Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Accionantes: MARÍA VICTORIA CHARFUELÁN INAMPUÉS Y OTRA Accionados: MUNICIPIO DE ILES Y OTROS Tema: Revoca sentencia de primera instancia..
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte actora y por el municipio de Iles (Nariño) contra la sentencia del 21 de julio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Las señoras María Victoria y Blanca Nury Charfuelán Inampués, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentaron acción de cumplimiento contra el municipio de Iles (Nariño), la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante ANI), la Concesionaria Vial Unión del Sur SAS y el Consorcio SH. Su solicitud tiene como fin que se le ordene a las accionadas el acatamiento de las Resoluciones 01 del 8 de junio de 2016 proferida por la Secretaría de Obras y Planeación del municipio de Iles1, 037 del 26 de marzo de 2021 expedida por la Inspección de Policía Municipal de Iles2 y 082 del 29 de abril de 2021 emitida por la Alcaldía municipal de Iles3. 2.
Como resultado del obedecimiento de las normas invocadas, pidieron, a título de pretensiones, las siguientes: PRIMERA: Se declare que las entidades demandadas MUNICIPIO DE ILES, la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA–ANI, el MINISTERIO DE TRANSPORTE, las firmas contratistas CONCESIONARIA VIAL UNION DEL SUR S.A.S. y el CONSORCIO SH, ha incumplido los siguientes actos administrativos del orden municipal y que se encuentran vigentes: 1 Por medio de la cual se autoriza sitio de disposición de materiales a la Concesionaria Vial Unión Sur S.A.S., sobre dos lotes ubicados en la sección Capulí del municipio de Iles (Nariño). 2 Por medio de la cual se ordenó restituir las cosas al estado anterior, cesar la perturbación y retirar el material pétreo y deja libre de toda perturbación un predio. 3 Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición. Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 - RESOLUCIÓN No.01 del 08 de junio de 2016 expedida por el señor SECRETARIO DE PLANEACION MUNICIPAL DE ILES, por la cual se autoriza una Zona de Disposición de Materiales Sobrantes y/o Escombros -ZODME, en los predios con matrícula inmobiliaria 244-62617 y 244-62618 de propiedad de la señora MARIA ELENA ZAMBRANO con C.C. 37.008.442, ubicado en el Km.37+900 de la vía Panamericana Rumichaca – Pasto, en el sector de El Capulí, Municipio de Iles. - RESOLUCIÓN No.037 del 26 de marzo de 2021 expedida por el señor INSPECTOR DE POLICÍA MUNICIPAL DE ILES, por la cual se ordenó restituir las cosas al estado anterior, cesar la perturbación y retirar el material pétreo y dejar libre de toda perturbación el predio colindante de matrícula inmobiliaria No. 244- 61647 de propiedad de la querellante MARIA VICTORIA CHARFUELAN INAMPUES y OTRA. - RESOLUCIÓN No.082 del 29 de abril de 2021 expedida por el señor ALCALDE MUNICIPAL DE ILES, por la cual al resolver el recurso de apelación se confirma la anterior decisión SEGUNDA: SE ORDENE en forma solidaria a las entidades demandas a través de quien corresponda, en el término de 15 días se sirvan dar estricto cumplimiento material de los anteriores actos administrativos, realizando las obras civiles bajo las directrices y especificaciones técnicas impartidas en los mismos actos administrativos.
TERCERA: Se ordene compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación para investigar la conducta reprochable de los representantes legales de las entidades demandas al omitir y retardar el cumplimiento de los actos administrativos. CUARTA: Se condene en forma solidaria en costas a las entidades demandadas.
(SIC y negrilla del texto original). 2. Hechos 3. La Concesionaria Vial Unión del Sur SAS solicitó a la Alcaldía de Iles (Nariño) autorización para el establecimiento de una Zona de Disposición de Materiales Sobrantes y/o Escombros – ZODME, en unos predios ubicados en el sector de El Capulí de ese municipio4. 4. En virtud de lo anterior, la Secretaría de Obras y Planeación del municipio de Iles, mediante Resolución 01 del 8 de junio de 2016, autorizó la ZODME y resolvió lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO. - AUTORIZAR COMO SITIO DE DISPOSICION DE MATERIALES PRODUCTO DE DESLIZAMIENTOS QUE OCURREN EN DIVERSOS SECTORES DE LA VIA RUMICHACA - PASTO a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., sobre dos (2) lotes de propiedad de la señora MARIA 4 Esta autorización fue solicitada en el marco del contrato de concesión APP Nº. 15 de 2015 celebrado entre la ANI y la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., para la construcción de la vía 4G entre Pasto y Rumichaca.
Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ELENA ZAMBRANO identificada con Cedula de Ciudadanía N” 37.008.442 expedida en Ipiales, inmuebles ubicados en la sección CAPULI del Municipio de lles, denominados CAPULI, con una extensión el primero de 1 hectárea, 2447 metros y el segundo con una extensión de 1 hectárea, 400 metros, registrado en el catastro Municipal con el No. 000020030238, inscritos en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la Ciudad de Ipiales con los números 244-62617 y 244- 62618, comprendidos dentro de los siguientes linderos: lote No. 1.
ORIENTE: Con propiedades de ANGEL ZAMBRANO mojones al medio, en línea recta; OCCIDENTE: con propiedades de MIGUEL ZAMBRANO mojones al medio en línea recta; NORTE: Con el Rio Guaitara; SUR: Con la carretera panamericana. Lote 2. ORIENTE, con las de ANGEL ZAMBRANO mojones al medio en línea recta; NORTE con carretera panamericana; OCCIDENTE, con las de MIGUEL ZAMBRANO entrada común al medio de seis (6) metros;
SUR, con la carretera que conduce a lles.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Los peticionarios asumirán bajo su responsabilidad los daños ocasionados a terceros, redes eléctricas, telefónicas, tuberías de acueducto alcantarillado y otros.
ARTICULO TERCERO. - Corresponde a esta oficina las funciones de control y vigilancia del sitio de disposición final, que por medio de esta resolución se autoriza, de conformidad a lo establecido en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1713 de 2002.
ARTICULO CUARTO. - Que el predio denominado EL CAPULI, ubicado en la sección del mismo nombre del Municipio de lles, deberá ceñirse a los lineamientos ambientales exigidos por CORPONARIÑO. (SIC y negritas del texto original). 5. Las acá accionantes afirman que el predio de su propiedad, el cual es colindante al sitio autorizado como ZODME, se afectó por el incumplimiento de las especificaciones técnicas establecidas que se debían observar para efectos del depósito de materiales, pues los mismos sobrepasaron el lindero. 6.
La parte actora inició una querella policiva en contra de la Concesionaria Vial Unión del Sur y el Consorcio SH, ante la Inspección de Policía de Iles (Nariño), al considerar que los comportamientos relacionados con anterioridad, afectaron la posesión y tenencia de su inmueble. 7. Mediante Resolución 037 del 26 de marzo de 2021, el Inspector de Policía del municipio de Iles (Nariño) ordenó restituir las cosas al estado anterior, cesar la perturbación, retirar el material pétreo y dejar libre de toda perturbación el predio de las accionantes.
Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución 082 del 29 de abril de 2021 proferida por la Alcaldía Municipal de Iles. 8. La parte actora manifestó que las concesionarias querelladas realizaron algunas acciones tendientes a retirar las piedras y tierra en su predio, sin embargo, esto resultaba insuficiente. Por lo tanto, implicaba una inobservancia al acto de autorización del ZODME y a lo ordenado en la acción policiva.
Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 9. Para acreditar el requisito de procedibilidad de la renuencia, la parte actora remitió una petición el 24 de abril de 20235 en la que solicitó el cumplimiento de las Resoluciones 01 del 8 de junio de 2016, 037 del 26 de marzo de 2021 y 082 del 29 de abril de 2021. 3.
Actuaciones procesales 10. Mediante auto de 5 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño inadmitió la acción de cumplimiento. En consecuencia, concedió el término de dos días para que clarificara el sustento fáctico y jurídico que sustentara la vinculación de la ANI y del Ministerio de Transporte, y aportara las constancias que permitieran verificar el contenido de la solicitud de constitución de renuencia. 11.
El 7 de junio de 2023, la parte actora remitió documento en el cual esclareció lo ateniente a la competencia que, a su criterio, le asistía a la ANI y aportó copia de la petición de constitución de renuencia. 12. Por lo anterior, el 13 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió esta acción de cumplimiento. En este sentido, ordenó notificar al municipio de Iles (Nariño), la ANI, la Concesionaria Vial Unión del Sur SAS y al Consorcio SH.
Asimismo, ordenó vincular a la Inspección de Policía Municipal de Iles. 4. Intervenciones 4.1. Inspección de Policía de Iles 13. Afirmó que mediante la Resolución 037 del 26 de marzo de 2021, confirmada por la Resolución 082 del 29 de abril de 2121, se tuvo como perturbador al Consocio SH, por lo que se ordenó retirar los materiales depositados en el predio de las querellantes, con el fin de cesar los actos de perturbación. Respecto de esto, ha realizado el correspondiente seguimiento y ha verificado el pago de la multa impuesta por parte del querellado. 14.
Manifestó que en el trámite policivo no se logró demostrar técnicamente que el relleno en cuestión hubiese excedido la capacidad para la cual fue autorizado, ello aunado a que en el acto por medio del cual se concedió la autorización respectiva, no se señaló la capacidad límite, siendo imposible determinar así, una actuación irregular derivada de tal supuesto. 15.
Resaltó que la vigilancia sobre el cumplimiento del acto que autorizó el depósito, correspondía a la Secretaría de Infraestructura y Planeación Municipal, sin que se que hubiese recibido comunicación por parte de dicha dependencia, en relación con un presunto comportamiento contrario a la integridad urbanística. 5 La petición fue dirigida a la alcaldía municipal de Iles, el inspector de policía Municipal de Iles, el secretario de planeación de Iles, la Ani, el Ministerio de Transporte, la Concesionaria Vial Unión del Sur SAS y el Consorcio SH.
Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 16. Reitero que la orden impartida por la inspección era el desalojo de los materiales dispuestos en el predio de las accionantes, con el fin de dejarlo libre de afectaciones y restituirlo al estado anterior a la perturbación, sin que ello implicara que se debería intervenir el relleno, por lo tanto, la realización de actuaciones ajenas a lo ordenado escapaba de su órbita de competencia. 4.2.
Municipio de Iles (Nariño) 17. Manifestó que no existía incumplimiento frente a la Resolución 082 del 29 de abril de 2021 que resolvió el recurso de reposición formulado sobre la decisión adoptada por la Inspección de Policía, siendo esta última, la dependencia encargada de adoptar las medidas correctivas pertinentes, en caso de verificarse la inobservancia de la orden policiva. 18.
Igualmente, aludió que no se demostró técnicamente que el relleno autorizado en la Resolución 01 el 8 de junio de 2016, hubiese excedido su capacidad. 4.3. Agencia Nacional de Infraestructura 19. Indicó la improcedencia de la acción de cumplimiento frente a las actuaciones judiciales, cuya naturaleza se extiende a las desarrolladas por las inspecciones de policía en tratándose de la resolución de proceso policivos dirigidos a amparar la posesión, tenencia o servidumbre. 20.
Asimismo, señaló que, en relación con la Resolución No. 01 de 2016, si bien se trata de un acto administrativo que, en principio sería pasible de control por medio de la presente acción, su contenido alude a la autorización por parte de la administración a un particular, circunstancia que no es factible debatirse por este medio de control; a su vez, refiere, que contempló únicamente obligaciones de control y vigilancia a cargo de la Secretaría de Obras y Planeación municipal de Iles. 21.
Respecto a la actuación desplegada por la Inspección de Policía, reiteró que se trata de un proceso de carácter jurisdiccional, cuyo cumplimiento material puede ser garantizado mediante la solicitud de apoyo de la estación de policía respectiva. 22. Invocó, igualmente, la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que esta entidad no expidió el acto o la norma cuyo cumplimiento se reclama, al tiempo que tampoco ha sido partícipe en los actos preparatorios que llevaron a la emisión de dichas decisiones; en tal medida, no podría conminársele al acatamiento de ninguna de aquellas actuaciones. 23.
En punto con la relación que se invocó por la parte accionante, entre la ANI y la Concesionaria Vial Unión del Sur en virtud del contrato de concesión, anotó que las peticiones de la demanda no recaen sobre dicho negocio, sin perjuicio de lo cual, afirmó que el contrato no se constituye como una norma con fuerza de ley o un acto administrativo pasible de esta acción. Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 4.4.
Concesionaria Vial Unión del Sur SA 24. Se opuso a las pretensiones de la demanda. 25. En concreto afirmó por una parte que la Resolución 01 del 8 de junio de 2016 no impone un mandato claro e inobjetable, sino que tan solo contenía una autorización de disposición de materiales en un sitio específico del municipio de Iles. 26.
Por otro lado, que las decisiones plasmadas en las Resoluciones 037 del 26 de marzo de 2021 y 082 del 29 de abril de 2021 no contenían una orden dirigida a la concesionaria, por lo cual la acción ejercida devenía en improcedente, señalando otros mecanismos principales para exigir el acatamiento de dichas decisiones. Lo anterior, aunado a la absolución de la que fue objeto la concesionaria en Resolución 037 de 2021 y que fue confirmada. 27.
Finalmente, expuso que, el contrato de concesión APP 0015 del 11 de septiembre de 2015, tiene como objeto la construcción de la doble calzada que comunica Rumichaca – Pasto, siendo la Concesionaria la encargada del cumplimiento de dicho acuerdo, en los aspectos administrativos y financieros, sin embargo, apuntó que el diseño y construcción de la vía, corresponde al Consorcio SH, que funge como contratista de aquella, relación en la cual, no obstante, se pactó la indemnidad en favor de la contratante anta cualquier reclamación que surja de las actividades de construcción. 4.5.
Consorcio SH 28. Es importante resaltar que, mediante auto del 6 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño decretó la nulidad del acto de notificación de la admisión de la demanda en relación con el Consorcio SH, disponiéndose correr traslado tres días para la contestación de la demanda, término que iniciaba una vez se notificara dicha providencia. Lo anterior, se realizó mediante fijación en estados del 7 de julio de 2023. 29.
El Consorcio SH allegó el escrito de contestación el 14 de julio de 2023, lo cual resultaba extemporáneo, y por ende no fue tenido en cuenta su informe. 5. Fallo de primera instancia 30. En sentencia de 21 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró que el municipio de Iles (Nariño) incumplió el artículo 3 de la Resolución 1 del 8 de junio de 2016 emitida por la Secretaría de Obra y Planeación de la misma.
En consecuencia, ordenó que el ente territorial procediera a llevar a cabo las labores de vigilancia y control frente al depósito de residuos de que trata la mencionada Resolución, y de ser el caso, se adoptaran las medidas correctivas a que hubiera lugar. Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31.
Contrario sensu, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento en relación con las pretensiones invocadas respecto de la Resolución 037 del 26 de marzo de 2021 expedida por la Inspección de Policía Municipal y la Resolución 082 el 29 de abril de 2021 proferida por el alcalde de Iles, por cuanto estas decisiones fueron adoptadas en el marco de un proceso policivo y, por tanto, se erigían como actuaciones jurisdiccionales y no como actos administrativos 32.
Así mismo, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Infraestructura, comoquiera que, tanto la autorización del ZODME como las decisiones adoptadas en el marco del proceso policivo, se adoptaron sin audiencia de dicha entidad, tratándose de situaciones que, en todo caso, no le competen. 33. Explicó que respecto del artículo 1 de la Resolución 01 del 8 de junio de 2016 no se configura un mandato imperativo e inobjetable cuyo cumplimiento pudiese ser susceptible de ordenarse por esta vía, pues el objeto principal del acto era conceder una autorización para la habilitación de un depósito de residuos, sin que se hubiese plasmado un deber concreto a cargo de las accionadas en punto con lo que atañe a la autorización. 34.
Manifestó que esta acción no era la adecuada para cuestionar el contenido de tal determinación, sino que el ordenamiento jurídico ha establecido otros medios, como lo es la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho, siendo aquellos los escenarios indicados para alegar, por ejemplo, el incumplimiento de los requisitos para la constitución del ZODME, o acciones resarcitorias en el evento de requerir la indemnización de perjuicios ocasionados en virtud del funcionamiento del mismo depósito. 35.
Pese a lo anterior, consideró que, sí existía a cargo del municipio, la obligatoriedad de llevar a cabo labores de control y vigilancia en relación con el funcionamiento del ZODME autorizado y, en especial, con su funcionamiento de manera técnica. Dicho esto, verificó que no reposaba en el expediente evidencia del despliegue de labor alguna por parte de la entidad territorial, dirigida a establecer las condiciones de funcionamiento del sitio de disposición final en cuestión y por ello la acción impetrada se mostraba factible. 6.
Impugnación 6.1. María Victoria y Blanca Nury Charfuelán Inampués. 36. La parte accionante impugnó la decisión del a quo. Sostuvo que la Resolución por medio de la cual se autorizaba la constitución del ZODME, no era solo un acto administrativo particular y concreto que implicaba el depósito de tierras en unos predios, sino que esto tenía varias implicaciones de impacto que trascendían a lo externo, como lo era: a. EL ZODME fue autorizado para el depósito de escombros que provienen de la ejecución de una obra pública de impacto local y regional.
Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 b. A la solicitud de autorización se anexó un acta de acuerdo sobre el uso y un plan de manejo ambiental 37.
Lo anterior evidenciaba que con el funcionamiento del ZODME se preveían riesgos y daños a terceros, como en efecto pasó, al punto que las propietarias de los predios colindantes tuvieron que acudir a la inspección de policía para que retiraran el material que invadía su terreno, lo que evidencia un mal manejo por parte del operador de dicha zona y la falta de control y vigilancia del municipio. 38.
Aclararon que no se estaba discutiendo el contenido del acto administrativo sino su cumplimiento, pues los operadores no han acogido los lineamientos técnicos y de ajuste a las especificaciones técnicas prometidas en la solicitud, conforme a lo cual, el municipio en su labor de vigilancia debe acreditar. 39. Respecto a los actos policivos, manifestaron que son consecuencia de la operación del ZODME, por lo tanto, no existía razón para absolverlos de responsabilidad, pues igualmente no se estaba cuestionando estos actos, sino que se solicitaba su cumplimiento y plena observancia. 40.
Finalmente expusieron que la demanda no era temeraria ni era una actuación tendenciosa, pues los hechos de la demanda eran ciertos y que a pesar que se iban superando a regañadientes por la concesión aún eran actuales, ya que persistía la inconformidad con los hechos materiales y jurídicos. 41. Proferido el fallo de primera instancia, el municipio de Iles (Nariño) informó que en cumplimiento con el fallo de primera instancia, tras visita de verificación realizada por la Secretaría de Infraestructura y Planeación del municipio, evidenció que había un incumplimiento por parte de la Concesionaria Vian Unión del Sur, por tanto solicitó llevar a cabo las acciones concernientes al manejo de residuos de que trata de la Resolución 01 del 8 de junio de 2016 y exigió el cumplimiento al plan de manejo ambiental anexado en el convenio efectuado el 14 de abril de 2016 entre la dueña del predio autorizado y la concesión. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 42. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora y el municipio de Iles (Nariño) contra la sentencia de 21 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1256, 1507 y 2438 de la Ley 1437 de 20119, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 7 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 8 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 9 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.
Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 43. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 44. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].
(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º). (iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda. (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Este mecanismo no procede para la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).
(vi) La acción no procede para el acatamiento de normas que establezcan gastos para la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 45. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste10 y que ésta se ratifique en el este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..]. 4.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 46.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”11. 47. Sobre este tema, esta Sección12 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos13.
(Negrillas fuera de texto). 48. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 49.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 50.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”14. 51. Lo primero que advierte la Sala es que, el a quo no estudió el requisito de la renuencia en el asunto bajo examen. En contraposición, esta Sala analizará esta cuestión para determinar si se encontró satisfecha.
De no ser así, corresponderá rechazar el presente mecanismo constitucional. 52. Esta colegiatura comienza por señalar que el escrito de la renuencia, según lo informó la parte actora fue aportado en el folio 53-55 de la demanda15. Asimismo, que fue enviado el 24 de abril de 2023. Así las cosas, la petición con la que las accionantes pretenden agotar en esta sede el mentado requisito de procedibilidad, es el siguiente: 14 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.
ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 15 Es de resaltar que con la demanda se allegó copia de la petición realizada ante las demandadas mediante correo electrónico el 23 de abril de 2023, sin embargo, de la constancia aportada no era posible identificar los términos en los que se formuló la solicitud, concretamente en relación con las resoluciones que ocupaban el proceso.
Por esta razón se inadmitió la demanda a fin que allegara la documentación que permitiera acreditar el cumplimiento del requisito. Esta última fue arrimada mediante comunicación del 7 de junio de 2023. Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 53.
Es evidente que con la petición mediante la cual se persiguió agotar la renuencia se requirió de las autoridades señaladas el acatamiento de las Resoluciones 01 del 8 de junio de 2016 proferida por la Secretaría de Obras y Planeación de Iles (Nariño), 037 del 26 de marzo de 2021 expedida por la Inspección de Policía Municipal de Iles y 082 del 29 de abril de 2021 emitida por la alcaldía municipal de Iles. 54.
Sin embargo, del anterior análisis salta a la vista que la parte actora no agotó en debidamente este requisito. Esto, teniendo en cuenta que con el escrito remitido el 24 de abril de 2023, no solicitó ni mencionó en algún sentido las normas cuyo acatamiento solicita por esta vía, por el contrario hizo una alusión de connotación general acerca del cumplimiento de las mismas, sin hacer referencia específica a los artículos, parágrafos o incisos respecto de los cuales exigía su cumplimiento y en donde se encuentren los deberes que endilga a cargo de las autoridades accionadas, pretendiendo que sea el juez constitucional el que en un ejercicio interpretativo del contenido de la demanda, concluyera a que apartados de los actos administrativos hacía referencia. Demandantes: María Victoria Charfuelán Inampués y otra Demandados: Municipio de Iles y otros Radicación No.: 52001-23-33-000-2023-00165-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 55.
De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia de 21 de julio de 2023 del Tribunal Administrativo de Nariño que accedió parcialmente a las pretensiones incoadas por las señoras María Victoria y Blanca Nury Charfuelán Inampués. En su lugar, se rechazará la demanda por no encontrar agotado el requisito de la renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 21 de julio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño. En su lugar, se RECHAZA la demanda.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.