CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., seis (06) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 76001-23-33-000-2023-00425-01 (71.642) Actor: EFRAÍN ARMANDO ESPINOSA LARRARTE Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Temas: AFECTACIÓN JURÍDICA DE BIENES INMUEBLES – Reserva forestal / TÉRMINO DE CADUCIDAD – Reglas jurisprudenciales – A partir de la inscripción de la afectación en el registro de instrumentos públicos, siempre que el demandante tuviera o debiera tener conocimiento de dicha inscripción / PETICIONES POSTERIORES – No tienen la virtualidad de revivir el plazo para demandar.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 26 de febrero de 2024, a través del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO 1. La parte actora pretende la indemnización de los perjuicios ocasionados por la declaratoria de una reserva forestal en los predios de su propiedad.
En criterio de los accionantes, solo fue posible conocer dicha restricción cuando las entidades demandadas les informaron sobre el alcance real de la referida área protectora.
ANTECEDENTES Demanda 2. El 29 de junio de 20231, los señores Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros2 interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -en adelante Ministerio de Ambiente-, el municipio de Yumbo (Valle del Cauca) y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -en lo sucesivo CVC-, con el fin de que se les indemnizara por los perjuicios causados con la restricción ambiental impuesta a 73 inmuebles de su propiedad3, a través de las Resoluciones 5 de 1943, 258 de 2018 y “demás actos y operaciones 1 Memorial que obra en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2 La parte demandante en el presente caso está compuesta por: Efraín Armando Espinosa Larrarte, en nombre propio y en calidad de representante legal de la sociedad “Inversiones Espinosa Builes y CIA S.C.A.”, María Fernanda Builes Estrada y María Liliana Espinosa Larrarte, está última en condición de representante legal de la sociedad “Espinosa Sandoval S.A.S.”. 3 Ubicados en el corregimiento “Dapa” del municipio de Yumbo (Valle del Cauca).
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 2 administrativas destinadas a la debida aplicación de los citados actos administrativos”4. 3. Como indemnización, la parte actora solicitó: (i) 374’451.595, por concepto de devolución de pago de impuestos prediales del 2018 al 2023;
(ii) 23.793’758.520, por la desvalorización de los predios afectados, y (iii) la indexación de las referidas sumas. 4. Como fundamento de sus pretensiones, en síntesis, se narró: 5. El 16 de diciembre de 1994, el municipio de Yumbo otorgó al señor Efraín Armando Espinoza Larrarte Licencia de Parcelación 007-94 sobre el predio identificado con matrícula inmobiliaria 002-007-027-000, con el propósito de llevar a cabo el proyecto denominado “PARCELACIÓN LA LILIANA”.
En consecuencia, mediante escritura pública 2.211 del 23 de abril de 1997, se desenglobaron 81 lotes, de los cuales 73 son de propiedad de los demandantes. 6. En la demanda se indicó que la parte actora adelantó diversas obras y trámites para viabilizar la venta de los mencionados inmuebles. Sin embargo, el 18 de febrero de 2019, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali inscribió en cada uno de los folios de matrícula de los predios que conforman el mencionado proyecto la Resolución 5 del 5 de abril de 1943, por medio de la cual el entonces Ministerio de la Economía Nacional declaró, alinderó y creó la “Reserva Forestal Protectora Nacional La Elvira”. 7.
La parte demandante manifestó que el citado acto administrativo no les fue notificado y solo tuvieron conocimiento de dicha determinación el 10 de diciembre 2020 “cuando uno de los propietarios, en el marco de un trámite personal, solicitó una copia de un certificado de tradición”5. Por lo anterior, previa petición, el 14 de abril, 20 de mayo y 8 de junio de 2021, el Ministerio de Ambiente, el municipio de Yumbo y la CVC, respectivamente, le informaron a los accionantes lo que les constaba sobre la mencionada restricción. 8.
La parte actora adujo que, solo a través de las respuestas de cada una de las entidades accionadas, conocieron que, por medio de la Resolución 258 de 2018, el Ministerio de Ambiente precisó el límite de la Reserva Forestal “La Elvira” y, por ende, advirtieron la afectación de sus predios. 9. El 30 de septiembre de 2022, la CVC remitió a los representantes de varias parcelaciones copia de la versión final del plan de manejo de la citada reserva forestal, por lo que, en su criterio, solo hasta ese momento “tuvieron conocimiento de la decisión de la autoridad ambiental de prohibir de manera expresa el desarrollo habitacional en sus inmuebles o de cualquier tipo de construcción en los mismos”6. 4 Folio 55 de la demanda de la referencia. 5 Folio 10 de la demanda de la referencia. 6 Folio 24 de la demanda de la referencia. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 3 Inadmisión de la demanda de la referencia 10.
Mediante auto del 20 de octubre de 20237, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda, para que la parte actora aclarara la situación fáctica y las pretensiones formuladas, con el fin de establecer el hecho, omisión o actos que causaron el daño invocado, así como especificar la fecha de ocurrencia. El 7 de noviembre siguiente8, fue allegado el respectivo memorial de subsanación, por medio del cual se precisó que, a su juicio, el daño alegado se originó con la inscripción de la Resolución 5 de 1943, acto administrativo del que solo se tuvo conocimiento el 14 de abril de 2021, fecha en la que el Ministerio de Ambiente le informó sobre el alcance de dicha determinación. Decisión apelada 11.
A través de proveído del 26 de febrero de 20249, el Tribunal rechazó la demanda por caducidad, con fundamento en el numeral 1° del artículo 169 del CPACA. El a quo precisó que el daño invocado en el sub examine consiste en los perjuicios ocasionados por la afectación jurídica que se les impuso a los inmuebles de los accionantes. 12.
Bajo ese contexto, la primera instancia sostuvo que el acto administrativo por medio del cual se creó la Reserva Forestal “La Elvira” y se delimitó la misma en los predios afectados fue debidamente publicado e inscrito en los respectivos folios de matrícula. En consecuencia, de acuerdo con la situación fáctica expuesta en la demanda de la referencia, la parte actora identificó el menoscabo alegado desde el 10 de diciembre de 2020, fecha en la que uno de los propietarios de los lotes afectados solicitó copia del correspondiente certificado de tradición y libertad, por ende, la pretensión de reparación directa no fue oportuna, según el literal I) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Recurso de reposición y, en subsidio, de apelación 13. Los accionantes formularon recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, contra la anterior determinación10, al considerar que, de conformidad con jurisprudencia del Consejo de Estado, la caducidad debió computarse a partir del conocimiento cierto de que sus predios estaban afectados por el área de reserva forestal, lo cual ocurrió el 13 de junio de 2023, fecha en la que la Administración le indicó que no era posible continuar con el desarrollo habitacional de los lotes. 14.
Además, en su criterio, la primera instancia omitió que: (i) la Resolución 5 de 1943 no les fue notificada; (ii) solo hasta el 14 de abril de 2021, el Ministerio de Ambiente les explicó el alcance real del uso del suelo de los predios; (iii) el 30 de septiembre de 2022, la CVC señaló expresamente la prohibición de cualquier tipo 7 Decisión que obra en el índice 6 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 8 Memorial que consta en el índice 10 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 9 Previamente, mediante providencia del 10 de noviembre de 2023, el Tribunal requirió a la parte actora para que allegara nuevamente el escrito de subsanación, en cuanto no era posible visualizar los archivos pertinentes.
Índice 13 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 10 Memorial que obra en el índice 25 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 4 de construcción en los lotes afectados, y (iv) el 23 de enero de 2023, se les negó la solicitud de modulación del fallo elevada por los demandantes en el marco de la acción popular bajo radicado 2015-00458-01, litigio en el que “se cerró la posibilidad de reconocimiento de preexistencias jurídicas consolidadas en el régimen de uso para las parcelaciones ubicadas al interior de la Reserva Forestal Nacional La Elvira”11, circunstancias expuestas en la demanda y que evidencian que la pretensión se ejerció en término. 15.
Por medio de auto del 16 de mayo de 202412, el Tribunal resolvió de manera desfavorable la reposición y concedió la apelación en el efecto suspensivo. El a quo insistió que, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda de la referencia y el material probatorio que obra en el expediente, los demandantes conocieron acerca de la afectación a sus predios desde diciembre de 2020, toda vez que uno de los propietarios de los inmuebles afectados obtuvo copia del respectivo certificado de tradición y libertad. 16.
En consecuencia, la mención a la pretensión de protección de derechos e intereses colectivos evidencia que, incluso lo relacionado con el uso del suelo de las parcelaciones ubicadas en la citada reserva forestal, fue objeto de litigio con anterioridad y, en todo caso, la inscripción de la correspondiente restricción se dio con ocasión del fallo de segunda instancia proferida en la acción popular bajo radicado 2004-00656, lo que ratifica que los accionantes conocieron dicha afectación al obtener copia del certificado de tradición y libertad13.
CONSIDERACIONES Alcance del recurso de apelación14 17. El Tribunal a quo concluyó que el daño alegado consistía en la restricción impuesta a los predios de los accionantes, circunstancia que conocieron el 10 de diciembre de 2020. En criterio de la parte actora, el plazo para demandar empezó a correr a partir del momento en el que tuvieron certeza de la afectación a sus lotes, sumado a ello, la primera instancia no tuvo en cuenta algunas circunstancias que modificaban el cómputo de la caducidad. 18.
De conformidad con los cargos de apelación de la parte demandante, le corresponde a la Sala determinar si la demanda de la referencia fue o no interpuesta en oportunidad legal. 11 Folio 12 del referido memorial. 12 Providencia que obra en el índice 32 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 13 El expediente digital fue enviado a esta Corporación el 28 de mayo de 2024 y, previo reparto, ingresó al despacho del magistrado ponente el 22 de agosto siguiente.
Índice 2 del Samai del Consejo de Estado. 14 Al sub júdice por tratarse de una pretensión de reparación directa presentada el 29 de junio de 2023 y de una apelación del 13 de marzo de 2024, le resultan aplicables las normas procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, junto con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 2021, así como el CGP.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 5 Decisión de los cargos de apelación 19. A continuación, la Subsección decidirá los cargos de apelación formulados por la parte actora bajo el siguiente hilo argumentativo.
En primer lugar, se determinará cuándo empezó a correr el plazo para demandar en el presente caso. En segundo lugar, se establecerá la incidencia de las circunstancias particulares alegadas por los recurrentes respecto del ejercicio oportuno del derecho de acción. Finalmente, se computará la caducidad en el sub lite. 20. De manera previa, se presentarán algunas consideraciones generales sobre la caducidad en los casos de responsabilidad estatal por la afectación jurídica de bienes inmuebles al quedar incluidos en reservas forestales.
Caducidad en los casos de responsabilidad estatal por la afectación jurídica de bienes inmuebles al quedar incluidos en reservas forestales 21. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido que la caducidad se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico.
En consecuencia, a las partes les corresponde asumir la carga procesal de impulsar el litigio en el plazo fijado por la ley y, por ende, si la respectiva pretensión no se ejerce en oportunidad, se pierde la posibilidad de reclamar ante la jurisdicción el correspondiente derecho15. 22. Vale la pena precisar que la referida figura no admite suspensión, salvo, entre otras circunstancias16, se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en la Ley 2220 de 2022. 23.
De conformidad con el literal I) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa, excepto en los casos de desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa17, deberá presentarse dentro del término de 2 años, contados a partir de: (i) el día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o (ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 24.
Respecto del cómputo del término de caducidad en aquellos casos en que se le endilga responsabilidad al Estado por la afectación jurídica de bienes inmuebles al quedar incluidos en reservas forestales, esta Subsección ha considerado que, por regla general, la caducidad de la pretensión de reparación directa empieza a correr a partir del día siguiente a aquél en que la afectación al interés general se inscriba en el Registro de Instrumentos Públicos, siempre que el demandante tuvo o debiera 15 Sobre la caducidad y sus consecuencias jurídicas, se puede consultar la sentencia dictada por esta Subsección el 26 de febrero de 2014, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, exp: 27.588, entre otras. 16 Resulta pertinente destacar que, por ejemplo, el trámite de extensión de jurisprudencia y el de concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para precaver controversias interadministrativas también suspenden el término de caducidad, de conformidad con los artículos 102 y 112 del CPACA, respectivamente, circunstancias que, en todo caso, no se configuran en el presente caso. 17 De conformidad con el inciso segundo del literal I) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 6 tener conocimiento de esta18. En ese sentido, el juez determinará el momento en el que la parte interesada conoció del daño. 25.
La Sala aclara que, si bien el correspondiente acto de registro debe comunicarse al titular del derecho, en virtud del artículo 70 de la Ley 1437 de 201119, puede ocurrir que en el expediente no obre tal comunicación, lo cual no es óbice para que, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, el funcionario judicial determine cuándo la parte demandante tuvo conocimiento de la respectiva afectación. 26.
Bajo esa línea de pensamiento, esta Corporación también ha explicado que cuando no exista inscripción de la declaratoria de reserva forestal en el correspondiente folio de matrícula, el término de caducidad de la pretensión de reparación directa iniciará desde que el interesado tuvo conocimiento de la respectiva afectación20. 27. En suma, en los casos de responsabilidad estatal por la afectación jurídica de bienes inmuebles al quedar incluidos en reservas forestales, el plazo para demandar empieza a correr: (i) al día siguiente de la inscripción de la respectiva restricción en el correspondiente folio de matrícula, siempre que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de dicha restricción, o (ii) en aquellos casos en los que no se hizo el respectivo registro, desde el momento en que la parte tuvo conocimiento de la afectación jurídica en su predio, circunstancias que le corresponden verificar al funcionario judicial.
Determinación sobre el momento en el que empezó a correr el plazo para demandar en el sub examine 28. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sostuvo que, de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente, las Resoluciones 5 de 1943 y 258 de 2018 fueron publicadas en los correspondientes diarios oficiales, así como registradas en los respectivos certificados de tradición y libertad de cada uno de los inmuebles el 18 de febrero de 2019 y 11 de febrero de 2021, respectivamente.
El Tribunal aclaró que el daño alegado se originó en el primero de los citados actos administrativos, en cuanto por medio de dicha decisión se declaró la correspondiente área de reserva forestal, mientras que la resolución de 2018 solo se trató de la materialización cartográfica de los limites previamente establecidos. 18 En ese sentido, se puede ver la sentencia dictada por esta Subsección el 9 de mayo de 2012, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, exp: 21.906.
Reiterada en fallo del 24 de septiembre de 2020, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 61.415. En igual sentido se puede consultar la sentencia dictada el 4 de junio de 2024, exp: 69.205. 19 A cuyo tenor: “Artículo 70. Notificación de los actos de inscripción o registro. Los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. Si el acto de inscripción hubiere sido solicitado por entidad o persona distinta de quien aparezca como titular del derecho, la inscripción deberá comunicarse a dicho titular por cualquier medio idóneo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la correspondiente anotación” (se destaca). 20 Respecto del cómputo de la caducidad a partir del conocimiento de la restricción al predio, se pueden consultar las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: (i) sentencia del 18 de noviembre de 2021, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz, exp: 44.670, y (ii) sentencia del 14 de agosto de 2019, C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, exp: 2019-02374-00 (AC).
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 7 29. En esa medida, la primera instancia consideró que, aunque la parte actora sostuvo que solo hasta el 14 de abril de 2021 conoció el menoscabo invocado, lo cierto es que, de acuerdo con la situación fáctica expuesta en la demanda de la referencia, la parte actora identificó el daño alegado desde el 10 de diciembre de 2020, fecha en la que uno de los propietarios obtuvo copia del certificado de tradición y libertad.
En consecuencia, el plazo para ejercer el derecho de acción feneció el 12 de diciembre de 2022, por lo que la pretensión de reparación directa no fue oportuna. 30. Los accionantes apelaron la anterior determinación21, al considerar que no era dable computar la caducidad desde diciembre de 2020, porque para ese momento solo “se detectó la anotación registral (…) no era posible que mis poderdantes tuvieran conocimiento y claridad del hecho dañino”22. 31.
En consecuencia, en criterio de la parte actora, de conformidad con jurisprudencia del Consejo de Estado23, la caducidad debió computarse a partir del conocimiento cierto de que sus predios estaban afectados por el área de reserva forestal, lo cual ocurrió el 13 de junio de 2023, fecha en la que el Ministerio de Ambiente y la CVC “les dejaron muy claro que NO sería posible el desarrollo urbanístico en sus predios”24. 32.
Al revisar el expediente digital, la Sala advierte que, en los folios de matrícula de los 73 inmuebles de los accionantes25, se inscribió la siguiente anotación (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “(…) ANOTACIÓN: Nro 10 Fecha: 18-02-2019 Radicación: 2019-13369 VALOR ACTO $ Documento: Resolución 5 del 05-04-1943 MINISTERIO DE LA ECONOMÍA NACIONAL de BOGOTÁ D.C. ESPECIFICACIÓN: 0961 DECLARACIÓN ALINDERACIÓN Y CREACIÓN DE RESERVA FORESTAL DE ESTE Y OTROS (OTRO) PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I- Titular de dominio incompleto) DE: MINISTERIO DE LA ECONOMÍA NACIONAL (…)” (se destaca). 33.
En criterio de la Subsección, la referida anotación en cada uno de los lotes de la parte actora permite establecer que la afectación jurídica que se les impuso a los correspondientes inmuebles por la reserva forestal declarada mediante la Resolución 5 de 1943 fue registrada el 18 de febrero de 2019. 34. Vale la pena recordar que en el memorial de subsanación la parte actora precisó que la fuente del daño era la inscripción del referido acto administrativo, aspecto que fue corroborado por la primera instancia. En efecto, el Tribunal a quo indicó que 21 Memorial que obra en el índice 25 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 22 Folio 13 del referido recurso de apelación. 23 En concreto, la parte recurrente invocó la sentencia dictada el 9 de mayo de 2012, por la Sección Tercera de esta Corporación, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, exp: 21.906. 24 Folio 7 del referido recurso de apelación. 25 Hecho probado con base en los 73 certificados de tradición y libertad de los predios de los demandantes.
Documentos que obran en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 8 la restricción ambiental de los inmuebles afectados se originó con la anotación de dicha determinación, mientras que la Resolución 258 de 2018 solo se trató de la muestra cartográfica de los límites previamente establecidos por la Administración, conclusión que no fue objeto de censura por los recurrentes.
En ese sentido, toda vez que lo que se reclama son los perjuicios ocasionados por el registro de un área de protección ambiental, la Sala advierte que el registro de la resolución 258 de 2018 no tiene injerencia alguna en el plazo para demandar, en cuanto el menoscabo invocado no tuvo su origen en dicha decisión. 35. En ese orden de ideas, para efectos de establecer el cómputo de la caducidad en el sub lite, se determinará cuándo los accionantes tuvieron conocimiento de la inscripción de la Resolución 5 de 1943.
Al respecto, la Subsección observa que, por lo menos para el 20 de noviembre de 2020, la parte actora tuvo conocimiento de la afectación jurídica que recaía sobre sus predios, según el material probatorio que obra en el expediente. En efecto, mediante petición de la referida fecha26, los señores Efraín Armando Espinosa Larrarte, María Fernanda Builes Estrada, María Liliana Espinosa Larrarte, Gustavo Adolfo Burbano, así como las sociedades “Espinosa Sandoval S.A.S.” y “Surtiaceites Espinosa Y Cia S. en C.”, le solicitaron al Ministerio de Ambiente, a la CVC y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, información sobre la Resolución 5 de 1943 en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “I.
HECHOS (…) Quinto: El 18 de febrero de 2020 (sic), sin ningún tipo de comunicación, aviso o suministro de información previa, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC- solicitó ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Cali el registro en los (81) predios/lotes relacionados en el anexo No. 2 la siguiente anotación, se precisa que es igual para todos los 81 lotes, solo varía el # de anotación (…) II.
PETICIÓN (…) 1. ¿Cuál es el fundamento jurídico y fáctico que sustenta el registro de la Resolución 5 de 1943 expedida por el Ministerio de Economía Nacional en los folios de matrículas inmobiliarias de ochenta y un predios (81) que hace parte de la Parcelación La Liliana con el código 961: Declaración alinderación y creación de reserva forestal de este y otros? (…) 7.
¿Cuáles son las implicaciones del registro -código 961: Declaración alinderación y creación de reserva forestal de este y otros-sobre el ejercicio de propiedad (uso) que ostentamos sobre los predios identificados en el Anexo 2 de la presente solicitud (Parcelación La Liliana) (…)”27 (se resalta). 26 Solicitud que consta en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 27 Folios 2 y 3 de la referida petición. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 9 36.
La anterior solicitud fue reiterada ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali el 2 de diciembre de 202028, así (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “(…) De manera atenta, nos permitimos anexar derecho de petición relacionado con solicitud de información sustento y alcance sobre el registro de la Resolución No. 5 de 1943 (expedida por el Ministerio de Economía Nacional) en los folios de matrícula de ochenta y un predios (81) que hacen parte de la Parcelación La Liliana, ubicada en el Departamento del Valle, Municipio de Yumbo, Dapa, con el código 961: Declaración, alinderación y creación de reserva forestal de este y otros (otros) (…)” (se destaca). 37.
Así las cosas, para la Subsección es evidente que, por lo menos para el 20 de noviembre y 2 de diciembre de 2020, los demandantes advirtieron la existencia del daño invocado en el sub lite, por cuanto en las referidas fechas reconocieron que conocían la Resolución 5 de 1943, por medio de la cual se creó la reserva forestal de protección cuya extensión afectó sus predios, así como la correspondiente inscripción en cada uno de los folios de matrícula. 38.
Como última ratio si se aceptara la hipótesis planteada por los demandantes, según la cual, en el sub júdice la caducidad debe computarse a partir de que la Administración les indicó las implicaciones de la declaratoria de la Reserva Forestal “Protectora Nacional La Elvira” y la correspondiente limitación a sus predios, lo cierto es que ello ocurrió el 10 de diciembre de 2020. 39.
Lo anterior, en cuanto mediante oficio de tal fecha29, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali le explicó a los accionantes el fundamento jurídico de la respetiva anotación en los folios de matrícula de cada uno de los predios y las implicaciones de dicha circunstancia, así (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “Al punto número uno: El fundamento jurídico que sustenta el registro de la Resolución No. 5 del 05-04-1943 del Ministerio de la Economía Nacional de Bogotá es el siguiente: Por cuanto el día 26 de junio de 2015, el Consejo de Estado profirió sentencia en segunda instancia dentro de la Acción Popular 2004-00656, por medio de la cual se revoca la sentencia apelada y se ampara el derecho colectivo a la protección de áreas especiales importancia ecológica.
De acuerdo al pronunciamiento del Consejo de Estado (…) exhorto a los accionados: Superintendencia de Notariado y Registro, entre otros, a velar permanente por la conservación de las reservas forestales, acerca de la prohibición de vender tierras que hacen parte de Parques Nacionales Naturales, pues dicha actividad vulnera el derecho colectivo a la protección de áreas de especial importancia ecológica. 28 De conformidad con la petición radicada en tal fecha por la parte actora ante la mencionada entidad. 29 Hecho probado por medio de Oficio No. 3702020EE06839 del 10 de diciembre de 2020, el cual obra en los anexos de la demanda de la referencia, visibles en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 10 Al punto número siete: La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca en cumplimiento de la Ley 88 de 1993 la cual delega a dicha Corporación la administración de las reservas forestales protectoras y la Resolución No. 12611 de 2014 de la Superintendencia de Notariado y Registro, solicito a esta entidad efectuar la afectación de los predios matrices y segregados bajo el código 0961 (…) los folios de matrícula de predios privados que se encuentran 100% dentro de la Reserva Forestal (…) declara mediante la Resolución 5 de 1943 (…)” (se resalta). 40.
En criterio de la Subsección, a partir del referido oficio, es posible establecer que el 10 de diciembre de 2020 a los accionantes se les aclaró que: (i) los inmuebles de su propiedad hacían parte de la Reserva Forestal “Protectora Nacional La Elvira” y, por ende, la respectiva restricción fue inscrita en cada uno de los folios de matrícula, y (ii) en virtud del derecho colectivo a la protección de áreas de especial importancia ecológica y la conservación de reservas forestales, era prohibido vender los predios que se encontraban dentro de dicha zona. 41.
En consecuencia, contrario a lo afirmado por los recurrentes, no se podría tomar como referencia el 13 de junio de 2023, porque, se reitera, con anterioridad la Administración les explicó que sus lotes se encontraban en un área de protección ecológica y que ello implicaba limitar el derecho de propiedad de los inmuebles. 42. En suma, el cargo analizado carece de vocación de prosperidad, por lo que la Sala determinará la incidencia de las circunstancias expuestas por la parte actora en el plazo para demandar, aspecto que se analizará en el siguiente acápite.
Determinación sobre la incidencia de las circunstancias particulares alegadas por la parte actora respecto del término de caducidad en el sub lite 43. La parte actora también sostuvo que en la demanda se expusieron algunas situaciones que la primera instancia omitió al momento de establecer cuándo empezó a correr el plazo para demandar, en concreto: (i) solo hasta el 14 de abril de 2021, el Ministerio de Ambiente les explicó el alcance real del uso del suelo de los predios afectados;
(ii) el 30 de septiembre de 2022, la CVC señaló, de forma expresa, la prohibición de cualquier tipo de construcción en los lotes, y (iii) el 23 de enero de 2023, se les negó la solicitud de modulación del fallo elevada por los demandantes en el marco de la acción popular bajo radicado 2015-00458-01. 44. Aunado a ello, si bien la Resolución 5 de 1943 fue inscrita en los respectivos folios de matrícula de los inmuebles afectados, no es menos cierto que esa determinación no les fue notificada a los accionantes, lo cual les impidió tener conocimiento de dicha decisión y el grado de afectación sobre el derecho a la propiedad. 45.
La Sala observa que mediante Oficio 2102-2-39438 del 14 de abril de 202130, el Ministerio de Ambiente respondió la petición elevada por los accionantes, en el sentido de manifestar que la inscripción con el código 0961 fue asignado por la Superintendencia de Notariado y Registro a las reservas forestales protectoras, 30 Acto administrativo que consta en los anexos de la demanda de la referencia, visibles en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 11 anotación que implica la limitación al uso del suelo de los inmuebles correspondientes, de ahí que, en ellos, solo se puedan desarrollar actividades de bajo impacto ambiental, previo permiso de la autoridad competente. 46.
Además, se les informó a los demandantes que mediante la Resolución 258 del 2018 no se amplió el área declarada como zona de Reserva Forestal “La Elvira”, sino que mediante dicho acto administrativo solo se materializó cartográficamente los límites establecidos en la Resolución 5 de 1943, por ende, fue en esta última determinación en la que se estableció la restricción sobre los inmuebles que hacían parte de la referida zona de protección ecológica. 47.
En suma, mediante el referido oficio, el Ministerio accionado le señaló a la parte actora que la restricción registrada en los folios de matrícula de sus inmuebles con ocasión de la Resolución 5 de 1943 implicaba una limitación en el suelo que solo les permitía desarrollar labores de bajo impacto, previa autorización de la autoridad correspondiente.
En criterio de la Subsección, no es posible tomar como punto de referencia para computar la caducidad dicho documento, en cuanto, como se explicó, desde el 20 de noviembre de 2020 los accionantes conocían la afectación jurídica que recaía sobre sus predios. 48. Por otra parte, la Sala observa que, mediante Oficio 0640-611882022 del 7 de septiembre de 202231, previa petición del 6 de junio de esa misma anualidad32, la CVC le informó a los accionantes las actividades permitidas en el Plan de Manejo de la Reserva Forestal Protectora “La Elvira”.
Además, a través de correo electrónico del 30 de septiembre siguiente33, les envío copia del respectivo documento técnico. 49. Además, en lo relacionado con la acción popular bajo radicado 2015-00458-00, la Subsección observa que dicho litigio fue promovido por la Corporación para el Desarrollo de Dapa y otros contra la Nación-Ministerio de Ambiente y otros, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos vulnerados con ocasión de la reducción del área de la Reserva Forestal Protectora “CERRO DAPA-CARISUCIO”, creada por medio de Resolución 10 del 9 de diciembre de 1938. 50.
Mediante sentencia de segunda instancia del 24 de agosto de 201834, la Sección Primera del Consejo de Estado le ordenó al citado Ministerio que sustrajera las áreas que integran las reservas forestales nacionales del país y reglamentaran su uso, toda vez que a la citada entidad le compete administrar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la Nación. 31 Documento que obra en los anexos de la demanda de la referencia, visibles en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 32 Ibidem. 33 Ibidem. 34 C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 12 51.
La Sala advierte que, por medio de auto del 23 de enero de 202335, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la solicitud de modulación interpuesta por algunos propietarios de la parcelación “La Liliana” respecto del referido fallo de segundo grado, toda vez que era al Ministerio de Medio Ambiente al que le correspondía atender las inquietudes planteadas sobre la Resoluciones 5 de 1943 y 258 de 2018. 52.
A juicio de la Sala, de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente, no es posible tomar como punto de partida para efectos de caducidad las actuaciones procesales que se hubiesen surtido con anterioridad en la referida acción popular. Lo expuesto, por cuanto como parte demandante del mencionado fallo no se identificó a alguno de los actores del presente asunto, mientras que en el citado auto se hizo referencia a “la parcelación la Liliana”, de ahí que no sea dable establecer si realmente los accionantes fueron sujetos procesales en el marco de dicho litigio y desde qué fecha. 53.
Aclarado lo anterior, para la Subsección ni la respuesta emitida por la CVC el 30 de septiembre de 2022, ni tampoco lo relacionado con la modulación del citado fallo, tiene la virtualidad de afectar el plazo para demandar. Lo anterior, porque: (i) la inscripción de la respectiva afectación tuvo lugar el 18 de febrero de 2019 y, por lo menos para el 20 de noviembre de 2020, la parte actora tuvo conocimiento de la referida restricción, y (ii) en todo caso, dichas actuaciones surgieron con ocasión de peticiones posteriores que los accionantes formularon sobre puntos que materialmente coinciden con los invocados en las solicitudes elevadas en las referidas fechas, en concreto, lo relacionado con el alcance de la Resolución 5 de 1943. 54.
Además, se reitera, lo determinante para efectos de establecer el ejercicio oportuno del derecho de acción en este tipo de litigios es la inscripción en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria y el momento en el que la parte actora tuvo conocimiento de la afectación jurídica sobre sus predios, lo cual ocurrió en las fechas señaladas en el acápite anterior, sin que las circunstancias alegadas por la parte recurrente afectaran dicha situación. 55.
Finalmente, lo concerniente con la supuesta omisión en la notificación de la Resolución 5 de 1943 tampoco enerva la caducidad de la pretensión de la referencia, toda vez que el presente litigio versa sobre la afectación jurídica derivada de dicho acto administrativo, evento en el que, como se explicó, la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado las reglas para el cómputo del plazo para demandar, sin que la notificación por medio de la cual se adoptó dicha determinación haga parte de las pautas establecidas por el Consejo de Estado.
Con todo, en el sub lite no se cuestiona la legalidad del mencionado acto administrativo, de ahí lo relacionado con las irregularidades de esa decisión no tengan injerencia alguna en el ejercicio oportuno del derecho de acción. 35 Documento que obra en los anexos de la demanda de la referencia, visibles en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 13 56. Bajo ese contexto, la Subsección establecerá el cómputo de caducidad en el sub examine. Configuración de la caducidad en el sub lite 57.
En el presente asunto se pretende la indemnización de los perjuicios causados por la restricción que se habría impuesto a los predios de los demandantes, al declarar zona de reserva forestal el área en la que se encuentran dichos lotes. 58. Como se explicó, la restricción que se alega en el sub júdice fue consecuencia de lo dispuesto en la Resolución 5 de 1943, por ende, bajo las hipótesis establecidas por la jurisprudencia de esta Corporación en este tipo de litigios, para efectos de caducidad lo determinante era la inscripción de dicha anotación en los respectivos folios de matrícula, siempre que coincida con la fecha en la que la parte demandante tuvo o debió tener conocimiento de dicha inscripción, aspecto que le corresponde verificar al juez. 59.
En consecuencia, de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente, para la Sala es posible tomar como punto de referencia la fecha en la que: (i) los demandantes manifestaron conocer la referida resolución y reconocieron su inscripción en los correspondientes certificados de tradición y libertad -20 de noviembre de 2020-, o (ii) en gracia de discusión, cuando la Administración les explicó el sustento jurídico y las implicaciones de dicha determinación -10 de diciembre siguiente-, por ser esta la última que ocurrió se tomará como punto de referencia para computar el término para demandar, llegando a la conclusión de que aun así la demanda sería extemporánea. 60.
Así las cosas, el término para demandar en sede de reparación directa corrió entre el 11 de diciembre de 2020 y el 11 de diciembre de 2022, pese a lo cual la demanda se radicó hasta el 29 de junio de 2023. 61. Por otra parte, si bien los demandantes promovieron el trámite de conciliación extrajudicial el 3 de abril de 2023 y se declaró fallido el 28 de junio de ese mismo año36, no es menos cierto que tal circunstancia no afectó el cómputo del término para demandar, dado que ya se había extinguido el plazo para radicar la demanda de reparación directa. 62.
En suma, la Subsección confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 26 de febrero de 2024, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia por caducidad. 36 De conformidad con el acta que consta en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00425-01 No. Interno: 71.642 Actor: Efraín Armando Espinosa Larrarte y otros Demandado: Nación-Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Referencia: Reparación directa 14 Costas 63.
La Subsección advierte que no hay lugar a condenar en costas, porque no se causaron, dado que la demandada no ha sido vinculada al proceso y, por ende, no se ha trabado la litis37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 26 de febrero de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda de la referencia, según la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 37 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, si bien en el CPACA se reguló lo referente a las costas, lo cierto es que en el referido estatuto procesal solo se estableció la procedencia de dicha condena respecto de algunas providencias, sin incluir lo relacionado con la apelación de autos, lo cual no debe comprenderse como una laguna normativa, por el contrario, la intención del legislador fue la de regular tácitamente ese punto, en el sentido de no incluirlo en las decisiones en las que procede la condena en costas.
Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por remitirse al CGP para establecer la procedencia de las costas en materia de apelación de autos.