucional sin que lo hubiera hecho, por lo que se tendrá por no presentada su contestación. Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
Indicó que los derechos fundamentales de la actora se encuentran vulnerados toda vez que no ha podido iniciar su tiempo de descanso, lo cual es una condición mínima para el empleado con el fin de proteger su integridad física y mental para retomar sus actividades, sin que fuera de recibo el argumento de la necesidad del servicio para denegar lo solicitado. 15.
Además de lo anterior, precisó que no hay lugar a que se genere un reemplazo, conforme lo indica la Circular PSAC05 del 18 de noviembre de 2005, toda vez que su despacho está conformado por 4 empleados incluido el juez. 1.6. Impugnaciones 1.6.1. Melba Faviola Cuervo Salamanca 16. Consideró que, distinto a lo referido por el juez de primera instancia, de no expedirse la partida presupuestal para su reemplazo, existiría una sobrecarga laboral en los demás colaboradores del despacho, inclusive mayor a la que ya tienen. 17.
Aunado a ello, señaló que existen antecedentes vía de tutela donde se ha resuelto conceder dicho emolumento, tal y como ocurrió con uno de sus compañeros de sustanciación en el año anterior. 18. Por tanto, solicitó que se inste a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que se realicen las apropiaciones a las que haya lugar y con ello se designe a su reemplazo para que pueda satisfacer su derecho al descanso. 1.6.2.
Juzgado Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá 19. El juez nominador indicó que la negativa a la solicitud de vacaciones de la tutelante obedeció a que la autoridad administrativa denegó la partida presupuestal para designar un reemplazo de aquella funcionaria que ejerce funciones secretariales, lo que en realidad implica un traslado de la carga laboral a los demás miembros de su despacho, afectándoles su integridad física y psicológica. 20.
Además, acotó que, conforme a la Ley 270 de 1996, existe una categorización entre funcionarios y empleados judiciales, por lo que la lectura de la circular citada por el a quo constitucional, debe hacerse con esta independencia, por lo que en estricto sentido su despacho la conforman tres empleados y un funcionario judicial, lo que da lugar a proveer un reemplazo para aquel colaborador que cumpla con los requisitos para acceder a las vacaciones, siendo necesario que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, apropie los recursos para lograr el fin pedido en esta solicitud de amparo.
Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7. Trámite en segunda instancia 21. Mediante auto de 18 de mayo de 2022, el magistrado ponente de esta decisión, ordenó la vinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Nivel Central, comoquiera que, con fundamento en las funciones que tiene asignadas dicha autoridad según lo dispuesto en el artículos 98 de Ley 270 de 19962 debe, entre otras, ejecutar labores administrativas tales como la provisión de recursos para los reemplazos que se requieran con ocasión a la solicitud del derecho al descanso de los empleados judiciales que tengan un régimen individual de vacaciones.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 22. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la señora Melba Faviola Cuervo Salamanca y por el juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá contra la sentencia de primera instancia proferida el 6 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa 23. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 24.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 25.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 2 ARTÍCULO
98. DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. La Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial es el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Director Ejecutivo será elegido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de tres (3) candidatos postulados por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 27.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 28.
En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda3. 29.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que al ser la accionante el sujeto al que le denegaron su derecho al descanso como empleada de la Rama Judicial con un régimen individual de vacaciones, está legitimada en la causa por activa. 30. Por otro lado, la Sala evidencia que, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, de conformidad con las funciones que tienen asignadas en la Ley 270 de 1996, sí goza de legitimación por ser la autoridad que se encarga de realizar la solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Nivel Central de las apropiaciones presupuestales necesarias (siendo esta quien las otorga) y, posteriormente, informárselas al nominador para que este proceda con la designación del reemplazo. 31.
En ese orden, la Sala encuentra que tanto el Juzgado Veintinueve Penal Municipal de Función de Conocimiento de Bogotá como la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Nivel Central y Seccional de Bogotá, gozan de legitimación en la causa por pasiva puesto que en conjunto, tienen dentro de sus funciones, entre otras, el mandato de reconocer las vacaciones (autoridad nominadora) como la de ejecutar labores administrativas tales como la provisión de recursos para los reemplazos que se requieran con ocasión a la solicitud del derecho al descanso de los empleados judiciales que tengan un régimen individual de vacaciones y comunicárselos al titular del despacho en el que 3 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018.
Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desempeña sus labores el trabajador (las autoridades ejecutivas de administración judicial). 2.3.
Problema jurídico 32. Corresponde a la Sala determinar si procede a confirmar, modificar o revocar el fallo de tutela de primera instancia del 6 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. Para tal efecto, en consideración a la situación fáctica expuesta por la parte actora, las respectivas pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado y los escritos de impugnación, corresponde a esta Sala resolver el siguiente problema jurídico: la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Nivel Central, ¿son las autoridades llamadas a garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados por la demandante, en especial el de descanso a través de la expedición del CDP para que posteriormente el Juzgado Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá pueda reconocerle sus vacaciones? 33.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) requisitos de procedencia del mecanismo constitucional; iii) derecho al descanso del servidor judicial y; iv) estudio del caso en concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela 34. Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente e informal que le permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades o, excepcionalmente, de particulares. 35.
Esta acción procede cuando el interesado no tiene más medios de defensa judicial ordinarios. Si la persona cuenta con tales mecanismos, pero estos no son idóneos para la defensa de los derechos que reclama, la tutela es procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En este último caso, su ejercicio se habilita de forma transitoria, lo que limita sus efectos futuros a la activación de los instrumentos judiciales pertinentes por parte del peticionario. 36.
Por tanto, la tutela requiere que se cumplan determinados presupuestos procesales como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable. Sin estos requisitos, el juez constitucional no puede decidir sobre la controversia propuesta. Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
Lo anterior, busca evitar que esta acción constitucional se use inadecuadamente, pues ello podría desnaturalizar su valor especial dentro del ordenamiento jurídico y, en este sentido, atentar contra el fin superior que le dio el constituyente. 2.5. Estudio de los requisitos de procedencia de la acción de tutela 2.5.1. Subsidiariedad 38.
La señora Melba Faviola Cuervo Salamanca presentó por escrito solicitud para disfrutar de un periodo de vacaciones que iría a partir del 18 de abril de 2022. No obstante, el juez nominador resolvió desfavorablemente su requerimiento debido a que la Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá negó, mediante Oficio DESAJBOTHO22-382, la expedición del CDP para proveer su reemplazo. 39.
Así, dicha dependencia administrativa informó al juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá que el CDP no era procedente, por cuanto, según la Circular PSAC05 del 18 de noviembre de 2005 expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, esta apropiación monetaria solo resulta válida para funcionarios (jueces) y, excepcionalmente cuando se trate de empleados del régimen de vacaciones individuales que laboren en despachos con planta de personal de 3 o menos cargos. 40.
Dando alcance al anterior oficio, el titular del despacho judicial decidió, mediante la Resolución N.º 002 de 16 de febrero de 2022, negar las vacaciones a la accionante. Dicha decisión se fundamentó en la necesidad del servicio en atención a las altas cargas de trabajo que se manejan actualmente dentro de su dependencia. 41. Para esta Magistratura, en principio se podría sostener que la presente acción de tutela no es procedente porque contra las mentadas resoluciones, mediante la cual se negaron las vacaciones a la demandante, puede interponerse el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho establecido en el artículo 138 del CPACA. 42.
Sin embargo, esta Sección considera que en el presente caso la acción de tutela es el mecanismo más adecuado para proteger los derechos invocados por la parte actora. Es importante resaltar que no se discute la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, sino su idoneidad en el presente caso, en el que está plenamente demostrado que la demandante no ha disfrutado de su derecho al descanso remunerado. 43.
Esta Sala ha considerado que, en ciertos eventos, las circunstancias particulares del caso desbordan la eficacia de los medios de control ordinarios Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la protección efectiva y eficaz de los derechos fundamentales.
Esta falta de idoneidad hace imperiosa la intervención del juez constitucional como garante de la primacía de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico colombiano4. 44. En el presente caso nos encontramos ante una empleada judicial que manifestó que no había podido disfrutar de su derecho fundamental al descanso remunerado.
La parte actora aduce que la falta de vacaciones ha empezado a repercutir en su desempeño laboral y en su vida privada. Es importante resaltar que los empleados y trabajadores tienen derecho a disfrutar un periodo de vacaciones por cada año de servicio. Por ende, exigirle a la accionante que acuda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho implica seguir dilatando en el tiempo el goce que tiene por cumplir los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico (un periodo de vacaciones por cada año de servicios prestados). 45.
Por tanto, la Sala considera que la demandante no posee un instrumento jurídico idóneo y eficaz para el amparo oportuno de su derecho fundamental, que ya debería haber disfrutado. Lo anterior, resulta suficiente para que este juez constitucional, de acuerdo con lo hasta aquí explicado, sea competente para conocer el fondo de esta controversia. 2.5.2.
Inmediatez 46. Respecto a este requisito, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones que el estudio de este requisito obedece a la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados sin que se presente tardanza injustificada o irrazonable en la presentación de la acción5. 47. De esta manera, en el caso en concreto la señora Melba Faviola Cuervo Salamanca interpuso la presente acción de tutela el 16 de marzo de 2022, menos de treinta días después de que el juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá hubiera negado sus vacaciones.
En consecuencia, la Sala considera que en el presente caso se supera el requisito de la inmediatez. 2.6. El derecho al descanso del servidor judicial 48. El descanso ha sido reconocido por la Corte Constitucional, desde una época muy temprana6, como un derecho fundamental derivado especialmente del artículo 53 de la Constitución Política, que determina los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo proferido por el 4 Al respecto ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencias del 14 de octubre del 2021 y 20 de enero de 2022.
M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Rads. N°s. 11001-03-15-000-2021-03070-01 y 11001-03-15-000-2021-06992-01. 5 Corte Constitucional, Sentencias T-444 de 2020, SU– 574 de 2019, SU–075 de 2018. 6 Corte Constitucional, Sentencias C-710 de 1996, C-059 de 1996, C-897 de 2003, C-019 de 2004 y C-035 de 2005. Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legislador.
Así como del artículo 25 ibidem, que señala que todas las personas tienen derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. 49. Adicionalmente, en el marco internacional, existen varios instrumentos ratificados por Colombia en los cuales se protege el derecho al descanso. Así, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 7 determina que los Estados Parte reconocen el derecho de todas las personas al goce de condiciones de trabajo que aseguran “el descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos”.
En similar sentido lo indica el artículo 7 del Protocolo de San Salvador7. 50. La Sala Plena de la Corte Constitucional tiene una amplia y consolidada línea jurisprudencial que ha establecido que “uno de los derechos fundamentales del trabajador, es el descanso, el cual está definido por el Diccionario de la Real Academia como quietud o pausa en el trabajo o fatiga”8.
En efecto, la ius fundamentalidad de este derecho se deduce de la interpretación sistemática de los artículos 1, 25 y 53 de la Carta, en tanto el descanso es una consecuencia necesaria de la relación laboral y constituye uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo. 51. En ese contexto, el descanso es considerado como la manera de recuperar las fuerzas, tanto intelectuales como físicas, luego de un tiempo dedicado a trabajar o en ejercicio de diversas actividades que le exigen un mayor o menor grado de dificultad para ejecutarlas.
Así mismo, el descanso en el campo laboral se denomina “vacaciones”, siendo un derecho adquirido para quienes han cumplido con el único requisito de laborar un año continuo o proporcional, y que luego de entregar todas sus capacidades físicas y mentales para poder realizar de una manera idónea todas las funciones asignadas por el empleador, pueda el servidor público, como en este caso, disfrutar de un merecido descanso que les permita compartir un mayor espacio de tiempo con sus seres queridos, dedicarse a otras actividades que le den paz y tranquilidad, restituyéndole el ímpetu para iniciar con energía sus actividades laborales. 52.
En ese sentido, quien está llamado a otorgar las vacaciones al trabajador es el empleador o el nominador, debiendo prever que, una vez cumplido el requisito mencionado, se proceda a programarlas junto con quien va a reemplazarlo, para de esta manera no vulnerar el derecho al trabajador ni afectar el normal desarrollo o funcionamiento de la entidad o empresa. 7 Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador”.
Artículo 7: “Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular: (…) h). El descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacaciones pagadas, así como la remuneración de los días feriados nacionales”. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 2007.
Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53. En relación con lo anterior la Corte Constitucional en Sentencia C-019 de 2004, estableció lo siguiente: El derecho al descanso conviene entenderlo como la oportunidad que se le otorga al empleado para reparar sus fuerzas intelectuales y materiales, para proteger su salud física y mental, para compartir con su familia mayores y mejores espacios de encuentro fraternal, para abordar actividades idóneas al solaz espiritual, para incursionar más en la lectura y el conocimiento, y, a manera de posibilidad estética, para acercarse paulatinamente al hacer artístico en sus múltiples manifestaciones. […] El derecho al trabajo es una de las bases fundantes de nuestro Estado Social de Derecho que en la Constitución goza de especial protección. Es el fundamento de todo el régimen de seguridad social, y la razón filosófica es muy simple: el trabajador que le ha ayudado al patrono a crear riqueza para él y su empresa, necesita su apoyo en todas las contingencias que puedan perjudicarle o cuando se han agotado sus fuerzas por el trabajo que le ha dado al patrono (accidentes de trabajo, enfermedades, muerte, invalidez, jubilación, etc.).
Con cada acto de trabajo el trabajador entrega a su patrono parte de su fuerza física y de su ser. Y debe reponerlos (para seguir entregándoselos al patrono) haciendo pausas, pues de lo contrario se agota, envejece o muere prematuramente (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. 54.
Así las cosas, las vacaciones o el descanso para los servidores públicos y privados, por disposición jurisprudencial es un derecho fundamental, el cual debe ser protegido por vía de tutela en el momento de ser vulnerado, sin que sea válido oponer trabas administrativas, que afectan el núcleo fundamental de este derecho. 2.7. Caso concreto 55.
En el presente caso, el juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá negó las vacaciones de la tutelante tomando como fundamento la necesidad del servicio, la alta carga laboral, y la ausencia de presupuesto para su reemplazo. 56. Por su parte, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá sostuvo, en su respuesta al juez nominador, que los CDP para nombrar reemplazos en el caso de vacaciones solo son procedentes para los despachos judiciales con menos de tres empleados incluyendo el nominador.
Toda vez que la actora es empleada judicial, para esta entidad, lo que corresponde es que su superior jerárquico tome todas las medidas necesarias para que las vacaciones de la demandante no obstaculicen el debido funcionamiento del juzgado. 57. Para resolver este caso, para la Sala es importante resaltar que el Consejo Superior de la Judicatura profirió la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2011.
En este acto se reguló la manera en que deben realizarse los reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales sujetos al régimen de vacaciones individuales. En dicha circular se establece: […] para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales, que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, para lo cual deberán seguir el procedimiento de aquí (sic) se señala y que permitirá gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos, cuando haya lugar a ello. 58.
Esta circular tiene por asunto: “vacaciones de los funcionarios judiciales del Régimen de Vacaciones Individuales”, lo que significa que no existe disposición alguna para los empleados de los despachos judiciales que se encuentran bajo el régimen individual de vacaciones. En tal sentido, es importante resaltar de conformidad con lo expresado en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, se entiende como funcionario judicial a los jueces, magistrados y fiscales, mientras que los demás servidores serán empleados judiciales. 59.
Por tanto, para la Sala es evidente que existe una omisión para garantizar los recursos para nombrar reemplazos de los empleados judiciales del régimen individual de vacaciones. Esta omisión no puede volverse un obstáculo para que los empleados judiciales puedan disfrutar de su garantía constitucional al descanso remunerado. Este derecho debe entenderse como uno de los derechos fundamentales del trabajador y constituye una condición mínima que ofrece la posibilidad de que el empleado renueve la fuerza tanto intelectual como física, para así proteger su salud física y mental y fortalecer su dedicación para el desarrollo de sus actividades. 60.
Es claro entonces que, salvo las excepciones legales, todo empleado público tiene derecho a disfrutar de descanso remunerado, por cada año de servicios prestado en cualquiera de las entidades del Estado (artículos 8 Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978). En cuanto a los servidores judiciales, las vacaciones se encuentran establecidas en el artículo 146 de la Ley 270 de 19969.
Esta norma establece que empleados de los Juzgados Penales con Función de Conocimiento pertenecen al régimen de vacaciones individuales, que deben ser concedidas por el respectivo nominador, de acuerdo con las necesidades del servicio, por el término de 22 días continuos por cada año de servicios. 9 Ley 270 de 1996. Artículo 146: “VACACIONES.
Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las del Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio”.
Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61. En ese orden, si bien es el juez nominador el encargado de emitir el acto por el cual se concede o niega las vacaciones, lo cierto es que las direcciones seccionales de administración judicial deben tomar todas las medidas necesarias en los casos en que esté demostrado que la ausencia de un empleado, que se va a disfrutar de sus vacaciones, puede generar traumatismo que afecten el funcionamiento de la dependencia judicial y, por ende, el debido servicio de la administración de justicia. 62.
Así, y en contraposición a lo planteado por el a quo, la Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, esta sí resulta ser la entidad trasgresora de las garantías constitucionales de la demandante pues, como se vio, la decisión del juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá de no concederle las vacaciones obedeció a la falta del CDP que permitiera designar un reemplazo, dado que, de no proveerse el cargo en el periodo de su descanso, existiría exceso laboral en los demás empleados de su dependencia. 63.
Por tanto, comoquiera que en el presente caso el nominador de la actora ha puesto de presente que por la excesiva carga laboral de esa dependencia judicial el disfrute de las vacaciones de su empleada sin un remplazo afectaría el funcionamiento de su despacho, resulta previsible entender que, tanto la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Nivel Central como la Seccional de Bogotá, deben trabajar mancomunadamente para garantizar los derechos fundamentales de la tutelante, así como la de los usuarios que pretenden acceder a una adecuada administración de justicia del despacho judicial en cuestión, por lo que para la Sala el nombramiento de un reemplazo en provisionalidad es una alternativa idónea que permite compatibilizar los mentados presupuestos. 64.
Entonces, esta Sala no desconoce, por un lado, los lineamientos fijados en la Circular PSAC05-89 de 18 de noviembre de 2005 que dispuso que únicamente habría lugar al CDP para designar a un reemplazo en de empleados y funcionarios judiciales, cuando el despacho tuviera tres o menos colaboradores incluyendo el juez; y por otro, las necesidades del servicio alegadas por el juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá. 65.
Sin embargo, la determinación de no otorgar los recursos necesarios para el reemplazo, sí generan una vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, pues, como se vio, la decisión de la Dirección Seccional Ejecutiva de Bogotá obstaculizó la garantía para que disfrute de su descanso remunerado, máxime si se tiene que la señora Cuervo Salamanca tiene derecho a disfrutar de sus vacaciones, pues cumple con los requisitos para acceder a ellas y que el deber de garantizar la adecuada prestación del servicio público de administrar justicia no puede ser admitida como una excusa válida para no permitirle a un empleado gozar del referido derecho y, además, implique una sobrecarga en los demás empleados del despacho judicial.
Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66. Finalmente se resalta que, aun cuando el periodo solicitado por la actora para el disfrute de sus vacaciones era a partir del 18 de abril de 2022, en el eventual suceso que aún no haya disfrutado de estas, se ordenará a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones a la señora Melba Faviola Cuervo Salamanca (en el evento de que esto aún no haya ocurrido). 67.
A su turno, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. Una vez el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, esta última entidad le deberá comunicar al juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, pronunciarse sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 3. FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR las órdenes contenidas en providencia de 26 de abril de 2022 que amparó los derechos fundamentales de la señora Melba Faviola Cuervo Salamanca, las cuales quedarán así: ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones a la señora Melba Faviola Cuervo Salamanca (en el evento de que esto aún no haya ocurrido).
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Nivel Central dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. Una vez la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- Nivel Central Demandante: Melba Faviola Cuervo Salamanca Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 25000-23-15-000-2022-00479-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, esta última entidad le deberá comunicar al juez Veintinueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, pronunciarse sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la señora Melba Faviola Cuervo Salamanca.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N.º 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.