CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-0306-000-2024-00592-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia y Fiscalía General de la Nación - Dirección de Control Disciplinario Asunto: autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario contra una empleada judicial del CTI de Medellín. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 2 de mayo de 2023, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación remitió a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, las diligencias contentivas de una presunta falta disciplinaria por parte de la señora María Ruth Quintero Cardona, en su calidad de Técnico Investigador II del CTI de Medellín2, debido al «presunto extravío de un elemento material probatorio bajo su cadena de custodia, correspondiente a una letra de cambio»3. 2.
Mediante auto del 30 de junio de 2023, la referida Comisión declaró su falta de competencia para conocer del asunto, por considerar que, a partir de los documentos allegados al expediente disciplinario, podía inferirse que los hechos materia de investigación ocurrieron en el año 2019 (extravío de una letra de cambio), pese a que dicha pérdida documental solo se evidenció en el año 2022.
En consecuencia, ordenó remitir las diligencias a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación4. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Según la información extraída del auto expedido por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del 30 de agosto de 2024.
SAMAI. Expediente digital, Reparto y radicación_002, documento 2. 3 Información extraída del oficio DCD10800 del 19 de noviembre de 2024, Índice Samai 009. 4 Información extraída del oficio DCD10800 del 19 de noviembre de 2024, Índice Samai 009. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 3. Recibidas las diligencias por la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, mediante Auto del 16 de agosto de 2023, se dispuso la apertura de la investigación disciplinaria contra la servidora María Ruth Quintero Cardona, en su calidad de Técnico Investigador II del CTI Medellín5.
Sin embargo, luego de practicadas algunas pruebas, mediante proveído de 15 de junio de 2024, esa dependencia ordenó remitir las diligencias nuevamente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, por falta de competencia, y recomendar la activación del conflicto, en caso de que la Comisión persistiera en su posición previa6.
Como fundamento de esa decisión, la Dirección de Control Disciplinario argumentó que la Fiscalía tuvo conocimiento de la pérdida del documento, entre el 30 de octubre y el 12 de diciembre de 20227; momento en que la entidad ya no tenía competencia para adelantar la actuación disciplinaria, debido a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 20198, modificada por la Ley 2094 de 20219. 4.
Por Auto del 30 de agosto de 2024, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia declaró la falta de competencia para resolver dicho procedimiento disciplinario, por cuanto el presunto extravío del título valor acaeció con anterioridad al 13 de enero de 2021 y la señora Quintero Cardona laboró como investigadora adscrita a la Fiscalía Seccional 23 hasta el año 2020.
A su juicio, la potestad disciplinaria frente a empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General recae en sus nominadores o superiores jerárquicos inmediatos, como lo prevé el artículo 115 de la Ley 270 de 199610. Por lo tanto, dicha Comisión aceptó el conflicto negativo de competencias propuesto por la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y, en consecuencia, remitió las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 10 de septiembre de 202411.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39, inciso 3°, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 20 de septiembre de 2024, la Secretaría de la Sala fijó el edicto núm. 149, por el término de cinco días hábiles, para que las 5 Esta información proviene del auto de la Comisión que acepta el conflicto de Competencias.
SAMAI. Expediente digital, Reparto y radicación_001, documento 3. 6 Información extraída del oficio DCD10800 del 19 de noviembre de 2024, Índice Samai 009. 7 La actuación penal fue radicada con Nro. 05001 25 02 000 2023 01271 00. 8 Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario. 9 Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones. 10 SAMAI.
Expediente digital. Índice Samai 002. 11 SAMAI. Expediente digital. Índice Samai 002. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones12. Según el informe secretarial del 27 de septiembre de 2024, se comunicó la existencia del conflicto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia y a la Fiscalía General de la Nación. Asimismo, se advirtió que a la señora Ruth Quintero Cardona se le comunicó la existencia del conflicto a través de la página web de la Corporación13.
Mediante el informe secretarial del 29 de agosto de 202414, se informó al despacho que, vencido el término de fijación del edicto, las autoridades involucradas guardaron silencio. A través de auto del 8 de noviembre de 2024, se ordenó requerir, por conducto de la Secretaría de la Sala, a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación de Medellín, para que informara si acepta o rechaza la competencia para resolver el procedimiento disciplinario contra la señora María Ruth Quintero Cardona y allegue los documentos y/o providencias que considere necesarios para respaldar su posición15 Mediante informe secretarial del 20 de noviembre de 2024, la Secretaría de la Sala informó que la referida entidad oficiada allegó los documentos requeridos y presentó sus alegatos16.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia17 La autoridad no presentó alegatos en la presente etapa procedimental, pero se resaltan algunas consideraciones incluidas en la providencia del 30 de agosto de 2024, en la cual manifestó lo siguiente: Señaló que para la Corte Constitucional resulta claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones seccionales deben ser examinadas por las autoridades que al momento de la ocurrencia de los hechos disciplinables, sean las competentes.
Por lo anterior enfatiza que la naturaleza de la acción disciplinaria frente a empleados judiciales, por hechos ocurridos hasta antes de la instalación de la 12SAMAI. Expediente digital. Índice 004. 13SAMAI. Expediente digital, Índice 005. 14SAMAI. Expediente digital. Índice 006. 15 Expediente digital, SAMAI. Índice 007. 16 Expediente digital, SAMAI, Índice 008. 17SAMAI.
Expediente Digital Reparto y radicación _01, carpeta zip. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 Comisión Nacional de Disciplina Judicial [enero 13 de 2021], sigue siendo de orden administrativo y, por consiguiente, su conocimiento le corresponde al superior jerárquico, como lo prevé la Ley 270 de 1996. Es decir, con independencia de que del extravío del documento solo haya sido percatado por el Fiscal del caso en el año 2022, lo cierto es que el mismo ocurrió antes de que la persona disciplinable dejara de prestar sus servicios como técnico investigador para la Fiscalía Seccional en el año 2020, pues desde ese momento perdió la posibilidad de acceder al expediente al cual estaba vinculado el documento.
En consecuencia, indicó que de acuerdo con la entrada en vigencia del Acto legislativo 02 de 2015, la competencia frente a la disciplina de los empleados judiciales empezó a regir el 13 de enero de 2021, con la conformación y posesión de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por manera que como los hechos objeto de la queja disciplinaria acaecieron con anterioridad a esa fecha -13 de enero de 2021-, se imponía concluir que la Comisión de Disciplina Judicial no es la competente para investigar disciplinariamente a la señora María Ruth Quintero Cardona, en calidad de Técnico Investigador II del CTI Medellín para la época de los hechos Por ende, a juicio de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, le corresponde a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocer del trámite disciplinario en contra de los empleados de ese ente investigador, dado que los hechos endilgados tuvieron ocurrencia en el año 2019 (extravío de la letra de cambio), pese a que únicamente se haya evidenciado dicha pérdida documental, en el año 2022.
Además, porque la funcionaria investigada laboró en esa entidad hasta el año 2020, de lo que puede inferirse que no se trata en esta oportunidad, de una falta u omisión continuada. 2. Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación En sus alegatos, señaló que, comoquiera que el hecho materia de investigación refiere a una presunta pérdida de un título valor que hacía parte de una investigación adelantada en la Fiscalía 23 Seccional de la Unidad de Patrimonio Económico de Medellín (Antioquia), desde el 30 de octubre de 2018 hasta el 9 de diciembre de 2022, fecha en la que se tuvo conocimiento del hecho, se infiere que ese despacho carece de competencia para adelantar la actuación disciplinaria por ese evento, conforme a la competencia determinada en el artículo 2º de la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 2021 y lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, dado que la supuesta omisión cesó después de la entrada en funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales (enero 13 de 2021), por lo que es a esa entidad a la que le compete conocer del presente asunto.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 En consecuencia, por tratarse de una presunta conducta irregular sostenida en el tiempo que cesó con posterioridad al 13 de enero de 2021 (concretamente el 9 de diciembre de 2022, cuando se advirtió el extravío del documento), concluyó esa Dirección que la entidad que tiene la competencia para continuar con el proceso correspondiente es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia18.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019. Reiteración.19 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan en el artículo 99 de la Ley 1952 de 201920, norma especial sobre la materia, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. […] [Subrayas añadidas] No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia no tienen un superior común. Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la 18 SAMAI.
Expediente digital, Reparto y radicación_001, documento 3. Índice Samai 010. 19 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 20 «Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2. Regla general de competencia para resolver los conflictos de competencia administrativa. Reiteración21 El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»22 en materia de competencia, están previstas en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 202123, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta]. 21 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 22Artículo 34. «Procedimiento Administrativo Común y Principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. […]». 23 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10.º del artículo 112 del mencionado Código, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;
Las autoridades involucradas en el conflicto, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia y la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, rechazaron su competencia para asumir la actuación disciplinaria en contra de la señora María Ruth Quintero Cardona. ii) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en la investigación disciplinaria que cursa en contra de la señora María Ruth Quintero, en su calidad de Técnico Investigador II del CTI, quien presuntamente extravió en el 2019 un documento (letra de cambio) que hacía parte de una investigación penal, y cuya ausencia solo se conoció en la referida investigación, en el año 2022.
Así mismo, la Sala es competente para resolver los conflictos de competencia entre autoridades que cumplen, una de ellas, función administrativa (Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación) y otra, función jurisdiccional (la CNDJ), por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones ni entre autoridades que sólo ejerzan función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Este conflicto de competencias fue planteado entre la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, ente del orden nacional que forma parte de la Rama Judicial, y la Comisión Seccional de Disciplina judicial de Antioquia, autoridad territorialmente desconcentrada, que forma parte a su vez de la Rama Judicial.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas todas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias planteado. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»24.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 24 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala de Consulta y Servicio Civil debe definir cuál es la autoridad competente para continuar con la investigación disciplinaria en contra de la señora María Ruth Quintero, quien en su calidad de Técnico Investigador II del CTI, presuntamente extravió un documento (letra de cambio) en el 2019, que hacía parte de una investigación penal, cuya ausencia solo se advirtió en el año 2022.
Al respecto, la Comisión Seccional de Disciplina judicial de Antioquia señaló que la naturaleza de la acción disciplinaria frente a empleados judiciales, por hechos ocurridos hasta antes de la instalación de dicha Comisión [enero 13 de 2021], sigue siendo de orden administrativo y, por consiguiente, su conocimiento le corresponde al superior jerárquico, como lo prevé la Ley 270 de 1996, cuyos alcances fueron precisados por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-373 de 2016.
Por su parte, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación manifestó que, como el hecho materia de investigación recae sobre una presunta pérdida de un título valor que hacía parte de una investigación adelantada en la Fiscalía 23 Seccional de la Unidad de Patrimonio Económico de Medellín (Antioquia), que tuvo lugar desde el 30 de octubre de 2018 hasta el 12 de diciembre de 2022, fecha en la que se tuvo conocimiento de la pérdida del documento en mención, ese Despacho carece de competencia para adelantar la actuación disciplinaria por ese evento, conforme a la competencia determinada en el artículo 2º de la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 2021 y lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019.
A su juicio, como la presunta omisión cesó después de la entrada en funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales (enero 13 de 2021), es esa entidad la que debe conocer del asunto. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i. La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración. ii. Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor subjetivo o personal. Reiteración. iii. Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración. iv. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración. Competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y su alcance frente a los empleados del CTI. Reiteración v. Caso concreto. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración25 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas, cuando incurren en el incumplimiento de las atribuciones asignadas.
El poder punitivo que se le reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley26. Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución y en las leyes27.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha precisado que: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro28. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00283-00. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). 27 Ley 1952 de 2019, artículo 23 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.
Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 de los derechos y libertades de la población, en general29. La Corte Constitucional, ha resaltado que el objetivo de la potestad disciplinaria «es prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública, […por lo tanto] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia»30.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso indicar que el artículo 2.° de la Ley 1952 de 201931 modificado por el artículo 1.° de la Ley 2094 de 2021, estableció: ARTÍCULO 1º. Modificase el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2º. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. 31 Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan, fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. De esta manera, se reitera32 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley) y todas aquellas ejercidas en virtud de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, contenidas en el artículo 118, 275, 277 y 278 de la Constitución Política. iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales, y abogados en ejercicio de su profesión33. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 33 Recientemente, en virtud de la Ley 2430 de 2024 que modificó la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y que entró a regir desde el 9 de octubre de 2024, le corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus seccionales, además, la investigación disciplinaria respecto de aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de particulares en ejercicio de funciones públicas, como la Superintendencia de Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). 5.2.
Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor subjetivo o personal. Reiteración34 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: i) la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo); ii) la naturaleza del hecho (factor objetivo o material); iii) el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial); iv) la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional); y, v) el factor de conexidad.
En relación con el primero, el inciso 6.° del artículo 2.° de la citada Ley 1952 de 2019 prevé que «a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación […]».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión número 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022, entre otras.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros. Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son los siguientes: i) La calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor. ii) El cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas. iii) La rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular35. 5.3.
Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración36 Conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 199637, en lo que compete a la Rama Judicial, «tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional38 ha precisado que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión núm. 11001-03-06-000-2022- 00022-00. del 14 de junio de 2022, entre otras. 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión núm. 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022, entre otras. 37 «Estatutaria de la Administración de Justicia». 38Sentencia C-713 de 2008.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 Decantada la diferencia entre unos y otros, pasa la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021 -fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial-, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, ostenta dicha función. 5.4.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración39 Conforme a lo establecido en el artículo 115 de la Ley 270 de 199640, correspondía «a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales [estos fueran] sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002 disponía: [C]orresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba a su vez que «la acción disciplinaria se ejerce[ría[ por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [Resalta la Sala].
Al interpretar el mencionado artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo. Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201541 introdujo una importante modificación en la materia, en tanto que dispuso: Artículo 19.
El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión núm. 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022, entre otras. 40 Artículo fue derogado por el artículo 92 de la Ley 2430 de 2024. Con todo, debe precisarse que con la modificación de la Ley estatutaria se reiteró la competencia dada a la Comisión para disciplinar empleados públicos. 41 «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […] Parágrafo transitorio 1o.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial42.
Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala].
Ante la derogatoria tácita del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, la Corte Constitucional en Sentencia C-373 de 2016 sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento, y… dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de 42 La posesión de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el día 13 de enero de 2021. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Resalta la Sala].
La Sala de Consulta y Servicio Civil ha sostenido43, a su vez, que: Si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario.
En síntesis, la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales opera sobre hechos posteriores a su entrada en funcionamiento, esto es, luego del 13 de enero de 2021; y respecto de acciones y omisiones de los empleados judiciales anteriores a la referida fecha, estas deben continuar, en principio44, en conocimiento de las autoridades que hasta entonces eran competentes, es decir, quienes ostentaban la calidad de superiores jerárquicos. 43 Decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, entre otras. 44 Salvo que se trate de faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo.
La Sala de Consulta y Servicio Civil, en sesión del 18 de septiembre de 2024, consideró unificar su postura estableciendo que cuando se trata de una falta disciplinaria que se prolonga en el tiempo, la competencia la ejercerá la autoridad que, al momento de cesar (i) la acción o la omisión; o (ii) el deber de actuar, tenga a cargo el ejercicio de la acción disciplinaria.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 5.5. Competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y su alcance frente a los empleados del CTI. Reiteración45 Mediante el Decreto Ley 2699 de 1991, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se determinó la estructura y las funciones de sus diferentes oficinas.
El artículo 25 se refirió a la Oficina de Veeduría, y le asignó, en el numeral 4.º, entre otras funciones, la de «vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos […]». El título VII consagró el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de esa entidad (artículos 105 a 135). Su artículo 107 dispuso que la función disciplinaria, en primera instancia, correspondía a los jefes de las diferentes dependencias de la Fiscalía y, en segunda instancia, a sus respectivos superiores46.
Dicho régimen también fijó las faltas disciplinarias (artículo 115), las sanciones y el procedimiento aplicables (artículo 121 y siguientes), y señaló su aplicación prevalente, en los siguientes términos: Artículo 135. El régimen disciplinario de la Fiscalía General de la Nación se sujetará a las normas contenidas en el presente Estatuto.
Sin embargo, a falta de disposición expresa se aplicarán las normas que regulan las actuaciones ante la administración pública, en cuanto no se opongan a la naturaleza y fines del régimen disciplinario aquí estipulado. Mediante el Decreto Ley 261 de 200047, se modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Su artículo 11 mantuvo el ejercicio de la facultad disciplinaria en el Fiscal General de la Nación, los directores de fiscalías y los fiscales con función de jefes o coordinadores de unidad.
A su turno, el artículo 27 asignó a la Oficina de Control Interno, la responsabilidad de verificar que las áreas o empleados encargados de la aplicación del régimen disciplinario ejercieran adecuadamente esta función. El artículo 29 se refirió a la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos, y le asignó las siguientes funciones en materia disciplinaria: i) sustanciar las investigaciones contra los empleados de la entidad, cuando lo solicite el superior jerárquico del disciplinado; ii) vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos y adelantar las investigaciones por irregularidades en su aplicación, y iii) asesorar al Fiscal General de la Nación en los aspectos de carácter disciplinario, de su competencia. 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y Decisión del 6 de julio de 2022, radicación 11001030600020220003300. 46 Artículo 108 del Decreto Ley 2699 de 1991. 47 «Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones». Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 La Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, alude a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía48, y reitera su competencia en materia disciplinaria, en primera instancia, sobre los empleados de la entidad.
Más adelante, con la Ley 938 de 2004, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, el cual derogó el Decreto Ley 261 de 200049. Dicho estatuto le asignó a la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno la competencia para instruir y fallar, en primera instancia, las investigaciones disciplinarias contra los empleados del organismo50, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002.
Asimismo, se conservó en cabeza del Fiscal General de la Nación la función de conocer, en segunda instancia, de las decisiones disciplinarias dictadas por la referida oficina (artículos 11 a 29). El Decreto Ley 016 de 201451 (modificado por el Decreto Ley 898 de 201752) cambió de nuevo la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, y reiteró que el Fiscal General tendría la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en segunda instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]»53.
La anterior Oficina de Veeduría pasó a denominarse «Dirección de Control Disciplinario», y mantuvo la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]» (artículo 14-1)54. 48 Parágrafo 1° del artículo 76. 49 Artículo 79. «Vigencia. La presente ley tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2699 de 1991, el Decreto-ley 261 de 2000 y las demás disposiciones que le sean contrarias». 50 Artículo 20 de la Ley 938 de 2004. 51 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación». 52 «Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones». 53 Artículo 4, núm. 24 del Decreto Ley 016 de 2014. 54 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 Cabe destacar que, de acuerdo con Decreto Ley 016 de 201455 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación», se estableció la estructura de dicha entidad, así: Artículo 2o. Estructura. Para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, la Fiscalía General de la Nación tiene la siguiente estructura: 1.
Despacho del Fiscal General de la Nación 1.1. Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia (…). 1.9. Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) De lo anterior se infiere que el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, CTI, es un organismo perteneciente a la estructura de dicha entidad, de manera que las normas sobre control disciplinario para la Fiscalía le resultan aplicables.
De acuerdo con el marco normativo expuesto, la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, esto es, aquellas personas que cumplen funciones en la entidad, pero no tienen la calidad de fiscales, -tal como acontece con los empleados del CTI-, estaba radicada en la Dirección de Control Disciplinario de la entidad, para la primera instancia, mientras que la segunda, estaba asignada al Fiscal General de la Nación. Ahora bien, el Acto Legislativo 2 de 2015 asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función jurisdiccional disciplinaria frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo que comprende tanto a los funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación, esto es, a los fiscales, como a los empleados de dicha entidad.
Sin embargo, como ya se explicó, frente a los empleados de la Fiscalía, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales solo tienen competencia para ejercer la función disciplinaria con relación a los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 2021, lo que implica que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la señalada fecha. 55 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 Así lo establece, además, en forma expresa, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 (norma especial), en los siguientes términos: Parágrafo transitorio. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002.
Como se infiere, esta norma alude a dos aspectos diferentes, en relación con el control disciplinario de los empleados de la Fiscalía: i) a la competencia, en relación con la cual se mantiene la facultad que se había otorgado a la «Oficina de Control Disciplinario Interno», denominada propiamente Dirección de Control Disciplinario, para investigar y decidir sobre los hechos ocurridos hasta el 12 de enero de 2021; y ii) al régimen procedimental aplicable a los procesos disciplinarios referidos a los mismos hechos: la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).
En relación con este último punto, encuentra la Sala una diferencia frente a la regla general establecida en el artículo 263 (régimen de transición) del mismo Código General Disciplinario, en cuanto dicha norma supeditó la aplicación del régimen disciplinario anterior (Ley 734 de 2002) a los procesos en los que, «[a] la entrada en vigencia de esta ley [29 de marzo de 2022] […] se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal […]».
En los demás casos, ordenó la aplicación de la nueva normativa disciplinaria. Como se observa, mientras que, en el régimen de transición general (artículo 263 ibidem), la aplicación del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) está sujeta a que, a la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (29 de marzo de 2022) ya se hubiere notificado el pliego de cargos, o instalado la audiencia (en el procedimiento verbal), en el caso de los procesos que se tramitan contra empleados de la Fiscalía General de la Nación, la aplicación del procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002 solo procede si los hechos hubieren ocurrido antes del 13 de enero de 2021 (parágrafo transitorio del artículo 98 de la Ley 1952). 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que le compete a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocer de la actuación disciplinaria a que haya lugar en contra de la señora María Ruth Quintero Cardona, en calidad de Técnico Investigador II del CTI Medellín, quien presuntamente habría extraviado un documento (letra de cambio) que formaba parte de una investigación penal; hecho lesivo que si bien habría acaecido en 2019, fue conocido en el 2022.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 1. En primer lugar, se tiene que, para determinar la calidad del sujeto disciplinable, conforme con la investigación disciplinaria adelantada por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, se parte de las previsiones de la Ley 270 de 1996, que dispone: Artículo 125.
De los servidores de la rama judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial. [Se resalta].
De manera que, para este caso, la calidad de empleada judicial de la señora Quintero Cardona, se constituye en uno de los factores que contribuye a la definición de la competencia. En efecto, según la información que reposa en el expediente, se tiene efectivamente identificada tal condición, pues según el Auto del 30 de agosto de 202456, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial advierte que el sujeto involucrado en la presunta pérdida del documento (letra de cambio) que hacía parte de una investigación penal, era la señora María Ruth Quintero Cardona, en su calidad de Técnico Investigador II del CTI de Medellín. 2.
Por otra parte, la Sala observa que, por disposición expresa del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la acción disciplinaria contra empleados judiciales era ejercida por las corporaciones, funcionarios y empleados que tuvieran la calidad de superiores jerárquicos.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 [artículo 257A] introdujo una importante modificación en la materia, y dispuso que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercería la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, pero solo una vez entrara en funcionamiento. 3.
En tal sentido, la Sala debe aplicar la regla según la cual las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, deben ser conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico. Al respecto, debe precisarse que, de acuerdo con el acervo probatorio, la presunta pérdida del documento por parte de la señora Quintero Cardona ocurrió en el 2019, es decir, con anterioridad al 13 de enero de 2021, conforme a lo enunciado.
Además, no se trata de un caso de infracción disciplinaria prolongada en el tiempo, pues el extravío de dicho documento se produjo en un solo acto, en el año 2019, y a pesar de que el conocimiento de la presunta conducta reprochable ocurrió con 56 SAMAI. Expediente digital, Reparto y radicación_001, documento 3. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 posterioridad a su génesis, esto es, casi tres años después de haber ocurrido, en el 2022, se trató de un hecho puntual y concreto –la pérdida-, en un año así mismo especificado.
En ese sentido, no es relevante para la definición de este caso, el hecho de que la investigación disciplinaria contra la presunta responsable se haya abierto en 2023, o que se haya conocido de la pérdida del documento en el 2022 y que a partir de esos supuestos se considere que la situación se ha extendido en el tiempo más allá del 13 de enero de 2021, puesto que, como se menciona, el hecho que fundamenta la investigación disciplinaria tuvo lugar en el año 2019 y, en todo caso, la referida persona dejó de ser empleada de la Fiscalía General de la Nación en el año 2020.
Así las cosas, como se trata de un asunto que ocurrió en un momento específico y se consumó, no se trató de una omisión prolongada en el tiempo que haya superado la fecha de inicio de entrada en funcionamiento de la Comisión de Disciplina Judicial -13 de enero de 2021-, por lo que la competencia en estos casos les corresponde a las autoridades que hasta entonces eran competentes, es decir, quienes ostentaban la calidad de superiores jerárquicos, al momento en que ocurrieron los hechos. 4.
Por consiguiente, se impone concluir que, en el presente caso, la presunta falta disciplinaria se consumó en fecha anterior a la de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales, de manera tal que, la autoridad competente para investigar a la empleada judicial señora María Ruth Quintero Cardona, en calidad de Técnico Investigador II del CTI Medellín, es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para conocer de la actuación disciplinaria a que haya lugar en contra de la señora María Ruth Quintero Cardona, en calidad de Técnico Investigador II del CTI Medellín, por la pérdida de un documento que formaba parte de una investigación penal.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría, el expediente a Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR, por Secretaría, la presente decisión, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la señora María Ruth Quintero Cardona. Radicación 11001-03-06-000-2024-00592-00 CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLORZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.