CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: ANA LUCILA GONZÁLEZ MORALES Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / SUBSIDIARIEDAD – Respecto de los cargos relacionados con la incongruencia del fallo objeto de tutela, procede el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La demanda carece de carga argumentativa jurídica suficiente y coherente para discutir la razonabilidad de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada; además, se pretende usar la tutela como instancia adicional del proceso de origen.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Ana Lucila González Morales contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 21 de mayo de 20241, la señora Ana Lucila González Morales, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las sentencias proferidas por esas autoridades judiciales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2015-05338-00.

Formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, al mínimo vital y a la no regresividad en materia de derechos económicos, sociales y pensionales «seguridad social» 1 Se advierte que, el 7 de junio de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia SEGUNDA: ORDENAR a los operadores judiciales accionados que profieran una nueva decisión al interior del proceso ordinario, en la que se adopte una valoración de fondo al caso puesto de presente y se determine que la aplicación del tope de manera retroactiva de 20 salarios mínimos es una decisión arbitraria y contraria a mis derechos fundamentales y a los principios constitucionales.

Así mismo, que se ordene la reinstauración del cálculo de mi pensión conforme a la última decisión judicial favorable que no fue impugnada, donde se determinaba la pensión basada en el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, incluyendo todas las primas y emolumentos reconocidos, respetando así mis derechos adquiridos o, en su defecto, que se limite la decisión a lo expresamente pretendido por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en aras que no se vulnere el principio de congruencia. TERCERA: Como consecuencia de las anteriores pretensiones se ordene la devolución de los dineros que a la fecha me hayan sido descontados.

CUARTA: ADOPTAR medidas de protección para prevenir futuras reducciones arbitrarias en mi pensión, de manera que se asegure que cualquier cambio en el cálculo de mi pensión se realice bajo estricto cumplimiento de la ley y respetando mis derechos fundamentales. 1.2. Hechos Del escrito de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La señora Ana Lucila González Morales disfruta de una pensión de jubilación reconocida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, ahora Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, bajo el amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, en razón a que prestó sus servicios por más de 20 años en la Procuraduría General de la Nación. Inconforme con la liquidación de la mesada, la accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se decidió a su favor por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia confirmada el 2 de junio de 2007 por el Consejo de Estado.

En consecuencia, CAJANAL EICE, con Resolución 2983 del 3 de diciembre de 2007, reliquidó la pensión de la señora González Morales, a partir del 1º de marzo de 2001, con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de servicios, incluyendo la totalidad de las primas y demás emolumentos reconocidos.

Posteriormente, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, la UGPP demandó varios de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció y reliquidó la pensión de Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia jubilación de la accionante, por considerar que la mesada excedía los 20 s.m.l.m.v. establecidos como tope en la Ley 100 de 1993.

Mediante sentencia del 23 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, declaró la nulidad de las resoluciones acusadas y ajustó la mesada al tope «supuestamente» previsto en la ley, pero no ordenó la devolución de los valores que se habían pagado a la actora presuntamente «en exceso».

Apelada la decisión, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado la confirmó, a través de sentencia del 22 de junio de 2023. El 17 de julio de 2023, la señora González Morales solicitó la adición y/o aclaración de la sentencia, la cual se resolvió en providencia del 2 de noviembre de 2023. 1.3. Argumentos de la tutela La señora Ana Lucila González Morales señaló que la acción incoada cumple con los requisitos generales de procedencia contra una providencia judicial, en especial el de inmediatez, considerando que la sentencia de segunda instancia quedó ejecutoriada el 11 de enero de 2024.

Sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos: Violación directa de la Constitución (debido proceso). Las sentencias censuradas desconocieron el principio de congruencia, toda vez que las autoridades judiciales determinaron la cuantía de la pensión, por fuera de lo solicitado por la UGPP en la demanda, dado que limitaron el monto de la prestación al tope de 20 s.m.l.m.v., lo que no pidió la entidad demandante.

Defecto fáctico. No se tuvieron en cuenta los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, según los cuales el derecho pensional se consolida en la fecha en que se reconoce, por lo que, para el caso de la accionante, se debió dar aplicación del tope de los 25 s.m.l.m.v., de conformidad con lo señalado en el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 y al Acto Legislativo 01 de 2005.

Defecto sustantivo. Se desconoció el principio de cosa juzgada establecido en el artículo 303 del C.G.P., dado que el derecho pensional de la señora González Morales ya se había definido en sentencias anteriores, bajo la égida de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Asimismo, sostuvo que las providencias censuradas no consideraron el principio de no regresividad, ni el impacto negativo sobre el mínimo vital y la seguridad jurídica de la pensionada. 2.

Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 28 de mayo de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como accionados. En calidad de tercero con interés, se dispuso la vinculación del director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Igualmente, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. La magistrada ponente de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, intervino oportunamente para solicitar que se estudie de fondo la acción ejercida por la señora Ana Lucila González Morales.

Afirmó que, en todo caso, se atiene a las consideraciones expuestas en la sentencia censurada, dado que de allí se colige que no se vulneró derecho alguno en cabeza de la accionante. 2.2. La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP señaló que la tutela es improcedente porque las sentencias censuradas no desconocen derecho fundamental alguno; además, la señora Ana Lucila González Morales no demostró la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la intervención urgente del juez de tutela.

Agregó que el litigio propuesto por la accionante ya se ventiló en un proceso ordinario anterior, en el que se respetó el principio de la doble instancia y, por consiguiente, es claro que busca reabrir el debate y convertir la acción de tutela en una instancia adicional, motivo por el cual solicita que se declare la improcedencia, más aún si se tiene en cuenta que el derecho reclamado es una prestación económica.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Asimismo, señaló que la señora González Morales en la actualidad percibe una mesada pensional que asciende a $18.206.326,73 y se encuentra afiliada al sistema de salud, con lo que se desvirtúa cualquier vulneración a los derechos invocados, en especial al mínimo vital y a la seguridad social. 2.3.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en esta ocasión. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Lo primero que la Sala deberá examinar es si está acreditado o no el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad. Sólo en el evento de que se reúnan estas exigencias, se analizará si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos endilgados y, por ende, vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante. 2.

Análisis de la Sala 2.1. El requisito general de subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos2.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización 2 Al respecto, existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se destacan las sentencias T-222 de 2017, T-317 de 2017, T-372 de 2017, T-048 de 2018, T-464 de 2019 y T-451 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia del perjuicio. Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. 2.2.

El requisito general de relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.

El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente4 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3. Caso concreto y solución del problema jurídico De entrada, la Sala advierte que la acción de tutela promovida por la señora González Morales satisface el requisito de inmediatez5, habida consideración de que, luego de notificada la sentencia de segunda instancia 6, aquella solicitó adición y/o aclaración, que se negó por la autoridad judicial accionada con auto del 2 de noviembre de 2023, notificado el 7 de diciembre siguiente, por lo que la providencia tan solo quedó ejecutoriada el 11 de enero de 2024.

Y si la acción se radicó el 21 de mayo de 2024, ello significa que se ejerció oportunamente. A continuación, se verificará el cumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. La señora Ana Lucila González Morales manifestó su desacuerdo con la decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, e incluso identificó como causales específicas de procedibilidad los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución; sin embargo, como se anticipó, la Sala advierte el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

En efecto, aunque la parte actora adujo que las decisiones proferidas por las autoridades judiciales accionadas desconocieron el principio de congruencia, porque supuestamente establecieron el monto de su mesada pensional en 20 s.m.l.mv., sin que la UGPP lo hubiera solicitado así en las pretensiones de la demanda, conviene recordar que esta Corporación ha establecido que cuando se acusa una sentencia de decidir aspectos ajenos al debate judicial y, particularmente, de que en la alzada el superior resolvió temas que no fueron propuestas por la apelante, estamos frente a un típico escenario de verificación de congruencia de la sentencia, en la medida en que, si lo que se afirma es que se decidió sobre elementos diferentes a los que demarcaron el thema decidendum, se estaría en presencia de una providencia extra petita. 5 La Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente».

Para esta Subsección, se debe contabilizar el plazo de seis meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala también ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de seis meses desde la ejecutoria de la decisión, en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes.

Ver, entre muchas otras, la sentencia del 1º de marzo de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024- 00257-00, demandante: Huxley Reyes Molina y otro. 6 Sentencia del 22 de junio de 2023, notificada el 12 de julio de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia De manera que, si en criterio de la accionante hubo exceso en el ejercicio de la competencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al resolver la alzada sobre elementos que no fueron apelados, nos encontramos en el terreno de la congruencia, por ende, para discutir el desconocimiento de esta máxima cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 2487 de la Ley 1437 de 2011, específicamente bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», que incluye el vicio por incongruencia, según lo ha definido esta Corporación8.

Adicionalmente, en cuanto a la idoneidad y eficacia del recurso extraordinario de revisión, la Corte Constitucional, en sentencia SU-659 de 2015, señaló: La Sala Plena ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales; su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgadas al vulnerar la justicia material; así como eventos en los que nuevos hechos evidencian que una providencia se tomó a partir de evidencia ilegal. […] La Corte ha sostenido que para concluir que el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, el actor debe estar en la capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.

De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela. Tratándose del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contenciosa administrativa, la Corte ha apuntado que cuando una decisión de un juez administrativo, potencialmente vulnera no solo el debido proceso, sino otros derechos, y estos tienen el carácter de fundamental, el recurso de revisión pierde eficacia e idoneidad.

Esto lo ha desarrollado a propósito del proceso de nulidad electoral. En él, un juez administrativo puede, eventualmente vulnerar el derecho al debido proceso. Hasta este momento, el recurso de revisión es procedente. Sin embargo, cuando implica, además la restricción del ejercicio de un derecho político (elegir y ser elegido a cargos públicos), u otros fundamentales, el recurso extraordinario pierde idoneidad.

Concluye que el recurso será eficaz cuando: i) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o ii) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho9 (se destaca).

Bajo ese entendimiento, no hay duda de que los reparos atribuidos a la incongruencia de la sentencia -fallo extra petita- no pueden ser examinados por el juez de tutela y, en consecuencia, en este aspecto puntual, la tutela debe 7 «Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 8 Ver, entre muchas otras, la sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000- 2015-02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 9 M.P. Alberto Rojas Ríos.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia declararse improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues, como se sabe, este mecanismo especial de protección de derechos fundamentales procede siempre que la parte no disponga de otro instrumento judicial idóneo, salvo que se alegue y acredite la existencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que, vale decir, no ocurre en el presente caso.

Con todo, lo manifestado por la solicitante no basta para considerar que se cumpla con el primer elemento del requisito de relevancia constitucional, puesto que resulta necesario que los señalamientos que se hagan en la demanda de tutela se sustenten razonablemente, a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales.

Y lo cierto es que no explicó con suficiencia (i) por qué las autoridades judiciales incurrieron en la vulneración alegada; (ii) por qué en este caso en particular les estaba vedado ejercer su competencia como jueces ordinarios y señalar, en concreto, las consecuencias de la declaración de nulidad de los actos acusados, o (iii) por qué, en tratándose de un asunto laboral, no podían proferir una decisión «extra petita» -si es que así lo hicieron, como lo afirma la tutelante-.

Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela el actor no puede conformarse con identificar de manera escueta alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente amplia y razonablemente, que sea producto de un discernimiento y, por supuesto, que se aterrice al caso concreto.

Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales10. De otra parte, la Sala advierte que la presente tutela también incumple el requisito de relevancia constitucional, en relación con los defectos sustantivo y fáctico alegados, toda vez que la accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, tanto en el proceso ordinario como en la acción de tutela la referencia, la señora Ana Lucila González Morales planteó que los regímenes especiales, como del que es beneficiaria (Decreto 546 de 1971) no contemplan topes pensiones, y que, en todo caso, como su derecho se consolidó el 21 de junio de 2007, fecha de expedición de la sentencia que lo reconoció, la norma aplicable es 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015- 00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia el artículo 18 de la Ley 797 de 2003, que establece un tope máximo de 25 s.m.l.m.v., y no la Ley 100 de 1993, que limita las mesadas a 20 s.m.l.m.v. Asimismo, sostuvo que en su caso existía cosa juzgada, dado que la controversia sobre el reconocimiento de su derecho pensional se zanjó por los jueces ordinarios: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, mediante sentencias fechadas el 4 de agosto de 2005 y el 21 de junio de 2007, respectivamente.

Pues bien, en la sentencia objeto de censura, proferida el 23 de enero de 2019 por la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dicha Corporación analizó con detenimiento el régimen pensional especial aplicable a la señora González Morales, y concluyó que las pensiones amparadas por el Decreto 546 de 1971 no se encuentran excluidas de los topes señalados por el legislador, y que, por tanto, a la mesada de la accionante debía aplicársele un límite de 20 s.m.l.m.v., en virtud de lo previsto en el Decreto 314 de 1994, expedido con fundamento en el parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, legislación durante la cual consolidó su derecho (estatus de pensionada).

Así descartó la aplicación del tope de 25 s.m.l.m.v. para el caso concreto. Contra la anterior decisión, la señora Ana Lucila González Morales interpuso recurso de apelación, basada en razones que posteriormente reprodujo y amplió en el escrito de tutela, ante la decisión del Tribunal demandado de desestimarlo. Verbigracia, se advierte que en la alzada básicamente se insistió en que, en su sentir, los regímenes especiales de pensión no establecen tope o límite a dicha prestación y, en todo caso, de proceder este limitante debe ser de 25 s.m.l.m.v., en virtud de lo señalado en la Ley 797 de 2003.

Aunado a ello, adujo que en su caso operó la cosa juzgada, dado que, en proceso anterior con identidad de causa, objeto y partes, se discutió la misma controversia, a la que se puso fin con sentencias del 4 de agosto de 2005 y del 21 de junio de 2007. Al resolver el recurso, en providencia del 22 de junio de 2023, la Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación señaló: Uno de los argumentos de inconformidad esgrimidos por la apelante consistió en que “los actos acusados fueron expedidos con ocasión de un procedimiento administrativo y judicial anterior ya resuelto, por lo que se incurrió en cosa juzgada”, al invocar que ya su situación pensional fue resuelta y definida por esta jurisdicción mediante las sentencias del 4 de agosto de 2005 y del 21 de junio de 2007, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por esta Corporación respectivamente.

Esta Sala de subsección no comparte la anterior discrepancia, como quiera que no se está ante la misma causa petendi la que en su oportunidad fue Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia analizada en los procesos que dieron lugar a las citadas providencias judiciales con la que ocupa la presente atención, por cuanto en aquellos procesos se analizó y definió el ingreso base de liquidación de la mesada pensional de la señora Ana González, al ordenar que fuera con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios en virtud del Decreto 546 de 1971, mientras que en el presente proceso judicial no está en entredicho este aspecto sino que la cuestión litigiosa estriba en definir si dicha pensión está sometida o no a un límite máximo.

Por tanto, en vista de que no se reúnen las exigencias del artículo 303 del Código General del Proceso aplicable por remisión a esta jurisdicción, no hay razón jurídica para acceder al acaecimiento de la cosa juzgada invocada por la apelante. Ahora bien, el fondo de la discusión y que es motivo de inconformidad por la apelante, que fue esgrimido a lo largo de la actuación administrativa y judicial, es pregonar que al haber sido pensionada en vigencia el Decreto 546 de 1971, en virtud del principio de inescindibilidad de la Ley, estaba excluida su mesada pensional de tope alguno y que no se le podía ni siquiera imponer el de las legislaciones generales.

La Sala no comparte este argumento de inconformidad, como quiera que a lo largo del recuento normativo y jurisprudencial relacionado en los acápites anteriores de esta providencia, quedó evidenciado que el ánimo del legislador y el aporte jurisprudencial tanto de la Corte Constitucional como el de esta corporación, no ha sido otro que el de admitir mas no exonerar de tope la cuantía de la mesada pensional de los servidores públicos, al tener como criterio orientador de principio de solidaridad del Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

Otro de los argumentos de controversia planteados por la apelante, es que al fallarse la presente controversia la Sala tenga en cuenta las consideraciones esgrimidas en el precedente jurisprudencial consignado en la sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014, al establecer que el límite máximo de 25 s.m.m.l.v., en el caso de las pensiones gobernadas por regímenes de transición distintos al de la Ley 4ª de 1992, como el establecido en el Decreto 546 de 1971, debía aplicarse respetando la fecha de vigencia de la norma constitucional, es decir, a las pensiones causadas a partir del 31 de julio de 2010, por lo que en sentir de la demandada, su pensión estaba exonerada de tope.

La Sala respeta pero no comparte la anterior interpretación efectuada por la impugnante, como quiera que para la fecha en que radicó la apelación el 11 de febrero de 2019 (…) Siendo así para el caso particular que concita la atención de la Sala, no cabe duda alguna en el sentido de que la pensión reconocida a la señora Ana Lucila González Morales al amparo del Decreto Ley 546 de 1971, no estaba excluida de tope pensional cuyo soporte normativo se encuentra en las leyes generales vigentes al momento en que se causó el derecho pensional.

De acuerdo con los antecedentes administrativos, se encontró acreditado que a la demandada se le reconoció la pensión de jubilación por haber consolidado su derecho pensional al cumplir 50 años de edad y 20 de servicio a la rama judicial y el Ministerio Público, mediante Resolución N° 0016565 del 29 de diciembre de 1999, pero su estatus pensional lo adquirió el 27 de abril de 1997, mientras que se retiró del servicio a partir del 1° de marzo de 2001.

(…) Ante este acontecer fáctico a la luz de la legislación y jurisprudencia analizada en esta providencia, la pensión de la demandada estaba sometida al tope pensional de 20 s.m.m.l.v. como en forma acertada lo ordenó la providencia de primera instancia, por lo que no es posible acceder al argumento de apelación según el cual pidió y sólo en gracia de discusión, que en aplicación del principio de favorabilidad le fuera aplicado el Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia incremento del tope pensional de 25 s.m.m.l.v. fijado en el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 y posteriormente por el Acto Legislativo 01 de 2005.

La Sala no acoge la anterior interpretación, por cuanto dicha legislación no le puede ser aplicable a la señora Ana Lucila González Morales, como quiera que no hay duda que el derecho pensional se adquirió con anterioridad a la expedición de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.

Por manera tal que no es posible la aplicación de las previsiones de la esta legislación, menos aún las del acto legislativo 01 de 2005 para el caso de la pensión, que ya le había sido reconocida a la demandada con varios años de anterioridad –en 1999 cuando se le reconoció la pensión y en el 2001 cuando se retiró del servicio-, en todo caso hechos acontecidos antes de la vigencia de estas legislaciones.

Aunado a lo anterior no es compartido el argumento de la apelante según el cual, si bien es cierto su pensión le fue reconocida en el año 1999 (en vigencia de la Ley 100 de 1993), apenas se le vino a definir el límite pensional en el año 2007 (en las providencias falladas por esta jurisdicción en los años 2005 y 2007), estando en vigencia ya la Ley 797 de 2003 y el acto legislativo del año 2005, como quiera que no se puede confundir la fecha en que adquirió el derecho pensional –decisiva para la imposición del tope pensional-, con la fecha del reajuste o reliquidación pensional asunto que concierne a la interesada.

Por tanto, no es plausible extender los efectos de una legislación que desde ningún punto de vista puede cobijar a la demandada. (…) Asimismo, en la sentencia de segunda instancia la autoridad judicial accionada se refirió concretamente a la vulneración de los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, descartando su desconocimiento.

Aunado a lo anterior, de la revisión del material probatorio arrimado se advierte que la accionante, en calidad de demandada en el proceso ordinario, dado que se trató de una lesividad iniciada por la UGPP contra sus propios actos, solicitó adición y/o aclaración de la sentencia proferida por el ad quem, alegando argumentos similares a los expuestos tanto en la alzada, como en la tutela que ahora nos ocupa, toda vez que nuevamente refirió la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada y la exoneración de su pensión de cualquier tope o, en su defecto, la aplicación del límite de 25 s.m.l.m.v., conforme a la Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005, teniendo en cuenta la fecha de consolidación del derecho.

Al resolver tal solicitud, mediante auto del 2 de noviembre de 2023, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado nuevamente se pronunció sobre dichos argumentos, así: Es que la controversia tanto en sede administrativa, como en la judicial ahora reiterada mediante la presente solicitud de adición de fallo, radica en que la señora Ana Lucila pregona en su favor que al haber adquirido su derecho pensional en vigencia del Decreto Ley 546 de 1971, su prestación no estaba sometida a tope pensional lo cual en principio es cierto, pero se le advirtió que en virtud del cambio normativo y del aporte jurisprudencial, no se conciben pensiones sin límite de cuantía. De allí Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia que, en el presente caso, la pensión de jubilación de la demandada, estaba sometida al marco legal fijado por el parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2° del Decreto 314 de 1994 que fijaron el tope pensional en veinte (20) s.m.l.m.v. Fue por demás explicita la providencia del pasado 22 de junio, en determinar que no era posible -contrario al querer de la señora González Morales- extender los efectos de la Ley 797 de 2003 y del Acto Legislativo 01 de 2005 que aumentaron el tope pensional a veinticinco (25) s.m.l.m.v., por cuanto según la copiosa prueba documental ella adquirió su estatus pensional el 27 de abril de 1997,de allí que no le podía ser aplicable una legislación que ni siquiera había sido expedida aunado a que estaba en vigencia para dicho momento, la Ley 100 de 1993 y su decreto reglamentario 314 de 1994.

(…) En lo que atañe a la equivocada consideración según la cual los actos administrativos acusados fueron expedidos con ocasión de un procedimiento administrativo y judicial anterior ya resuelto, por lo que se incurrió en transgresión del principio de cosa juzgada, al invocar que ya su situación pensional había sido resuelta y definida por esta jurisdicción mediante las sentencias del 4 de agosto de 2005 y del 21 de junio de 2007, en la citada providencia del 22 de junio de 2003, de forma explícita no se acogió, por las siguientes consideraciones: (…) De tal manera que es errado predicar la configuración del principio de cosa juzgada, por cuanto los pronunciamientos de los años 2005 y 2007 efectuados por esta misma jurisdicción recayeron sobre el monto o ingreso base de liquidación de la mesada pensional, mientras que los cuestionados en los actos administrativos demandados corresponden a la reliquidación pensional en lo atinente al tope pensional al no cobijarle el de 25 sino el de 20 s.m.l.m.v., por tanto, no se está ante la misma causa petendi.

Es pues por la anterior razón, que no se acoge la solicitud de adición de fallo, “bajo el entendido de que se está ante la misma causa petendi, porque no solo se definió el ingreso base de liquidación de la mesada pensional en virtud del Decreto 546 de 1971, sino también, el tope o límite máximo al momento en que se materializó su (sic) derecho en sí con fundamento en esta normativa”, como quiera que en la citada sentencia del 22 de junio de 2023 como ya se advirtió, en ningún momento se omitió pronunciar sobre este extremo litigioso distinto es que no sea acogido por la demandada, de allí que no amerita la adición por medio de sentencia complementaria.

De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación, la solicitud de adición y/o aclaración, y las propuestas en la solicitud de amparo, se evidencia que los argumentos alegados en la tutela fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido por las autoridades judiciales, consistente en que, desde la óptica particular de la parte accionante, sobre el asunto objeto de debate, operó el fenómeno de la cosa juzgada y que, en todo caso, se debieron negar las pretensiones de la UGPP y exonerar la pensión de la demandante de cualquier tope pensional o, en su defecto, aplicar solamente el límite de 25 s.m.l.m.v. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia En criterio de la Sala, las consideraciones que sirvieron de fundamento a las decisiones censuradas resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional.

El hecho de que la parte demandante no las comparta, no significa que por ese motivo las autoridades judiciales accionadas hubieran incurrido en los vicios alegados, ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional, mucho menos si se trata de un asunto que culminó ante un órgano de cierre, caso en el cual los requisitos de procedencia de la acción de tutela se tornan más rigurosos, en el sentido de que se debe acreditar que la decisión contraríe abiertamente un postulado constitucional o que se desconozca la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que se hubiera dado alcance a algún derecho fundamental, circunstancias que en este caso no se presentan.

Es más, en la sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, con el objetivo de impedir que este mecanismo constitucional se convierta en instancia adicional a los procesos o el escenario en el que se resuelvan aspectos legales, económicos o sin trascendencia constitucional, que no son propios del juez de tutela.

En dicha providencia, se resaltó que el estudio de este requisito se torna más estricto cuando se discuten decisiones de una alta corte: […] Según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales11.

Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales12. En suma, como la solicitud de amparo no satisface los requisitos generales de subsidiariedad y de relevancia constitucional, se declarará improcedente. 11 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, «la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;

(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones». 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02560-00 Demandante: Ana Lucila González Morales Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Ana Lucila González, por la inobservancia de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF