1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-04407-00 Accionante: MARGARITA MARÍA LONDOÑO LÓPEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para conocer la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 10 de junio de 20262, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Margarita María Londoño López, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, y al «mínimo vital». 2.
Las anteriores garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la sentencia del 30 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que confirmó la proferida el 16 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai. Se precisa que se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y se vinculó en calidad de terceros con interés al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Esta última, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de enero de 2026 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 11001-33-34-004-2023- 00070-00/01. 3.
En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales al Debido Proceso, al Trabajo, a la Igualdad y al acceso a la Profesión de la señora Margarita María Londoño López. SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 30 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A", dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Rad. 11001- 33-34-004-2023-00070-01).
TERCERO. - ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A", que en un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas, profiera una nueva sentencia de reemplazo que valore integralmente las pruebas aportadas (documentos públicos apostillados y certificaciones de la CNRM) y aplique estrictamente las reglas del Capítulo IV de la Resolución 10687 de 2019 sobre títulos de la salud3. 1.2.
Hechos 4. La señora Margarita María Londoño López, médica cirujana colombiana, cursó en Brasil el programa de Ensino de Pós-graduação em Ortopedia e Traumatologia, otorgado por la Sociedade Portuguesa de Beneficência – Hospital Imaculada Conceição, institución ubicada en Ribeirão Preto, Estado de São Paulo. Según la accionante, dicha formación se desarrolló entre el 1º de marzo de 2017 y el 28 de febrero de 2020, con dedicación exclusiva y presencial. 5.
El 22 de septiembre de 2021, la actora radicó ante el Ministerio de Educación Nacional solicitud de convalidación del título obtenido en Brasil, bajo el radicado No. 2021-EE-331722. Para el trámite, afirmó haber aportado los documentos exigidos por la Resolución 10687 de 2019, incluido el título debidamente apostillado. 6. Mediante la Resolución 020935 del 8 de noviembre de 2021, el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación solicitada.
Como sustento, indicó que, una vez consultados los sistemas oficiales de Brasil, en particular el registro e-MEC y el sistema de la Comisión Nacional de Residencia Médica, no se evidenció que la Sociedade Portuguesa de Beneficência – Hospital Imaculada Conceição se encontrara reconocida y facultada por la autoridad competente de Brasil para otorgar títulos de educación superior.
Contra esa decisión, la demandante interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación. 3 Transcripción literal con posibles errores. Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
El recurso de reposición fue resuelto mediante la Resolución 000776 del 25 de enero de 2022, en el sentido de confirmar la negativa inicial, y el recurso de apelación fue resuelto mediante la Resolución 016583 del 19 de agosto de 2022, que también confirmó la decisión de no convalidar el título. 8. Inconforme, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 020935 de 2021, 000776 de 2022 y 016583 de 2022, con el propósito de que se declarara su nulidad y, a título de restablecimiento, se ordenara al Ministerio de Educación Nacional convalidar el título de Especialista en Ortopedia y Traumatología. Además, solicitó el reconocimiento de perjuicios materiales e inmateriales por la imposibilidad de ejercer su especialidad en Colombia. 9.
Como fundamento de la demanda ordinaria, alegó, en síntesis, que el Ministerio incurrió en falsa motivación, expedición irregular, desviación de poder e infracción de las normas en que debían fundarse los actos administrativos. Para ello sostuvo que la entidad exigió requisitos no previstos en la Resolución 10687 de 2019, como la aparición de la institución formadora en plataformas determinadas, y que omitió valorar documentos que, en su criterio, acreditaban la autorización del programa por parte de autoridades brasileñas competentes4. 10.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado 4.º Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que mediante sentencia del 16 de enero de 2026 negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, consideró que el Ministerio de Educación Nacional aplicó la Resolución 10687 de 2019, vigente para el momento de la solicitud, y concluyó que no se acreditó que el programa cursado hubiera sido otorgado por una institución legalmente autorizada para expedir títulos de educación superior en Brasil. 11.
El juzgado explicó que, conforme a los artículos 1 y 10 de la Resolución 10687 de 2019, el Ministerio debía verificar, entre otros aspectos, la naturaleza jurídica de la institución que otorgaba el título y la autorización emitida por la autoridad competente del país de origen. En ese sentido, estimó que la entidad demandada sí podía consultar las plataformas oficiales de Brasil para verificar la legalidad de la institución y del título sometido a convalidación. 12.
También señaló que, aunque la demandante aportó certificaciones expedidas por la Comisión Nacional de Residencia Médica, dichas pruebas no 4 Según la parte actora, entre los documentos omitidos se encontraban las certificaciones expedidas por la Comisión Nacional de Residencia Médica de Brasil —CNRM—, en particular los Conceptos SISCNRM No. 498/2015 y 606/2018, así como documentos de la Sociedad Brasileña de Ortopedia y Traumatología —SBOT— y los documentos públicos extranjeros apostillados aportados al trámite de convalidación, con los que pretendió acreditar que el Hospital Imaculada Conceição estaba habilitado por las autoridades competentes de Brasil para ofrecer el programa de residencia médica en Ortopedia y Traumatología, así como la autenticidad y oficialidad de la formación cursada..
Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permitían establecer con claridad el periodo de acreditación ni demostraban que la institución estuviera habilitada para otorgar el título de educación superior cuya convalidación se pretendía. Además, indicó que el certificado presentado acreditaba la culminación de un programa, pero no otorgaba, en criterio del despacho, el título de especialista en el área correspondiente. 13.
La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En síntesis, sostuvo que el fallo partió de una premisa equivocada, al atribuirle la carga de demostrar la oficialidad y legalidad institucional de su título extranjero, pese a que, según afirmó, dicha oficialidad se presumía por tratarse de documentos públicos apostillados.
También alegó que se desconoció el procedimiento especial previsto para títulos del área de la salud y que se omitió remitir el expediente a evaluación académica integral por parte de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES5. 14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante sentencia del 30 de abril de 2026, confirmó la decisión de primera instancia. Para ello, precisó que el recurso se limitaba a determinar si los actos demandados vulneraron las normas que regulaban el trámite de convalidación y si la demandante cumplió con los requisitos exigidos para obtenerla. 15.
El Tribunal reiteró que, de conformidad con el procedimiento del Ministerio de Educación Nacional, el proceso de convalidación tiene dos etapas: i) un examen de legalidad de la institución y del título, y ii) una eventual evaluación académica de los estudios cursados. En ese orden, sostuvo que, si no se superaba el primer examen, esto es, si no se acreditaba que la institución extranjera estuviera autorizada por la autoridad competente del país de origen para expedir títulos de educación superior, no había lugar a adelantar la evaluación académica ante CONACES. 16.
Frente al caso concreto, la autoridad judicial accionada concluyó que la demandante no demostró que la Sociedade Portuguesa de Beneficência – Hospital Imaculada Conceição contara con la acreditación necesaria para otorgar títulos de educación superior. Así mismo, indicó que, aunque la apelante cuestionó el uso del sistema de consulta de residencias médicas, sus argumentos se dirigieron a señalar un indebido uso de la plataforma, pero no a acreditar, con documentos, enlaces o imágenes, el reconocimiento de la institución en Brasil para expedir el título objeto de convalidación. 5 Según se extrae del expediente, la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, es la encargada, entre otros aspectos, de estudiar, valorar y emitir concepto sobre la formación académica adquirida en el exterior cuando la solicitud de convalidación se somete al criterio de evaluación académica.
En el caso de títulos del área de la salud, la accionante sostuvo que el expediente debía ser remitido a la Sala de Salud de dicha comisión. Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.
El tribunal también sostuvo que la eventual existencia de un documento de la CNRM de septiembre de 2018 no desvirtuaba la legalidad de los actos demandados, pues, según afirmó, en la actuación administrativa no se demostró la acreditación de la institución que expidió el título, y el juzgamiento de los actos acusados debía realizarse conforme a las pruebas que obraban en el expediente administrativo. 18.
En consecuencia, el Tribunal confirmó la sentencia apelada y condenó en costas de segunda instancia a la demandante, al resolverse desfavorablemente el recurso de apelación que interpuso. 1.3. Sustento de la vulneración 19. La parte actora indicó que la sentencia proferida el 30 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, incurrió en defectos fáctico, sustantivo y en violación directa de la Constitución, con ocasión de la decisión de confirmar la negativa de convalidación de su título de Ortopedia y Traumatología obtenido en Brasil. 20.
Como primer reproche, alegó la configuración de un defecto fáctico «por omisión y valoración arbitraria del acervo probatorio». Al respecto, sostuvo que el Tribunal fundamentó su decisión en la afirmación de que en el expediente no obraba prueba sobre la acreditación de la institución formadora, pese a que, en su criterio, sí existían documentos que demostraban la autorización institucional y la ampliación de cupos del programa por parte de la Comisión Nacional de Residencia Médica de Brasil. 21.
En esa línea, afirmó que el Tribunal omitió valorar el concepto expedido por la Comisión Nacional de Residencia Médica de Brasil —CNRM, en 20186, mediante el cual, según lo expuesto por la actora, se habría autorizado el aumento de cupos del programa de residencia médica en Ortopedia y Traumatología del Hospital Imaculada Conceição. Para la accionante, esa prueba era relevante porque la CNRM constituía la autoridad brasileña competente en materia de regulación, supervisión y acreditación de programas de residencia médica, por lo que el documento permitía acreditar que la institución formadora estaba habilitada para ofrecer el programa cursado. 22.
También sostuvo que la autoridad judicial accionada desconoció la fuerza probatoria de los documentos públicos extranjeros apostillados. En particular, indicó que «conforme al artículo 244 del Código General del Proceso (CGP) y la Convención de La Haya (Ley 455 de 1998)», el diploma, certificados y documentos aportados gozaban de presunción de autenticidad, legalidad y oficialidad, por lo que no podía exigírsele la demostración adicional de su validez 6 Si bien en dicho apartado la accionante no precisa con claridad cual es la prueba en específico, de la revisión de la decisión de primera instancia, se entiende que se refiere al Concepto SISCNRM No. 606/2018.
Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a través de plataformas digitales que, en su criterio, no eran idóneas para verificar residencias médicas en Brasil. 23.
Como segundo cargo, invocó un defecto sustantivo o material «por inaplicación normativa y exégesis irrazonable», al considerar que el Tribunal avaló la exigencia de requisitos que no estaban previstos en la Resolución 10687 de 2019. En concreto, señaló que ni esa resolución ni la normativa brasileña exigían que la institución formadora figurara en el sistema e-MEC, pues, según explicó, dicho registro correspondía al sistema general de educación superior de Brasil y no al régimen especial de residencias médicas, cuya regulación y acreditación recaería en la CNRM. 24.
De igual manera, afirmó que el Tribunal inaplicó el procedimiento especial previsto en el Capítulo IV de la Resolución 10687 de 2019 para títulos del área de la salud. En criterio de la tutelante, por tratarse de una solicitud de convalidación de un título del área médica, el expediente debía remitirse a la Sala de Salud de CONACES para una evaluación académica integral, técnica y especializada, sin que el Ministerio pudiera negar de plano la solicitud con fundamento en un examen de legalidad basado en plataformas de consulta que estimó inaplicables. 25.
Según la accionante, la interpretación acogida por el Tribunal permitió que el Ministerio de Educación Nacional se relevara indebidamente de adelantar la evaluación académica prevista para los títulos del área de la salud, lo que habría desconocido el procedimiento legal obligatorio y, con ello, su derecho fundamental al debido proceso administrativo. 26.
Como tercer reproche, alegó la violación directa de la Constitución, al considerar que la providencia cuestionada desconoció los artículos 4, 16, 25, 26, 29 y 83 superiores, así como sus derechos al mínimo vital y al ejercicio de la profesión. 27. Respecto de los artículos 4 y 16, superiores, adujo que la providencia, a su juicio, desconoció la supremacía constitucional y afectó su proyecto de vida y libre desarrollo de la personalidad, al obligarla materialmente a permanecer en Brasil para poder ejercer su profesión en condiciones acordes con su formación académica. 28.
Seguido a ello, sostuvo que se vulneraron los artículos 29 y 83 de la Constitución, relacionados con el debido proceso y la buena fe, porque el Tribunal habría avalado una inversión inconstitucional de la carga de la prueba, al exigirle demostrar la legalidad institucional de su programa en bases de datos que, según afirmó, no resultaban aplicables al régimen especial de residencias médicas en Brasil.
En su criterio, la autoridad judicial desconoció que la autenticidad, legalidad y oficialidad de su formación se encontraban amparadas por documentos públicos debidamente apostillados, por lo que exigir una validación Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicional en el sistema e-MEC implicaba imponerle una carga probatoria desproporcionada o imposible. 29.
De igual manera, afirmó nuevamente que se desconoció el artículo 29 superior, en tanto el Tribunal habría convalidado la omisión del procedimiento especial previsto para la convalidación de títulos del área de la salud. Al respecto, indicó que, conforme al Capítulo IV de la Resolución 10687 de 2019, su solicitud debía ser remitida a la Sala de Salud de CONACES para una evaluación académica integral, técnica y especializada, y no ser rechazada de plano con fundamento en una verificación formal de legalidad institucional que, en su criterio, se apoyó en plataformas inadecuadas. 30.
También señaló que la sentencia vulneró los artículos 25 y 26 de la Constitución, relativos al derecho al trabajo y a la libertad de escoger y ejercer profesión u oficio, pues la negativa de convalidación, avalada por el Tribunal, le impedía ejercer en Colombia la especialidad médica para la cual se formó durante varios años. En esa línea, sostuvo que la decisión judicial imponía una restricción desproporcionada a su desarrollo profesional, afectaba su mínimo vital y le impedía retornar al país para desempeñarse como ortopedista, pese a haber culminado su formación en el exterior. 1.4.
Intervenciones 31. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela y en consecuencia se declarara su improcedencia por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional. Como sustento, indicó que la accionante cuestionó la sentencia del 30 de abril de 2026, mediante la cual esa Corporación confirmó la decisión del Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el Ministerio de Educación Nacional.
Precisó que la tutelante alegó, principalmente, indebida valoración probatoria, desconocimiento de la fuerza probatoria de documentos apostillados, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. 32. Explicó que, en la providencia cuestionada, el Tribunal concluyó que la controversia no se limitaba a establecer si el Ministerio había utilizado correctamente determinada plataforma de consulta, sino a verificar si la parte demandante demostró que la Sociedade Portuguesa de Beneficência – Hospital Imaculada Conceição estaba reconocida en Brasil para otorgar el certificado cuya convalidación pretendía. En ese sentido, señaló que no se acreditó que dicha institución contara con la autorización necesaria para expedir títulos de educación superior y que, por esa razón, no había lugar a adelantar la evaluación académica ante CONACES. 33.
Frente al reproche por presunta omisión probatoria, sostuvo que la Sala sí Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoró las pruebas allegadas, pero encontró que ninguna acreditaba que la institución formadora estuviera facultada para otorgar el título objeto de convalidación. Agregó que el documento invocado por la accionante, relacionado con la CNRM, no permitía tener claridad sobre la habilitación requerida y, además, fue allegado en idioma extranjero sin la traducción exigida por el artículo 251 del Código General del Proceso, circunstancia que impedía otorgarle el alcance pretendido por la parte actora. 34.
También indicó que no se configuró defecto sustantivo, pues la sentencia aplicó las normas que regulaban la convalidación de títulos, en especial la Resolución 10687 de 2019, y concluyó que correspondía a la demandante acreditar el reconocimiento de la institución extranjera por parte de la autoridad competente del país de origen. En ese punto, precisó que la controversia no consistía únicamente en definir cuál era la plataforma válida de consulta, sino en determinar si existían pruebas suficientes para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados. 35.
Por último, manifestó que la acción de tutela no cumplía el requisito de relevancia constitucional, porque los argumentos de la accionante reiteraban los planteamientos formulados en la demanda ordinaria y en el recurso de apelación, particularmente los relacionados con la supuesta indebida valoración probatoria y con la plataforma idónea para verificar la autorización de la institución brasileña. En consecuencia, afirmó que la solicitud de amparo pretendía reabrir un debate legal y probatorio ya resuelto por el juez natural, como si la tutela fuera una instancia adicional. 36.
El Juzgado 4º Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá informó que conoció, en primera instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Margarita María Londoño López contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó la convalidación del título de Médico Especialista en Ortopedia y Traumatología otorgado por el Hospital de la Inmaculada Conceição, perteneciente a la Sociedade Portuguesa de Beneficência. 37.
Indicó que, mediante sentencia del 16 de enero de 2026, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la institución extranjera no estaba legalmente reconocida ni autorizada por la autoridad competente en Brasil para otorgar títulos de educación superior; que, revisados el Registro e-MEC y el sistema de la Comisión Nacional de Residencia Médica de Brasil, no se encontró el programa de Ortopedia e Traumatologia de la Sociedade Portuguesa de Beneficência; y que el Ministerio de Educación Nacional verificó los requisitos previstos en la Resolución 10687 de 2019, norma aplicable al momento de la solicitud. 38.
Agregó que la decisión administrativa se fundó en la inexistencia e Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co insuficiencia de los presupuestos normativos exigidos para acceder a la convalidación y que no se acreditó vulneración de derecho fundamental alguno. También precisó que, frente al derecho a la igualdad, la demandante no identificó los casos o supuestos respecto de los cuales debía adelantarse el análisis comparativo. 39.
Finalmente, manifestó que la sentencia fue apelada por la parte demandante y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante providencia del 30 de abril de 2026, confirmó la decisión. En consecuencia, sostuvo que el despacho no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, pues su decisión tuvo sustento en las normas aplicables y en las pruebas obrantes en el expediente.
Además, señaló que la acción de tutela no podía concebirse como una tercera instancia para controvertir decisiones judiciales desfavorables. 40. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y que se dispusiera su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Como sustento, señaló que la solicitud de amparo se dirigió contra una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, frente a la cual esa cartera no tenía competencia para intervenir, modificar o mediar. 41. Explicó que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional y que no podía utilizarse como mecanismo principal ni como instancia adicional para controvertir decisiones adoptadas por los jueces naturales.
Para ello, hizo referencia a los requisitos generales y específicos de procedencia fijados por la jurisprudencia constitucional, entre ellos la relevancia constitucional, la subsidiariedad, la inmediatez, la identificación razonable de los hechos y la configuración de un defecto específico. 42. Afirmó que, en el caso concreto, no se evidenció vulneración de los derechos fundamentales de la accionante ni la configuración de una vía de hecho judicial.
En ese sentido, sostuvo que correspondía a la parte actora demostrar que la providencia cuestionada se apartó de manera ostensible del ordenamiento jurídico y produjo una afectación iusfundamental, carga que, en criterio de la entidad, no fue satisfecha. 43. De otra parte, expuso el marco general de competencias del Ministerio de Educación Nacional, en especial la función de formular la política educativa y adelantar los procesos de convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras.
Sin embargo, reiteró que sus competencias no le permitían interferir en decisiones judiciales ni asumir responsabilidad por la providencia que ahora se controvierte. 44. Por último, solicitó que se declarara improcedente la acción constitucional Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y se desvinculara al Ministerio de Educación Nacional, al considerar que no existía acción u omisión atribuible a esa entidad que hubiera vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante. 45.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó su desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva. Como sustento, explicó que sus competencias se relacionan con el diseño, coordinación y ejecución de estrategias de defensa jurídica del Estado, así como con la intervención facultativa en procesos judiciales cuando se encuentren comprometidos intereses litigiosos de la Nación y se cumplan los criterios fijados por su Consejo Directivo. 46.
Finalmente, precisó que su intervención en procesos judiciales es facultativa y no implica reemplazar a las entidades públicas en sus cargas procesales, deberes o responsabilidades. En ese sentido, manifestó que no ejercería la intervención discrecional prevista en el artículo 610 del Código General del Proceso. II. CONSIDERACIONES 47.
La Sala declarará la improcedencia del amparo por no encontrarse acreditado el requisito de relevancia constitucional, por los motivos que pasan a explicarse a continuación. 2.1. Caso concreto La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 48. El Consejo de Estado7 y la Corte Constitucional8, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales9 y a la configuración de algún defecto especial10 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 9 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;
(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 10 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 49.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 50. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 51.
Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 52. La Sala advierte que Margarita María Londoño López está legitimada en la causa por activa, porque integró la parte demandante dentro del medio de control en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. Por otro lado, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión cuestionada a través del presente trámite. 53.
Ahora, el Ministerio de Educación Nacional y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitaron su desvinculación del presente trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva. La Sala negará la solicitud de la cartera ministerial, comoquiera que su vinculación se realizó con ocasión del interés que le puede asistir en el resultado de la presente acción. En efecto, el Ministerio de Educación Nacional fue la entidad que expidió los actos administrativos cuya legalidad fue debatida en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la providencia judicial cuestionada. 54.
No obstante, la Sala accederá a la petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pues su vinculación se efectuó conforme a lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso, que prevé una facultad de intervención discrecional en los procesos judiciales. 55. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional11, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;
(ii) que el 11 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 56. En el presente asunto, la señora Margarita María Londoño López cuestiona la sentencia del 30 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual se confirmó la decisión del Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra los actos administrativos por medio de los cuales el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación del título de Programa de Ensino de Pós-graduação em Ortopedia e Traumatologia, otorgado por la Sociedade Portuguesa de Beneficência – Hospital Imaculada Conceição, Brasil. 57.
La accionante alegó que la providencia censurada incurrió en defecto fáctico, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. En síntesis, sostuvo que el tribunal omitió valorar documentos que, en su criterio, acreditaban la habilitación del Hospital Imaculada Conceição para ofrecer el programa de residencia médica; desconoció la fuerza probatoria de documentos públicos apostillados; avaló la exigencia de requisitos no previstos en la Resolución 10687 de 2019; y permitió que el Ministerio de Educación Nacional se abstuviera de remitir el expediente a evaluación académica ante la Sala de Salud de CONACES. 58.
No obstante, la Sala advierte que, aunque la parte actora formuló sus reparos bajo la denominación de causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, el debate que propone carece de relevancia constitucional. En realidad, la solicitud de amparo busca que el juez constitucional reexamine la valoración probatoria y la interpretación normativa efectuada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre el trámite de convalidación del título extranjero. 59.
En efecto, la controversia planteada por la accionante ya fue abordada por el juez natural del asunto. La providencia cuestionada precisó que el problema no se limitaba a determinar si el Ministerio de Educación Nacional había usado correctamente una u otra plataforma de consulta, sino a establecer si la demandante acreditó que la institución extranjera estaba reconocida en Brasil para otorgar el certificado cuya convalidación pretendía. 60.
Al respecto, el tribunal indicó que «se pone de presente que la controversia, más allá de aclarar si se realizó un indebido uso del sistema de consulta por parte del ministerio demandado, consiste en demostrar el Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de la institución en dicho país para otorgar el Certificado de Programa de Ensino de Pós-graduação em Ortopedia e Traumatologia adelantando por la demandante» y que este consistiera en un título de educación superior susceptible de ser convalidado en Colombia. 61.
Con fundamento en esa premisa, la autoridad judicial accionada concluyó que la parte demandante no demostró que la Sociedade Portuguesa de Beneficência – Hospital Imaculada Conceição contara con la acreditación necesaria para el otorgamiento de títulos de educación superior. En concreto, sostuvo: «En este orden de ideas la Sala concluye que no se demostró que la Sociedade Portuguesa de Beneficência – Hospital Inmaculada Conceição contaba con la acreditación necesaria para el otorgamiento de títulos de educación superior». 62.
Así mismo, frente al argumento relativo a que el Ministerio habría exigido requisitos no previstos en la Resolución 10687 de 2019, el tribunal explicó que el artículo 1º de dicha normativa exigía que los títulos a convalidar hubieran sido otorgados en el exterior por instituciones legalmente autorizadas para ello por la autoridad competente del respectivo país. Por esa razón, estimó que el Ministerio sí podía adelantar un examen previo sobre la institución y el título antes de remitir el caso a evaluación académica. 63.
En ese sentido, la providencia cuestionada precisó que el proceso de convalidación comprendía dos aspectos diferenciados: i) un examen de legalidad; y ii) una evaluación académica de los estudios cursados. 64. A partir de esa distinción, concluyó que, al no superarse el primer examen, no había lugar a adelantar la valoración académica por parte de CONACES.
En palabras de la sentencia: Como la respuesta a la cuestión anterior fue negativa: que la institución de que se trata no estaba facultada por la ley de Brasil para expedir esa clase de títulos, no había lugar a adelantar el estudio por parte del Conaces sobre el equivalente académico del programa cursado por la demandante, conforme a los que se imparten en Colombia. 65.
De igual manera, el tribunal se pronunció sobre la decisión de septiembre de 2018 expedida por la Comisión Nacional de Residencia Médica de Brasil – CNRM, documento que la accionante invoca como prueba determinante de la habilitación institucional. Sin embargo, la autoridad judicial concluyó que, aunque dicho documento fue referido por la demandante, en la actuación administrativa no se demostró que la institución estuviera acreditada para expedir el título cuya convalidación se pretendía. 66.
Al respecto, señaló que «se precisa que pese a contar ahora con dicho documento en la actuación administrativa no se demostró dicha circunstancia; y Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juzgamiento de los actos acusados en esta causa judicial debe efectuarse conforme a las pruebas que obraban en el expediente administrativo», y agregó que «como en dicho expediente no aparece una prueba sobre la acreditación de la institución que expidió el título ante las autoridades brasileñas para hacerlo, fue acertada la decisión de negar la convalidación». 67.
Bajo ese contexto, la Sala considera que lo pretendido por la accionante no es evidenciar una afectación iusfundamental autónoma, directa y evidente, sino controvertir nuevamente la conclusión del tribunal sobre el alcance de las pruebas aportadas y la interpretación de la Resolución 10687 de 2019. Tales asuntos fueron objeto de análisis dentro del proceso ordinario y corresponden, en principio, a la órbita del juez natural de la causa. 68.
En efecto, el reproche por defecto fáctico se dirige a que el juez constitucional otorgue al documento de la CNRM y a los documentos apostillados un alcance distinto al reconocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, la tutela contra providencias judiciales no permite desplazar al juez natural para realizar una nueva valoración probatoria, salvo que se advierta una omisión manifiesta, arbitraria o caprichosa, con incidencia directa en derechos fundamentales, circunstancia que no se evidencia en este caso. 69.
Lo mismo ocurre con el defecto sustantivo alegado. La accionante sostiene que el Tribunal aplicó de manera indebida la Resolución 10687 de 2019, porque, en su criterio, para títulos del área de la salud debía agotarse directamente la evaluación académica ante CONACES. No obstante, la sentencia cuestionada explicó que, antes de esa etapa, el Ministerio debía verificar la legalidad de la institución y del título extranjero, y que solo en caso de superarse ese examen procedía la evaluación académica.
Esta interpretación puede ser discutida por la parte actora, pero no por ello adquiere relevancia constitucional, pues corresponde a un debate de legalidad sobre el alcance del procedimiento administrativo de convalidación; cuestión que fue decidida por el juez natural de la causa. 70. Tampoco se supera el requisito en lo que concierne al cargo de violación directa de la Constitución. Si bien la tutelante invocó la afectación de los derechos al debido proceso, trabajo, mínimo vital, buena fe, libre desarrollo de la personalidad y libertad de escoger y ejercer profesión u oficio, sus argumentos parten nuevamente de la misma inconformidad: que el tribunal debió valorar de manera distinta los documentos aportados y concluir que el Ministerio estaba obligado a remitir su solicitud a evaluación académica.
Por tanto, la alegación constitucional no tiene autonomía frente al debate legal y probatorio ya resuelto en sede ordinaria. 71. Además, la Sala no desconoce que la negativa de convalidación puede tener efectos relevantes en el proyecto profesional de la accionante. Sin embargo, esa circunstancia no convierte automáticamente en constitucional Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquier desacuerdo con la decisión judicial que resolvió acerca de la legalidad de los actos administrativos.
Para que la tutela contra providencia judicial sea procedente, no basta con demostrar que la decisión judicial produce efectos desfavorables, sino que es necesario acreditar que aquella comprometió de manera cierta, directa y evidente un derecho fundamental, más allá del desacuerdo con la interpretación del juez ordinario. 72. En ese orden, la Sala advierte que los argumentos expuestos por la accionante fueron planteados en el proceso ordinario y, particularmente, en el recurso de apelación. En efecto, como viene de verse, del estudio de la providencia cuestionada se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudió los reparos relacionados con la supuesta indebida búsqueda en plataformas oficiales, la alegada omisión de valoración de documentos apostillados, la decisión de no remitir el asunto a evaluación académica ante CONACES y la carga de acreditar el reconocimiento de la institución extranjera por parte de la autoridad competente en Brasil. 73.
Así lo sostuvo también el Tribunal al intervenir en este trámite constitucional, cuando indicó que los argumentos de la acción de tutela reiteraban los formulados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación, especialmente los relacionados con la indebida valoración probatoria y con la discusión sobre la plataforma idónea para verificar la autorización de la institución brasileña. 74.
En consecuencia, permitir que esta controversia sea reabierta por vía de tutela implicaría convertir el mecanismo constitucional en una instancia adicional para revisar la valoración probatoria e interpretación normativa que realizó el juez ordinario. Ello desconocería la autonomía judicial y la naturaleza excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. 75.
Por tanto, la Sala concluye que la solicitud de amparo no supera el requisito general de relevancia constitucional, en tanto no plantea un verdadero debate sobre el alcance, contenido o goce de un derecho fundamental, sino una inconformidad con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca frente a la legalidad de los actos administrativos de convalidación. 76.
En suma, aunque la accionante formuló su solicitud bajo la apariencia de defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución, todos sus reparos convergen en un mismo punto: la discrepancia con la forma en que el juez natural valoró las pruebas y aplicó la Resolución 10687 de 2019 al trámite de convalidación de su título extranjero.
Esa discusión ya fue planteada y resuelta en el proceso ordinario, por lo que no puede ser reabierta en sede constitucional. 77. Se reitera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en cuestiones de la órbita de los jueces naturales de la causa. Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en Accionante: Margarita María Londoño López Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-04407-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por el actor dentro del trámite de tutela, toda vez que, si se analizaran todos los reparos por decisiones judiciales desfavorables, sin el contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia12.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción constitucional por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional.
TERCERO: DESVINCULAR del presente trámite a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 15 de diciembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-04612-01.