Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - SE DECLARA IMPROCEDENTE – No cumple con el requisito general atienente a la relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- en contra de la sentencia de 18 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 18 de noviembre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales número 25000-23-26-000-2006-00318- 00/01, acumulado con el expediente número 25000-23-26-000-2005-0027-07.
II.
HECHOS 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que el Distrito Capital de Bogotá, a través del Fondo Rotatorio de Seguridad Vial del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, celebró el contrato BIRF-4021-FONDAT de 1998, con la firma Steer Davies & Gleave, con el objeto de «[…] contar con los diseños de infraestructura vial para la adecuación del Sistema Transmilenio, en el cual se incluía la Autopista Norte de Bogotá […]». 2.2.
Indicó que entre los productos de este contrato se elaboró el documento denominado «[…] Transmilenio, Diseño Operacional, Estudios y Diseños de Infraestructura Autopista Norte. -Estudio Geotécnico, Diciembre 1999 […]». En 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B este archivo se establecen las características de las intervenciones que se deben llevar a cabo en los carriles exclusivos de Transmilenio, sobre los carriles mixtos, sobre la berma y las zonas de cruce. 2.3.
Manifestó que, con base en lo anterior, adelantó la licitación pública N° IDU-PL- GPTN-002-2000, cuyo objeto consistió en seleccionar a un contratista para llevar a cabo «[…] las obras de rehabilitación de las calzadas de tráfico mixto y la adecuación para la operación de Transmilenio en la Autopista Norte de Bogotá, en los tramos comprendidos entre Los Héroes y la calle 180 […]». 2.4.
Indicó que, mediante la Adenda No. 1 de 2 de marzo de 2000, se efectuaron modificaciones al pliego de condiciones y que entre las reformas llevadas a cabo se precisaron las responsabilidades del contratista de «[…] de evaluar y verificar la información que tenga disponible y que pueda estar relacionada con el proyecto para replantear los diseños de su intervención, manteniendo los lineamientos contenidos en el diseño original […]» y la «[…] responsabilidad del contratista [por] la correcta ejecución de las obras […]». 2.5.
Señaló que la sociedad Construcciones Civiles S.A.- Conciviles resultó seleccionada y debido a ello celebraron el contrato estatal No. 403 de 2000. 2.6. Sostuvo que el 26 de febrero de 2002 se suscribió el acta de recibo final de la obra y que el 23 de agosto de 2002 se efectuó la liquidación bilateral del contrato. 2.7. Manifestó que debido a los daños prematuros que venían presentado las obras, decidieron contratar con la Universidad Nacional de Colombia un estudio que determinara las causas de estos. 2.8.
Señaló que según el estudio elaborado por la Universidad Nacional de Colombia «[…] los daños en las losas se debieron al uso del relleno fluido como material de nivelación […]». 2.9. Narró que, con ocasión a lo anterior, profirió la Resolución N° 1999 de 28 de abril de 2005, a través de la cual declaró la ocurrencia de un siniestro de la obra y por este motivo hizo exigible la póliza de estabilidad de la obra. 2.10.
Precisó que el acto administrativo referido fue recurrido por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. -CONFIANZA- y por la sociedad Construcciones Civiles S.A. – CONCIVILES, y que mediante la Resolución N° 6057 de 15 de septiembre de 2005 se confirmó la decisión recurrida. 2.11. Sostuvo que la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. -CONFIANZA- y la sociedad Construcciones Civiles S.A. – CONCIVILES, de manera independiente, presentaron demanda de controversias contractuales.
En ambas acciones se solicitó declarar la nulidad de la Resolución N° 1999 de 28 de abril de 2005, a través de la cual se declaró la ocurrencia del siniestro de la obra y se hizo efectiva la póliza de estabilidad, y la Resolución N° 6057 de 15 de septiembre de 2005 que confirmó la anterior. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B 2.12.
Señaló que, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C negó las pretensiones de la demanda. 2.13. Adujo que contra la decisión de primera instancia se promovió recurso de apelación el cual fue desatado, mediante la sentencia de 18 de noviembre de 2021, por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. En la providencia en cuestión se revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que se declaró la nulidad de las resoluciones 1999 de 28 de abril de 2005 y 6057 de 15 de septiembre de 2005.
A título de restablecimiento se ordenó al IDU reintegrar a la «[…] Compañía Aseguradora de Fianza S.A.- Confianza S.A., la suma de dinero que haya cancelado en ejecución de los actos administrativos anulados […]». 2.14. Afirmó que la decisión judicial proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los siguientes yerros: 2.15.
En un defecto fáctico cuando concluyó que «[…] al contratista no le correspondía realizar estudios complementarios como los que se requerían para corroborar el uso del relleno fluido para fines distintos a los previstos en el diseño original […]», desconociendo las siguientes pruebas obrantes en el expediente: (i) la Adenda N° 1 de 2 de marzo de 2000 en la que se establece la responsabilidad del contratista de «[…] de evaluar y verificar la información que tenga disponible y que pueda estar relacionada con el proyecto para replantear los diseños de su intervención, manteniendo los lineamientos contenidos en el diseño original […]»;
(ii) el contrato estatal N° 403 de 2000, el cual señalaba en su cláusulas primera y segunda la obligación del contratista de «[…] ejecutar en debida forma las obras que constituían un hito histórico para la ciudad, máxime cuando (…) [le] correspondía a este “(…) la responsabilidad de evaluar y verificar la información […]»; y (iii) el estudio elaborado por la Universidad Nacional de Colombia, sobre el cual se hicieron citas descontextualizadas tendientes a exonerar «[…] de responsabilidad al contratista sobre los diseños que debía revisar y replantear y, más preocupante aun, sobre el resultado final de las obras por el construidas […]» y se omitieron los apartes de dicho estudio en los que se señala la responsabilidad del contratista de alertar sobre las implicaciones en el cambio del diseño. 2.16.
En un defecto fáctico cuando concluyó que «[…] el único implicado en la variación de los diseños para la utilización del relleno fluido fue el IDU, desconociendo, como antes se manifestó, la voluntad y consentimiento expreso por CONCIVILES para dicha modificación […]». 2.17. Como fundamento de lo anterior señaló que la Subsección accionada desconoció que la modificación al diseño original, para incluir la utilización de relleno de fluido como material de nivelación, se hizo en forma concertada con el contratista, tal como quedó consignado en el Acta de seguimiento de obra N° 4 de 28 de junio de 2000 en la que se pactó: 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B […] La interventoría da lectura al resumen de las conclusiones de la Reunión técnica realizada en la mañana con la asistencia de representantes del IDU, ASOCRETO, el CONTRATISTA y la INTERVENTORIA, en las cuales se consideran cuatro tipos de intervenciones de acuerdo al carril que será intervenido así: (…) En conclusión el carril de Transmilenio se va a construir con el espesor de diseño de 21 cms.
En las placas correspondientes al carril Transmilenio y los dos adyacentes de tráfico mixto, los carriles aledaños a los carriles laterales se evaluarán posteriormente. Con su respectiva renivelación en relleno fluido dependiendo de los niveles del concreto rígido existente y una sobre excavación de 50 cms. de ancho en los sitios de fallo con la cortina de relleno fluido desde la subbase hasta el nivel de la cara inferior de whitetopping” […]. 2.18.
Igualmente, destacó que en las actas de seguimiento 005 y 006 de 2000 el contratista se comprometió a hacer ensayos «[…] para observar el comportamiento del relleno fluido […]», debido a su baja resistencia. 2.19. En ese sentido, sostiene la entidad accionante que el juez de lo contencioso administrativo desconoció los principios de autonomía de la voluntad, buena fe y pacta sunt servanda; ya que la decisión de modificar los diseños originales no fue impuesta por la administración, sino que fue producto de un acuerdo concertado entre el contratante y el contratista.
Sobre este aspecto concluyó: […] Es evidente que la sentencia dejó de lado las pruebas que demostraban: (i) la obligación del Contratista de Obra de evaluar y verificar la información para replantear los diseños de su intervención; (ii) la existencia de voluntad y consentimiento por parte de CONCIVILES para la variación de los diseños entregados por SDG;
(iii) la obligación de realizar los ensayos necesarios para observar el comportamiento del relleno fluido acordado por las partes […]. 2.20. También sostuvo que en el fallo de 18 de noviembre de 2021 se incurrió en un defecto sustantivo porque se «[…] condicionó el procedimiento para hacer efectivo el amparo de estabilidad de obra a la inclusión de salvedades en el acta de liquidación […]», aplicando indebidamente la figura de las «[…] salvedades […]» que deben efectuarse en el acta de liquidación y de recibo de obra. 2.21.
Sobre este punto, la parte actora explicó que para la fecha en que se suscribió el acta de liquidación del contrato [23 de agosto de 2002] y el acta de recibo final de la obra [26 de febrero de 2002] no tenían conocimiento acerca de los defectos de las losas, y que supieron sobre estos cuando se emitió el estudio efectuado por la Universidad Nacional de Colombia, lo que ocurrió el 6 de abril de 2004. 2.22.
Adicionalmente, también sostuvo que el fallo objeto de esta acción constitucional erró al concluir que la entidad contratante debió hacer efectiva la póliza de cumplimiento y no la de estabilidad de la obra. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B 2.23.
En relación con lo anterior, precisó que la póliza de cumplimiento no podía hacerse efectiva en el sub examine debido a que «[…] había perdido su vigencia, y que para conjurar precisamente esta circunstancia la ley estableció la entrada en vigencia del amparo de estabilidad de obra […]». 2.24. Además, destacó que, en la sentencia de 3 de mayo de 2001, la Sección Tercera del Consejo de Estado había señalado que la oportunidad para hacer efectiva la garantía de estabilidad de la obra es posterior a la liquidación del contrato porque con esta se amparan los «[…] vicios ocultos […]» de la obra. 2.25.
Por último, sostuvo que la decisión judicial desconocía los principios de primacía del interés general, debido proceso, defensa, autonomía de la voluntad y buena fe. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] PRIMERA: Amparar los derechos fundamentales de mi representado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. SEGUNDA: Dejar sin efectos la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2021 y notificada por correo electrónico del día 17 de diciembre de ese mismo año, la cual revocó la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C.
TERCERO: Ordenar al Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B, que se profiera el fallo que en derecho corresponda. […]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El consejero a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 19 de diciembre de 2022, admitió la presente acción de tutela. En la misma providencia ordenó vincular, como terceros con interés directo en los resultados del proceso, «[…] a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. -Confianza S.A., a la Sociedad Construcciones Civiles S.A. -Conciviles S.A.- y a la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]».
V. INTERVENCIONES 5. Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado ponente de la sentencia objeto de tutela, presentó el informe solicitado en los siguientes términos: «[…] [c]on todo respeto me permito manifestar que no participaré en la acción de tutela de la referencia como parte ni 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B como tercero y acataré estrictamente las disposiciones que se adopten en ella […]». 5.2.
La Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. -SEGUROS CONFIANZA-, a través de apoderada judicial, rindió el informe en el que indicó que la presente acción de amparo carecía de relevancia constitucional porque «[…] (a) el IDU pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional; (b) la controversia versa sobre una cuestión legal y contractual, que no constitucional;
(c) la pretendida violación del interés general no tiene relevancia constitucional en este caso […]». VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213.
VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y si ello es así determinar: b) Si la sentencia de 18 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del medio de control de controversias contractuales número 25000-23-26-000-2006-00318-00/01, vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante por haber incurrido en defecto fáctico y en un defecto sustantivo. 8.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas. 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B VI.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 13.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole 4 Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 5 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión7” que se encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. El Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 18 de noviembre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales número 25000-23-26-000-2006-00318- 00/01, acumulado con el expediente número 25000-23-26-000-2005-0027-07.
VI.4.1. Del requisito general atinente a la relevancia constitucional 17. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental8 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones9. 18.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales10, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces11. 7 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 10 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 11 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B 19. Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación12, que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […].
(destaca la Sala de Decisión) 20. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202213 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal 12 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp.
No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales. […]». [negrillas de la Sala] 21. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales14. 22.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 23.
Descendiendo al caso sub examine, la Sala advierte que la entidad actora aduce que en el fallo judicial que motivó la interposición de la presente acción constitucional se incurrió en defecto fáctico y sustantivo por las siguientes razones: 23.1. En un defecto fáctico porque la autoridad judicial accionada «[…] no realizó una valoración del material probatorio allegado al proceso, pues se omitió 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B considerar elementos que, dadas las circunstancias del caso, hubieren llevado a una variación sustancial de la decisión […]».
Entre las pruebas que se aducen como dejadas de valorar el actor relaciona las siguientes: […] 1. Documentales i) Pliego de condiciones IDU-LP-GPTN-002-2000 ii) Adenda No. 1 del 02 de marzo de 2000. iii) Contrato 403 de 2000 y sus Anexos. iv) Copia de las garantías otorgadas por Confianza. v) Acta No. 04 de seguimiento del contrato del 28 de junio de 2000. vi) Acta No. 05 de seguimiento del contrato del 05 de julio de 2000. vii) Acta No. 06 de seguimiento del contrato de 11 de julio de 2000. viii) Acta No. 07 de seguimiento del contrato del 19 de julio de 2000. ix) Acta No. 09 de seguimiento del contrato del 02 de agosto de 2000. x) Acta No. 11 de seguimiento del contrato del 16 de agosto de 2000. xi) Acta No. 12 de seguimiento del contrato del 23 de agosto de 2000. xii) Acta No. 14 de seguimiento del contrato del 06 de septiembre de 2000. xiii) Acta No. 16 de seguimiento del contrato del 20 de septiembre de 2000. xiv) Acta No. 13 de seguimiento del contrato del 30 de agosto de 2000. xv) Acta No. 10 de seguimiento del contrato del 09 de agosto de 2000. xvi) Acta No. 18 de seguimiento del contrato del 04 de octubre de 2000. xvii) Acta No. 19 de seguimiento el contrato del 11 de octubre de 2000. xviii) Acta No. 14 de seguimiento del contrato del 14 de junio de 2001. xix) Acta No. 21 de terminación del contrato de obra de enero 21 de 2002 xx) Acta No. 22 de recibo final del contrato del 18 de febrero de 2002. xxi) Acta No. 23 de Liquidación del contrato del 23 de agosto de 2002. xxii) Comunicación C5- GNO – 123 de julio 25 de 2.000 xxiii) Comunicación C5 – GNO – 139-2000 xxiv) Informe final de interventoría, presentado por el Consorcio Integral Silva Carreño y Asociados S.A. y Silva Fajardo y Cia Ltda. xxv) Resolución No. 1999 del 28 de abril de 2005. xxvi) Resolución No. 6057 del 15 de septiembre de 2005. xxvii) Concepto técnico de la Universidad Nacional de Colombia, de agosto de 2003. xxviii) Reporte de investigación de daños prematuros en la autopista norte presentado por Jamshid Armaghani. 2.
Testimoniales i) Testimonio rendido por Lisandro Beltrán Moreno. ii) Testimonio rendido por Jose Gabriel Gomez Cortes. iii) Testimonio rendido por Claudia Millán Orozco […]. 23.2. En criterio de la entidad actora, las aludidas pruebas periten acreditar lo siguiente: (i) que la sociedad Construcciones Civiles S.A. -CONCIVILES- tenía la obligación contractual de evaluar y verificar la información contenida en los diseños originales y sus modificaciones posteriores, por disposición de la Adenda No. 1 de 2 de marzo de 2000;
(ii) que la decisión de modificar el diseño original para utilizar relleno fluido en las obras de infraestructuras fue producto de la concertación entre el contratista y la entidad accionante; (iii) que la sociedad Construcciones Civiles S.A. – CONCIVILES estaba obligada a realizar hacer ensayos y estudios para verificar el comportamiento del relleno fluido y sus consecuencias a corto, mediano y largo plazo;
(iv) que la sociedad Construcciones Civiles S.A. – CONCIVILES omitió evaluar y verificar el comportamiento del relleno fluido, y (v) que solo cuando se publicó el estudio realizado por la Universidad Nacional de Colombia en el año 2014 tuvieron 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B conocimiento sobre de la causa de los daños prematuros en malla vial intervenida por la sociedad Construcciones Civiles S.A. – CONCIVILES. 23.3.
En cuanto al defecto sustantivo, la entidad actora adujo que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en esta causal por los siguientes motivos: […] [E]n el caso que sustenta esta acción se ignoraron: i) Las reglas contenidas en la Ley 80 de 1993 en lo relativo a liquidación [sic] de contratos, la formulación de salvedades y la efectividades de las garantías otorgadas por el contratista de obra y con ello la jurisprudencia relevante sobre la materia; dando aplicación en su lugar a las disipaciones normativas traídas por la Ley 1150 de 2011, particularmente las contenidas en los 7 y 11 y la jurisprudencia del Consejo de Estado que sobre salvedades y efectividad de las garantías se ha expedido desde su entrada en vigencia. ii) El desconocimiento a los mandatos constitucionales que imponen la primacía del Interés general sobre el particular, los deberes sociales del Estado y con ello la adecuada prestación de los servicios públicos.
(artículos 1º, 2º 365 y 366 de la Constitución Política de Colombia) iii) Las reglas contenidas en el Código Civil Colombiano y la Ley 80 de 1993 relativas a los principios de pacta sunt servanda y autonomía de la voluntad. iv) Las reglas contenidas en la Ley 80 de 1993, el Código Civil y el Código de Comercio sobre la naturaleza jurídica y en las cuales se imprimen obligaciones de resultado y la responsabilidad sobre la obra final […]. 24.
Resumidos los argumentos de la presente acción de amparo, la Sala debe advertir que en cumplimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, proferida por la Corte Constitucional, la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 25.
Visto lo anterior, se advierte que, como se señaló con antelación, la Corte Constitucional, a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, indicó que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la «entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; (ii) que el alcance de la controversia «no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas», y (iii) que en el escrito de tutela se «justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales». 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B 26.
Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU-215 de 2022, considera que los argumentos citados carecen de relevancia constitucional porque la discusión planteada por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental. 27.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la entidad actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de sus derechos fundamentales, con ocasión de la expedición de la sentencia de 18 de noviembre de 2021. 28.
Adicionalmente, también se resalta que los argumentos que fundamentan la presente acción de amparo, más que girar en torno a la presunta vulneración del núcleo esencial de los derechos fundamentales, son una reiteración de los argumentos discutidos en el interior del medio de control de controversias contractuales número 25000-23-26-000-2006-00318-00/01. 29.
Así las cosas, y reitera la Sala conforme a las sentencias de unificación SU – 128 de 2021 y SU – 215 de 2022, lo que pretende la parte accionante a través de esta acción constitucional es que esta Sección, en su condición de juez constitucional, actúe como una tercera instancia del proceso contencioso y, en consecuencia, resuelva el conflicto planteado en el interior del proceso de controversias contractuales referido. 30.
Vale la pena aclarar que la acción de «tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado». Significa lo anterior, en palabras de la Corte Constitucional, que este «mecanismo de amparo constitucional» no puede ser «utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial»; ya que en «el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos».
En esa medida, «[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales». 31. Así las cosas, la Sala debe concluir que, si bien la parte actora identificó que la sentencia de 18 de noviembre de 2021 incurrió en un defecto sustantivo y fáctico, lo cierto es que los argumentos que sustentan esta acción no se hicieron desde una óptica constitucional, por lo que el debate que se plasma en el escrito de amparo es de mera legalidad y, en ese sentido, la resolución de dicho debate fue zanjado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el fallo enjuiciado. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06722-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B 32.
Adicionalmente, no se puede ignorar que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra un fallo proferido por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte, lo que implica que, en aplicación del precedente Constitucional, su procedencia sea más restrictiva por cuanto «[…] solo tiene caída cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad […]»15, circunstancias que en el sub examine no se advierten. 33.
En virtud de todo lo expuesto, la Sala concluye que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por lo que la declarará improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. (p:15) 15 Corte Constitucional, sentencia SU 917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017.