CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00927-00 Número Interno: 6572-2019 Demandante: Municipio de Palmira – Valle del Cauca Demandada: María del Socorro Moncayo Murillas Medio de control: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia – Ley 1437 de 2011 Tema: Resuelve recurso de súplica La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la apoderada judicial de la señora María del Socorro Moncayo Murillas contra el auto de 18 de julio de 2023, mediante el cual el Consejero de Estado, Doctor Juan Enrique Bedoya Escobar rechazó el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 6 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
ANTECEDENTES El 19 de diciembre de 2017 la señora María del Socorro Moncayo Murillas, por conducto de apoderada judicial, interpuso recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia en contra de la sentencia de 6 de diciembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. La interesada manifestó que en dicha providencia el Tribunal se apartó de lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2011 proferida dentro del proceso con radicado número 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010), toda vez que, a la señora Moncayo Murillas se le reconoció una pensión de jubilación en virtud del Decreto Municipal 68 de 1° de marzo de 2007 con fundamento en el Acuerdo 187 de 1963 proferido por el Concejo Municipal de Palmira y ratificado a través de las convenciones colectivas de trabajo por considerar que había cumplido con los requisitos de tener 20 años de servicio continuos en el municipio y tener 50 años de edad, y se le reconoció con el 100% del promedio del salario devengado en el último año; por otro lado indicó que dicha prestación es compatible con el 100% de la pensión de vejez que le reconozcan los fondos pensionales.
Señaló que en virtud de lo mencionado y al tener más de 35 años de edad cuando la Ley 100 de 1993 entró en vigencia, era beneficiaria del régimen de transición y que por esa razón “sin duda su derecho se encuentra dentro de la ratio decidendi de la sentencia de unificación de jurisprudencia cuya aplicación solicito”. Adicionalmente adujo que la providencia de unificación se sustentó en la protección del principio de confianza legítima, y concluyó que las convenciones colectivas y los actos administrativos que reconocieran dichas prestaciones y fueran emanadas de autoridades sin competencia para regular el régimen pensional de los empleados públicos iban a quedar convalidadas por expresa disposición del legislador como lo previó en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
Y consideró que lo anterior le es aplicable ya que el parágrafo transitorio cuarto del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2005 extendió el régimen de transición hasta el 31 de julio de 2010. Mediante auto de 10 de abril de 2019 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y dispuso que de sustentarse el recurso dentro de los 5 días siguientes se remitiera por Secretaría el proceso al Consejo de Estado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 261 del CPACA.
En auto de 29 de mayo de 2023, el Despacho del Dr. Juan Enrique Bedoya concedió el término de 5 días para que la recurrente subsanara la solicitud del recurso extraordinario de unificación señalándole que debía cumplir con la carga argumentativa y así poder evidenciar la unidad temática de la controversia. Providencia recurrida Con providencia de 18 de julio de 2023, el Magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al considerar que no se cumplió con el requisito formal exigido en el artículo 262 numeral 4 del CPACA, esto es “La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento”, en la medida en que conforme lo dispuesto por esta Corporación sobre asuntos similares debe el recurrente “realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria”.
A su vez, precisó que con relación al requisito mencionado se ha indicado que para que proceda el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe haber unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación en donde se evidencia una real identidad fáctica y jurídica entre las sentencias y la recurrente no cumplió con demostrar lo anterior, ya que el fallo de 29 de septiembre de 2011 unificó sobre la inclusión de las convenciones colectivas en los supuestos establecidos en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, así pues, existe un derecho pensional adquirido en virtud de una convención colectiva aun cuando haya sido emanada por autoridades incompetentes para la regulación del régimen pensional de los empleados públicos.
Adicionalmente, resaltó que los argumentos de la señora Moncayo Murillas se centraron en que la “pensión de naturaleza convencional de la que es beneficiaria y la legal o de vejez que le reconozcan los fondos de pensiones son 100% compatibles entre sí, tema que no fue abordado en la sentencia de unificación invocada”. Del recurso de súplica Con escrito de 3 de agosto de 2023, la apoderada judicial de la señora María del Socorro Moncayo Murillas interpuso recurso de súplica contra el auto de 18 de julio de 2023, al considerar que si satisfizo la exigencia ordenada en auto de 29 de mayo de 2023, para el efecto transcribió su argumento así: “…la sentencia de unificación de jurisprudencia de fecha 29 septiembre de 2011 de esa Sección, expediente número 08001-23-31-000-2005-02866-03 (24-2010), precisa que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 validó toda clase de reconocimientos pensionales que en el sector territorial han existido aún sin competencia de las autoridades administrativas que las hayan expedido, no solo a los trabajadores oficiales sino también a los empleados públicos; considerando que las convenciones colectivas de trabajo en el caso de los empleados públicos no puede definirse como un contrato ya que no pueden ser aplicadas para estos servidores, pero pueden estar encuadradas dentro de lo que la ley pretende aplicar denominando como disposición, más aún, cuando lo que buscó fue la protección y progresividad de los derechos de los trabajadores, incluyendo los empleados públicos, debido a que la finalidad de las convenciones colectivas y los actos administrativos que se expidieron para reconocer esta prestación llevan inmersa la voluntad por parte del empleador de otorgar unos derechos a sus trabajadores oficiales y empleados públicos.
Tal como lo precisa la unificación de jurisprudencia que solicito se aplique, dicha decisión se sustenta en la protección del principio de la confianza legítima, no pudiendo el juez alterar la voluntad del legislador; concluyendo que así las convenciones colectivas y los actos administrativos que reconocieron dichas prestaciones fueron emanados de autoridades incompetentes para regular el régimen pensional de los empleados públicos, esta situación fue convalidada por expresa disposición del legislador al expedir el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, cuya constitucionalidad fue avalada mediante sentencia C-410 de fecha 28 de agosto de 1997 proferida por la Corte Constitucional, la que declaró inexequible el aparte del texto “o cumplan dentro de los dos años siguientes” de la entrada en vigencia el mencionado artículo, pero como la Corte Constitucional no modulo los efectos en forma retroactiva, dicha norma rige a partir del 30 de junio de 1997…” Sostuvo que en esa medida, se cumplen con el requisito establecido en el numeral 4º del artículo 262 del CPACA y por lo tanto, lo procedente es admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por la apoderada judicial de la señora María del Socorro Moncayo Murillas, en virtud de lo previsto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021. 2.3.
Problema jurídico. La Sala se contraerá a establecer si la parte demandante cumplió los requisitos para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011; para ello se estudiará: (i) trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; y (ii) caso concreto. 2.3 Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Este recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia de este se da cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta corporación, tal como lo establece el artículo 258 del CPACA.
Este mecanismo habilitó que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado a efectos de analizar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante como lo son las de unificación jurisprudencial, conforme a los artículos 270 y 271 del CPACA.
La admisibilidad del presente medio impugnatorio se encuentra sometido a un doble control, el primero es sobre el cumplimiento de los requisitos que se exigen para conceder el recurso extraordinario, control que realiza el Tribunal Administrativo que expidió la providencia recurrida, y el segundo es con relación a si se debe admitir o no. Así pues, de conformidad con lo dispuesto en el auto de unificación CE-AUJ-005S2-2019 proferido el 28 de marzo de 2019 se tiene que “En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo; ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y iii) que se interponga oportunamente y por escrito”.
De allí que, si se cumple lo anterior, el Tribunal debe conceder el recurso y correr traslado por el término de 20 días para que los recurrentes lo sustenten. Por su parte, el control relativo a la admisión exige estudiar los requisitos formales establecidos en el artículo 262 del CPACA que prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe contener: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la sentencia recurrida; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
Con relación al último requisito es necesario advertir que para que una sentencia ostente la calidad de unificación de conformidad con lo establecido en el artículo 270 del CPACA debe haber sido proferida por el Consejo de Estado por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Por lo tanto, si la sentencia aducida en el recurso extraordinario no es de unificación, no le es dable al juez conocer el fondo del mecanismo extraordinario instaurado.
Adicionalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que este recurso está supeditado a que exista unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial señalada al determinar que: “la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso y obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi”.
Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 265 del CPACA, es posible afirmar que el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: (i) admitirlo, cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA. Conclusión a la que puede llegar en el momento en que estudia por primera vez el recurso o con posterioridad, una vez el recurrente ha subsanado el o los requisitos que el consejero ponente encontró insatisfechos en ese primer análisis; o (ii) inadmitir el recurso disponiendo que el expediente sea regresado al tribunal de origen, lo que puede tener lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el tribunal.
Nótese que, en la regulación especial del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el legislador se abstuvo de acudir a las tres categorías que previó para la etapa de admisión de la demanda en los procesos ordinarios, esto es, admisión, inadmisión y rechazo. En su lugar, aludió únicamente a la admisión y a la inadmisión, concediéndole a esta última el efecto que en aquellos procesos se le otorga al rechazo de la demanda, es decir, el de negarse a avocar el conocimiento del asunto. 2.4.
Caso concreto El Consejero de Estado, Doctor Juan Enrique Bedoya mediante auto de 18 de julio de 2023 rechazó el recurso al considerar que no se cumplió con el requisito del numeral 4 del artículo 262 del CPACA, en tanto la parte recurrente no comparó los argumentos utilizados en la ratio decidendi de la sentencia recurrida ni de la invocada de unificación, no pudiéndose evidenciar con claridad si existe unidad temática fáctica y jurídica entre el fallo impugnado y la sentencia de unificación. Pues bien, al revisar los documentos obrantes en el plenario se tiene que si bien la parte recurrente no realizó como tal la comparación de los argumentos de cada una de las sentencias, lo cierto es que de su escrito si se evidencian las razones que le sirven de fundamento.
Sin embargo, lo que se advierte es que los mismos no guardan relación con lo unificado en la sentencia invocada como desconocida, en la medida en que el criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado sólo estuvo encaminado a establecer que el artículo 146 de la Ley 100 de 1933 protegió las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a la ley en materia de pensiones extralegales de empleados públicos reconocidas al amparo de convenciones colectivas.
Así pues, la aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 en virtud del régimen de transición establecido en dicha ley no fue criterio unificado en la sentencia de unificación invocada, por lo tanto la providencia recurrida no puede ser objeto del recurso extraordinario impetrado, debido a que no hay congruencia entre el fallo impugnado y la sentencia de unificación invocada.
Siguiendo con el argumento, se evidencia que lo pretendido por la señora María del Socorro Moncayo es que se le mantenga el reconocimiento de la pensión de jubilación extralegal en el Decreto Municipal 68 de 1° de marzo de 2007 con fundamento en el Acuerdo 187 de 1963 proferido por el Concejo Municipal de Palmira y ratificado a través de las convenciones colectivas de trabajo, bajo el entendido que el Acto Legislativo 01 de 2005 extendió el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 hasta el 31 de julio de 2010; sin embargo, la sentencia de unificación invocada concluyó que la fecha a partir de la que se encuentran convalidadas las prestaciones pensionales contempladas en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 no fue objeto de unificación, y se reiteró que lo que se unificó fue que las convenciones colectivas que se encontraban enmarcadas en el artículo 146 de la Ley 100 y las pensiones extralegales reconocidas en virtud del mecanismo de negociación colectiva se encontraban convalidadas en virtud del principio de confianza legítima, y explicó también que el régimen de transición contemplado en la Ley 100 no aplicaba a las situaciones descritas en el artículo 146 ibídem.
En tal sentido, advierte la Sala que asiste razón al Magistrado Juan Enrique Bedoya al señalar que el recurso interpuesto por la actora no cumple con los presupuestos previstos en el CPACA, pero no por no haber sustentado las razones que le sirven de fundamento, sino por no haber congruencia entre el fallo impugnado y la sentencia de unificación invocada.
Así las cosas y como quiera que no le asiste razón a la recurrente, se confirmará la providencia del 18 de julio de 2023, mediante el cual el Magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar rechazó el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto por la señora María del Socorro Moncayo Murillas contra la sentencia de segunda instancia proferida el 6 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 18 de julio de 2023, proferido por el Magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar, pero por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación devuélvase el proceso al despacho de origen para lo de su competencia.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA