Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) Demandante: Hermes Cicero Oyola Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Valoración probatoria. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Caquetá, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor HERMES CICERO OYOLA instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución RDP 039558 del 20 de octubre de 2016 por medio de la cual la UGPP, (ii) RDP 001474 del 10 de enero de 2017, y (iii) RDP 006737 del 21 de marzo de 2017; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante, y confirmó dicha decisión al resolver los recursos de reposición y apelación respectivamente. 1 Folios 1 a 2. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte pasiva a reconocer y pagar al accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el último año anterior a la adquisición del estatus jurídico con los correspondientes ajustes de ley, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto.
Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y siguientes del CPACA y se condene en costas a la entidad demandada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Hermes Cicero Oyola nació el 10 de diciembre de 1959. Que en su vida laboral estuvo vinculado mediante contratos como docente del municipio de Natagaima (Tolima) para los años 1980, 1981 y 1982.
Que luego fue nombrado en propiedad como educador al servicio del departamento de Caquetá desde el 22 de febrero de 1983, al menos hasta el 4 de octubre de 2016 cuando se certificó que seguía activo. Que, el 2 de mayo de 2016, el demandante formuló reclamación administrativa ante la UGPP tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.
Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 039558 del 20 de octubre de 2016, aduciendo que con la certificación laboral aportada por el municipio de Natagaima no se logra determinar si el reclamante prestó el servicio, bajo qué calidades o tipo de vinculación, ni las fechas exactas para ello, por lo que no puede tenerse probado el período de trabajo antes de 1980.
Que el actor presentó recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos negativamente por medio de las Resoluciones RDP 001474 del 10 de enero de 2017 y RDP 006737 del 21 de marzo de 2017, en el sentido de confirmar la decisión inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4.ª de 1966 y 91 de 1989. 2 Folios 2 a 6. 3 Folios 6 a 14. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) Que de los certificados de tiempo de servicio se puede constatar que el reclamante laboró en establecimientos educativos del orden territorial, los cuales, de acuerdo con la Ley 43 de 1975 son suficientes para cumplir con los requisitos de la Ley 114 de 1913 para tener derecho al disfrute de la pensión gracia. Que para la entidad demandada estos documentos no son suficiente material probatorio, pero desconoce las facultades que les asiste de verificar la información contenida en tales medios de convicción. Que en cumplimiento de los principios de efectividad del derecho, del control de gestión y del desarrollo de los fines esenciales del Estado, para el trámite de la prerrogativa solicitada solo es necesario que el trabajador demuestre la vinculación laboral durante determinado tiempo con documentos expedidos por una entidad oficial, sin que le esté permitido al funcionario entorpecer el ejercicio efectivo del derecho sustancial mediante la exigencia de formalidades no previstas en el ordenamiento.
Que en toda actuación administrativa la apreciación de las pruebas por parte del funcionario debe ceñirse a las disposiciones contenidas en el CGP en desarrollo del principio constitucional del debido proceso. Que, por ello, frente a una solicitud pensional se exige de parte del funcionario la legalidad y la razonabilidad al momento de apreciar las pruebas.
Que las certificaciones oficiales que se aportaron en este caso tienen el carácter de documento público por haber sido expedidas por servidores oficiales en ejercicio de sus funciones, en las cuales se determina la fecha de posesión en el cargo, el tiempo de servicio y la fecha de su expedición. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 5 de marzo de 20184, la cual fue notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que manifestó que, tal como lo aseguró el Consejo de Estado en la sentencia del 27 de agosto de 1997, las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera consolidarse el derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional, pues la Ley 37 de 1933 lo que hizo simplemente fue extender tal beneficio, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.
Que como los tiempos laborados por el accionante fueron del orden nacional, no puede ser titular de la dádiva reclamada. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (iii) prescripción, y (iv) genérica o innominada. 4 Folio 37. 5 Folios 40 y 43. 6 Folios 50 a 54. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) En la audiencia inicial7 se indicó que las excepciones propuestas por la entidad demandada eran de fondo, por lo que serían resueltas con la sentencia. Adicionalmente en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró fracasada la etapa conciliatoria al advertir que no hubo propuesta de la entidad demandada, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, y finalmente se prescindió de la audiencia de pruebas y por tanto se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Caquetá mediante sentencia del 5 de diciembre de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda.
Para ello argumentó que, con base en la certificación y el oficio emitidos por el alcalde del municipio de Natagaima, se desprende que el demandante laboró como docente antes del 1.º de enero de 1981 en la Escuela Rural Mota de la Vereda la Palmita de dicha entidad territorial. Que, a pesar de lo anterior, esta labor la cumplió a través de contrato de prestación de servicios, motivo por el cual la UGPP negó el reconocimiento pensional, pues, según aduce, la documentación en comento no es idónea para acreditar la vinculación, toda vez que se debió aportar el acto de nombramiento y de posesión en el cargo.
Que no le asiste razón a la entidad accionada, en la medida en que resulta irrelevante que los períodos relacionados durante los años 1980, 1981 y 1982 se hubiesen prestado a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad o provisionalidad, ya que el ordenamiento que regula la prerrogativa reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los tiempos a tener en cuenta.
Que, conforme a la certificación de historia laboral aportada, es claro que el actor demostró haber laborado durante más de 20 años como docente nacionalizado desde el 22 de febrero de 1983 hasta el 13 de julio de 2015, lo que, junto a la acreditación de los 50 años de edad y de una buena conducta a lo largo del ejercicio de su cargo, efectivamente le permiten acceder al derecho pensional reclamado desde el 10 de diciembre de 2009.
Que, en lo referente a la prescripción, se advierte que hay lugar a decretar este fenómeno, porque la petición de reconocimiento de la prerrogativa solo la presentó hasta el 2 de mayo de 2016, de manera que se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 1.º de mayo de 2013. 7 Folios 88 a 90. 8 Folios 129 a 135. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al asegurar que, el señor Hermes Cicero Oyola no cumplió con los requisitos que la Ley 114 de 1913 exige para el reconocimiento de la pensión gracia como los 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado; toda vez que en su certificado de tiempo de servicio obrante en el expediente administrativo, expedido por la misma Gobernación del Caquetá, se estableció que el peticionario al 31 de diciembre del 1980 no se encontraba vinculado como educador bajo dichas calidades.
Que el actor solo demostró vinculación después de 1980 hasta su fecha de retiro del 2016, por lo que no acreditó que se encontrara nombrado a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980.
Que el certificado en el que se señala que el reclamante laboró para el municipio de Natagaima (Tolima) en los años 1980, 1981 y 1982, en ningún aparte indicó la fecha exacta de ingreso y retiro, así como tampoco el tipo de vinculación con el formato oficial y original por el FOMAG, con su acta de nombramiento y posesión original o copia autentica; por lo que no es posible tener por cumplido el requisito en comento.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 11 de diciembre de 2020,10 y posteriormente, mediante auto del 12 de marzo de 202111 se corrió traslado a las partes para alegar. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales12 con las que ratificó los argumentos expuestos en su recurso de apelación. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.13 9 Folios 143 a 145. 10 Ver índice 4 de SAMAI. 11 Ver índice 11 de SAMAI. 12 Ver índice 15 de SAMAI. 13 Ver constancia secretarial a folio 229. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, hay dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, el señor Cicero Oyola aseguró que antes de su primer nombramiento en propiedad como maestro oficial al servicio del departamento de Caquetá desde el 22 de febrero de 1983, aquel aparentemente había ejercido el cargo de educador 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) vinculado mediante contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Natagaima (Tolima) para los años 1980, 1981 y 1982.
De hecho, con el fin de demostrar lo anterior, la parte activa únicamente aportó una certificación laboral emitida el 6 de octubre de 2016 por el alcalde de la referida entidad territorial,14 en la que se indica, sin mencionar con qué respaldo probatorio que, a lo largo de las mencionadas anualidades, el actor se desempeñó como docente contratista.
Lo propio se verifica a partir de la siguiente imagen: Pues bien, el accionante a lo largo de su demanda sostuvo que el aludido medio de convicción es suficiente para tener acreditado el requisito del tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980, precisando además que la negativa 14 Folio 17. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) por parte de la UGPP se fundamentó esencialmente en que no se tuvo en cuenta aquel período por cuanto dicho elemento de prueba no era idóneo para el efecto.
Ahora, para la Sala, el mencionado documento definitivamente no logra demostrar la prestación del servicio docente por parte del señor Cicero Oyola para los años 1980, 1981 y 1982, toda vez que de su contenido en ningún momento se corroboran las condiciones en las que se desarrolló dicha labor, como por ejemplo serían los extremos de cada relación contractual, el origen de los recursos para la financiación de los honorarios, la naturaleza jurídica de la institución educativa en la que laboró o de la plaza ocupada.
Por el contrario, con esta falta de vocación probatoria solo se generan una serie de interrogantes como los siguientes: ¿el cargo desempeñado fue financiado directamente por la entidad territorial, por la Nación, fue cofinanciado, o su origen era del entonces situado fiscal?, si el contrato celebrado fue por parte del municipio de Natagaima, ¿esta lo hizo de manera autónoma o en representación del Ministerio de Educación Nacional?, ¿cuáles fueron las fechas exactas de inicio y terminación de cada período ejecutado?, ¿por qué el alcalde municipal no reconoció ni tuvo reportes del contrato celebrado, de los pagos efectuados, o de la liquidación mismo?, ¿por qué solamente se certifica en formato único de tiempo de servicio el desarrollado por el reclamante desde 1983 en adelante? Tales cuestionamientos crean una serie de dudas razonables sobre la credibilidad de la aludida prueba documental y de su capacidad para acreditar la supuesta labor desempeñada por el actor, pues la certificación expedida por la referida autoridad municipal después de 36 años desde la época de los hechos, sin alusión alguna a mínimo un soporte documental o testimonial proveniente de la supuesta autoridad nominadora (que podría haber sido el municipio o el departamento), para poder corroborar lo propio.
Lo anterior crea un ambiente de incertidumbre sobre el relato de los hechos expuestos en la demanda, pues se evidenció que la única prueba con la que se buscaba acreditar la labor desempeñada por el reclamante antes del 31 de diciembre de 1980, es en esencia inconducente15 y, por tanto, incumple con uno de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa.
Ello en la medida en que el medio de convicción aportado no resulta idóneo para corroborar un hecho como el mencionado, todo por ser un documento con falta de información, soporte y contraste con otros elementos de prueba, al punto de que crea una duda justificada, la cual a su vez impide tener como cierto lo alegado en la demanda respecto a la prestación real y material del servicio durante el lapso bajo 15 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]».
Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) análisis.
Contrario a ello, lo que se encuentra debidamente comprobado a través del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del señor Hermes Cicero Oyola, expedido el 4 de octubre de 2016 por el departamento de Caquetá,16 es que aquel laboró como docente oficial nacionalizado, solo desde el 22 de febrero de 1983 hasta la misma fecha de expedición de aquel documento al servicio de la primera entidad territorial; es decir, siempre con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, debe resaltarse que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, «[…] No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […]». Lo expuesto significa que, la existencia de una vinculación formal de un servidor público, como lo es un docente estatal, requiere de la conjunción de un acto administrativo de nombramiento y de un acta de posesión, los cuales constituyen, en esencia, las pruebas por excelencia de la configuración de una relación legal y reglamentaria vigente.
No obstante, esto no significa que deban pasarse por alto los casos en que un educador haya tenido un vínculo contractual, pues este finalmente no cambiaría la esencia del servicio realmente prestado, esto es, como maestro oficial. Tanto es así que, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]».
Con todo, si bien el referido postulado claramente debe ser atendido en casos como el que es materia de estudio, lo cierto es que del mismo modo es indispensable tener en cuenta que aquel corresponde a un lineamiento interpretativo para la instrucción de asuntos con la misma causa judicial, sin que por esa razón se haya modificado y mucho menos derogado la normativa procesal aplicable actualmente a todos los casos sometidos a esta jurisdicción en virtud de lo reglado en el Título 16 Folios 19 a 20. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso, en concreto en sus artículos 165 y 176.
En tal sentido, sin perjuicio del hecho de que para demostrar la vinculación de un educador oficial debe analizarse en primera medida y con preferencia el acto administrativo de nombramiento para determinar el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, y en su defecto recurrir a certificaciones inequívocas del empleador para verificar estos mismos elementos, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, es evidente que el artículo 165 del CGP habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, y no solo ni estrictamente a la prueba supletoria de que trata la Ley 50 de 1886, pues únicamente deben someterse a pruebas solemnes los actos que legalmente así lo requieran para su estructuración o validez, lo cual no ocurre en este caso.
Por eso, para demostrar la prestación del servicio del demandante durante el lapso bajo estudio, aquel, en principio, debió aportar los contratos de prestación de servicios, las actas de inicio o liquidación, las constancias de pago de honorarios, todo esto sin alteraciones o modificaciones. Ante la ausencia de dichos elementos, también pudo haber aportado un certificado laboral expedido directamente por su supuesta parte contratante, pero además soportado en material de archivo creíble que acreditara lo propio de manera inequívoca, lo cual no ocurrió con el único documento allegado al expediente, pues lejos de ser contundente y preciso en su información, lo que en realidad genera es una serie de dudas que impiden tener como cierto lo manifestado.
Ante la ausencia de tales documentos, el reclamante también pudo haber aportado, incluso: planillas de pago de honorarios, contratos de prestación de servicios, actos administrativos de reconocimiento de tiempos de servicio por hecho cumplido, certificaciones laborales emitidas por el director de la institución educativa, informes escritos de la autoridad nominadora, o también testimonios convincentes, coherentes y conducentes que permitieran corroborar tanto la existencia del vínculo como su naturaleza y duración exacta.
Ahora bien, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la aludida libertad probatoria, el accionante a fin de demostrar su labor antes del 31 de diciembre de 1980, únicamente acudió a un certificado laboral emitido por el alcalde del municipio de Natagaima, el cual finalmente carece de contenido y credibilidad al ser examinado bajo la óptica de la sana crítica, lo que se traduce entonces en el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) Este mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal17 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera, se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda18.
En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, al evidenciar que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido entre el 22 de febrero de 1983 y el 4 de octubre de 2016, se concluye que el reclamante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda, pues contrario a lo manifestado por el accionante en su demanda, la UGPP valoró adecuadamente la única prueba aportada para demostrar un supuesto de hecho que no pudo ser corroborado ni en sede administrativa ni judicial. 17 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. 18 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado observa que de los fundamentos planteados en la demanda y en el trámite de primera instancia no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la improcedencia del derecho, por lo que no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la parte activa.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
CUARTO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderada sustituta a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-40-000-2018-00021-01 (3478-2020) de la tarjeta profesional 268.119, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 27 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente