Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00102 01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.
Prueba de la plaza docente. Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. Valoración probatoria de certificaciones laborales en contraste con actos administrativos de nombramiento. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ 1. La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia emitida el 14 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se desestimaron las pretensiones de la demanda.
Se adelanta que dicha decisión será revocada. I.
ANTECEDENTES Demanda 2. La demandante presentó demanda con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminada a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 036330 del 28 de septiembre de 2016 y RDP 020750 del 19 de mayo de 2017, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho, pidió lo siguiente: i) se ordene a la demandada que le reconozca dicha prestación a partir del 5 de abril de 2011, con un valor mensual de $2.024.195,59; ii) se le paguen las mesadas causadas, debidamente actualizadas conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) se 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez indexen las sumas adeudadas con base en el IPC, según lo previsto en el artículo 187 del CPACA; iv) se liquiden los intereses moratorios y se cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 ibidem; v) se condene al demandado en costas. 4.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso que nació el 10 de septiembre de 1952 y que ha laborado con honradez y buena conducta durante más de 20 años como docente nacionalizada en las siguientes entidades y períodos: i) desde el 20 de mayo de 1974 hasta el 24 de agosto de 1979 en el municipio de Pesca (Boyacá), en virtud del nombramiento realizado a través del Decreto 303 del 20 de mayo de 1974, con una vinculación de carácter departamental; ii) desde el 8 de marzo de 1990 hasta el 9 de mayo de 1996, como maestra en el municipio de Villa Monguí, resultado del nombramiento efectuado mediante el Decreto 12 del 10 de abril de 1990, emitido por el alcalde especial de dicho ente territorial, invocando las facultades de la Ley 29 de 1989 y previa certificación presupuestal otorgada por el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, con una vinculación de carácter nacional; y iii) desde el 10 de mayo de 1996 hasta el 16 de febrero de 2012, con un vínculo territorial, dado que el carácter nacional mencionado se transformó por mandato de la Ley 60 de 1993, ya que el departamento de Boyacá fue certificado por la Resolución 6016 del 22 de diciembre de 1995. 5.
Agregó que el 25 de mayo de 2016 solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada por la UGPP mediante los actos administrativos enjuiciados, bajo el argumento de que no cumplía con los 20 años de servicio docente de naturaleza territorial o nacionalizada. 6. Explicó que dichos actos están inmersos en las causales de nulidad de falsa motivación e infracción de las normas que debían fundamentarlos, ya que no se desempeñó como docente nacional durante todo el período cuestionado, sino que dicho vínculo se transformó a territorial como resultado de la descentralización de la educación contemplada en la Ley 60 de 1993, materializada en 1996 en el departamento de Boyacá. Contestación de la demanda2 7.
La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que los actos administrativos demandados poseen plena validez. La actora no logró demostrar el cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en la Ley 114 de 1913. Por un lado, intenta hacer valer períodos laborados como docente antes del 31 de diciembre de 1980, correspondientes al orden nacional, alegando que sus salarios fueron financiados con recursos del situado fiscal.
Por otro lado, a pesar de haber trabajado como docente oficial durante más de 20 años, 2 Folios 329 al 354. 3 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez solo se considerarán aquellos períodos que se hayan cumplido antes del 31 de diciembre de 1989. 8.
Así mismo, explicó que en el expediente se encuentran las certificaciones emitidas el 10 de diciembre de 2004, el 31 de agosto de 2006 y el 17 de diciembre de 2015, por parte de la Secretaría de Educación de Boyacá, en las cuales se indica que la actora laboró bajo vinculaciones del orden nacionalizado y nacional 9. Finalmente, propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido», «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «prescripción de mesadas», y el «reconocimiento oficioso de excepciones».
II. SENTENCIA APELADA3 10. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 14 de mayo de 2020, desestimó las pretensiones de la demanda, fundamentándose en lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-489 de 2000. En esta se determinó que para acceder a la pensión gracia el docente debía cumplir con todos los requisitos exigidos antes de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, es decir, antes del 29 de diciembre de ese año. 11.
Consideró que, aunque la demandante continuó ejerciendo funciones docentes hasta el 16 de febrero de 2012, vinculada a una entidad territorial por la nacionalización dispuesta por la Ley 43 de 1975, lo cierto es que, para la fecha límite establecida en la citada providencia, aún no había consolidado el derecho pensional, ya que no acreditó los requisitos exigidos para la pensión gracia en el momento señalado —esto es, veinte años de servicio y cincuenta años de edad cumplidos—, lo que evidencia que solo contaba con una mera expectativa. 12.
Así las cosas, estimó innecesario examinar la naturaleza jurídica de los nombramientos o el origen de los recursos con los que se le pagaron los salarios, máxime de que este último aspecto ya había sido resuelto por la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, dictada por esta Corporación. Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas a la parte vencida.
III. RECURSO DE APELACIÓN4 13. La parte actora apeló la sentencia considerando incorrecta la exigencia de que los requisitos para acceder a la pensión gracia debían estar cumplidos antes 3 Folios 478 al 497. 4 CD obrante a folio 502. 4 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez del 29 de diciembre de 1989.
Sostuvo que esta interpretación desatendió lo dispuesto en el literal a), numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, así como los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que han reconocido que basta con haber estado vinculado al magisterio hasta el 31 de diciembre de 1980, incluso si las condiciones legales se completan posteriormente. 14.
Aunque compartió el análisis del Tribunal sobre la descentralización del sector educativo establecida en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, precisó que el cambio en la naturaleza del vínculo laboral no surgía automáticamente con la expedición de dichas normas, sino que requería la certificación por parte de la entidad territorial y la entrega formal del servicio por parte del Ministerio de Educación. 15.
Afirmó haber cumplido los requisitos para obtener la prestación reclamada, pues alcanzó la edad exigida el «9» de septiembre de 2002 ya que nació el 10 de septiembre de 1952 y acreditó un periodo de 5 años, 1 mes y 5 días de labores como docente entre el 20 de mayo de 1974 y el 24 de agosto de 1979, bajo una vinculación departamental con régimen nacionalizado. 16.
Para completar el tiempo de servicio requerido, planteó dos posibles vías: en primer lugar, reconocer que el nombramiento efectuado el 8 de marzo de 1990 por el alcalde de Villa Monguí tenía naturaleza nacionalizada, conforme a lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, alcanzando así los 20 años de servicio el 3 de febrero de 2005.
En segundo lugar, y en caso de que el referido nombramiento sea considerado nacional, pidió acoger la tesis de que este adquirió carácter territorial a partir del 10 de mayo de 1996, con ocasión del proceso de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993, cumpliendo el tiempo requerido el 22 de julio de 2011. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 17.
Mediante auto del 11 de marzo de 20215, se admitió el recurso de apelación y el 1° de julio de 20216 se corrió traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran sus alegatos de conclusión. Así mismo, vencido dicho plazo, se ordenó poner a disposición del Ministerio Público el expediente para que emitiera el correspondiente concepto 18.
En cumplimiento de lo anterior, la actora pidió revocar la sentencia de primera instancia con fundamento en lo esbozado en el recurso de apelación7; 5 Folio 507. 6 Folio 509. 7 Índice 16 de la plataforma SAMAI. 5 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez mientras que la entidad demandada solicitó confirmar la decisión apelada en atención de los motivos señalados en la contestación8.
Mientras que el Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 19. Corresponde a esta Sala determinar si la demandante debe cumplir con la totalidad de los requisitos legales para gozar de la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989, fecha en la cual entró a regir la Ley 91 de 1989. 20.
En caso negativo, la Subsección verificará si la parte demandante cumplió con los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia. Estos son: i) contar con una edad superior a los 50 años; ii) haberse vinculado como docente territorial (municipal o departamental) o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980; iii) desempeñarse en esa condición por al menos 20 años, continuos o no; iv) ejercer el cargo con honradez, dedicación y buena conducta; y v) no recibir ni haber recibido otra pensión o recompensa de carácter nacional, así: 21.
Subsidiariamente, se deberá considerar si es procedente adoptar la tesis relacionada con la mutación del vínculo laboral, derivada del proceso de descentralización educativa consagrado en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001. Solución del caso concreto 22. La demandante impugnó la decisión del a quo que restringía el derecho a la pensión gracia exclusivamente a aquellos que hubieran cumplido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, argumentando que estos se pueden cumplir antes o después de esa fecha. 23.
Al respecto, la Sala considera que le asiste razón a la apelante toda vez que esta Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 20229, aclaró que el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 debe interpretarse de la siguiente manera: «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre que demuestren una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su 8 Índice 15 de la plataforma SAMAI. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ- 030-CE-S2-2021, del 11 de agosto de 2022, radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 6 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez reconocimiento». 24.
Así pues, en dicha providencia de unificación la Sección Segunda destacó que la Corte Constitucional no ha afirmado de manera expresa que los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 deban cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio antes del 29 de diciembre de 1989. Por el contrario, se ha limitado a proteger los derechos adquiridos consolidados hasta esa fecha de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución y ha promovido una interpretación que respeta los principios de favorabilidad y pro homine, que exigen optar por la alternativa más garantista. 25.
Por consiguiente, dado que esta regla jurisprudencial debe aplicarse a todos los casos pendientes de resolución, tanto administrativa como judicialmente10, la Sala desestimará la consideración del a quo que impidió el análisis de los periodos servidos con posterioridad a 1989. 26. Siguiendo la metodología establecida en el problema jurídico, la Subsección verificará si la parte demandante cumplió con los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia. 27.
Se encuentra probado que la accionante nació el 10 de septiembre de 195211 y cumplió con el requisito de edad el 10 de septiembre de 2002, fecha en la cual llegó a la edad de 50 años. 28. También se demostró su vinculación docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que en el expediente obra la Resolución 303 del 20 de mayo de 197412, mediante la cual el gobernador de Boyacá, con intervención del secretario de Educación y el delegado regional del Ministerio de Educación, nombró a la demandante como docente.
Así mismo, el Formato Único de Historia Laboral expedido el 17 de diciembre de 201513 por la Secretaría de Educación de Boyacá indicó que su vinculación se extendió del 20 de mayo de 1974 al 24 de agosto de 1979, bajo un régimen nacionalizado, el cual suma 5 años, 3 10 Así lo dispuso expresamente la Sala Plena de la Sección Segunda en el numeral segundo de la parte resolutiva de la aludida sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 (se reproduce): «Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables.» 11 Folio 135. 12 Folios 374 y 375. 13 Folios 139 y140. 7 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez meses y 4 días, que puede acumularse con otros tiempos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada. 29.
Igualmente, la entidad demandada aportó la certificación del 31 de julio de 201914, emitida por la Secretaría de Educación de Boyacá, en la que se constató que la actora, durante el período en estudio «prestó sus servicios en el nivel básica primaria, vinculación: en propiedad, como nacionalizada. La fuente de recursos para cancelar los emolumentos y salarios, fue con recursos de la Nación Situado Fiscal ahora Sistema General de Participaciones». 30.
Así mismo, el carácter nacionalizado de la designación de la demandante encuentra respaldo en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que tienen aquella naturaleza los «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975», sumado a que mediante sentencia de unificación emitida el 21 de junio de 2018 se fijó como regla de unificación que los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación» y ello tampoco ocurre «cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo». 31.
En lo que respecta al requisito de haber prestado 20 años de servicios docentes de carácter territorial, ya sean continuos o discontinuos, consta en el expediente copia del Decreto 012 del 24 de abril de 199015, expedido por el alcalde especial de Villa de Monguí (Boyacá), en ejercicio de las facultados conferidas por la Ley 29 de 1989, mediante el cual se designó a la demandante como docente de primaria en la concentración escolar nacionalizada de la vereda Bellavista, antes Tegua.
En la parte considerativa se aludió que el delegado permanente del Ministerio de Educación ante el Fondo Educativo Regional de Boyacá mediante oficio del 16 de abril de 1990 certificó la disponibilidad presupuestal para efectuar el nombramiento y que la plaza docente se encontraba vacante, lo cual era un requisito previo para el nombramiento.
La actora tomó posesión del cargo el 3 de mayo de 199016 ante el alcalde. 32. Este acto administrativo permite a la Sala concluir que el nombramiento encuadra en la definición que el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 tiene para el personal nacionalizado, puesto que fue realizado por la entidad territorial atendiendo 14 Folio 362. 15 Folios 376 y 377. 16 Folio 378. 8 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez la autorización presupuestal previa del delegado del Ministerio de Educación Nacional que consagra los artículos 6 y 10 Ley 43 de 1975. 33.
En efecto, la participación de dicho delegado no implicó que se trate de una docente nacional, sino que atiende a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que estableció que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 34.
En relación con este aspecto, la Sala Plena de esta Sección, en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201817, determinó que la condición de docente nacional no se adquiere simplemente por la participación de un delegado del Ministerio de Educación en el acto administrativo de nombramiento, ni por el hecho de que los salarios sean financiados con recursos del situado fiscal.
De igual forma, no se considera relevante que las autoridades territoriales actúen como presidentes de las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales. En tal virtud, lo que trasciende para estos casos es la plaza que se va a ocupar18. El criterio interpretativo se unificó en estos términos: «v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.» 35.
Sumado a lo anterior, el alcalde invocó la Ley 29 de 1989, cuyo artículo 9 le otorgó la facultad de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados. De esta manera, al descartarse que se tratara de un nombramiento en una plaza nacional, se refuerza la interpretación de que se trató de un periodo como docente nacionalizada. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Reiterado en las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605– 2019). 9 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez 36.
Aún más, el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral expedido el 5 de agosto de 2019 por el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG)19 calificó el tipo de vinculación de la actora como de carácter nacionalizado. 37. A su vez, en la certificación del 31 de julio de 201920, expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, se señaló que la actora estuvo vinculada entre el 8 de marzo de 1990 y el 16 de febrero de 2012 bajo una relación de carácter nacional, y que su remuneración se pagó con recursos provenientes del Situado Fiscal y, posteriormente, del Sistema General de Participaciones.
No obstante, como se precisó anteriormente, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 201821, aclaró que el origen nacional de los recursos no transforma la naturaleza del vínculo en nacional. En efecto, aunque dichos dineros provenían del presupuesto nacional, al transferirse a los entes territoriales se convierten en fondos propios como rentas exógenas, lo cual impide calificar automáticamente la vinculación como nacional. 38.
Ahora bien, obra en el expediente la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá el 26 de septiembre de 2008, en la que se indicó que la vinculación de la demandante a partir de 1990 fue de carácter municipal. Asimismo, se observa la certificación del 10 de diciembre de 200422 que atribuyen a la actora una vinculación de tipo nacional. 39.
Ante la dicotomía existente en la información proporcionada por las certificaciones, la Sala toma en consideración la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018 en la que se establecieron directrices pertinentes a la prueba de la calidad docente, consolidando la siguiente regla jurisprudencial: «vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» (Negrillas de la Sala) 19 Folios 366 y 367. 20 Folio 362. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, (3805-2014). 22 CD contentivo de antecedentes administrativos allegados por la entidad demandada, visible a folio 328. 10 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez 40.
En consecuencia, en estos casos, el juez debe examinar el expediente con el fin de verificar la existencia de actos administrativos que le permitan determinar la naturaleza jurídica del vínculo o de la plaza docente en cuestión. Esto es fundamental, toda vez que el contenido del acto administrativo de nombramiento proporciona al fallador información crucial sobre las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar, así como las implicaciones a las que quedó sujeto el servidor.
No obstante, en ausencia de estos documentos, el juez tiene la opción de recurrir a otros que deben ser analizados en conjunto bajo las reglas de la sana crítica, tales como las certificaciones emitidas por las autoridades nominadoras, constatando que la veracidad de la información contenida en ellas sea indiscutible. 41. En relación con lo anterior, la Sala estima que, aunque las certificaciones indican que la vinculación iniciada en 1990 fue de carácter nacional y municipal, esto no justifica otorgarles un mayor valor probatorio tras el examen realizado al contenido del Decreto 012 del 24 de abril de 199023, expedido por el alcalde especial de Villa de Monguí (Boyacá).
Esta postura se fundamenta en que dicho acto administrativo proporcionó una mayor claridad a la Subsección, permitiéndole formarse un libre convencimiento de que ese período no era nacional ni territorial, sino nacionalizado. 42. Por tal motivo, es certero que el decreto emitido por el alcalde especial de Villa de Monguí restó el valor probatorio de las certificaciones emitidas por la Secretaría de Educación de Boyacá, en cuanto al tipo de vinculación de la actora, ya que facilitó un análisis exhaustivo de las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon su designación. Sin perjuicio de que este tipo de certificados se fundamentan en los actos administrativos emitidos por la autoridad nominadora, por lo que es posible que al consultarlos directamente se obtenga una mayor certeza sobre la veracidad del tipo de nombramiento realizado. 43.
En tal sentido, se desvirtuó la presunción de veracidad de las referidas certificaciones laborales a través de otra prueba documental que admitió lo contrario y que ofreció más elementos de juicio al fallador, siendo en este caso el acto administrativo de nombramiento donde constaba el vínculo docente24. 44. Puestas de este modo las cosas, el intervalo comprendido entre el 8 de marzo de 1990 y el 16 de febrero de 201225, que abarca un total de 21 años, 11 meses y 8 días, se contabilizará como tiempo de servicio en calidad de docente nacionalizada.
Al sumar este tiempo al anterior, que es de 5 años, 3 mes y 4 días, 23 Folios 376 y 377. 24 En aplicación de la regla probatoria contenida en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. 25 Este extremo temporal final se extrae del certificado expedido el 5 de agosto de 2019 por el FOMAG, visible a folios 363-365 del expediente físico. 11 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez se obtiene un total de 26 años, 3 meses y 13 días.
De este modo, se cumple con creces la exigencia de 20 años de servicios como docente nacionalizada. 45. El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia se resume en el siguiente cuadro: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Nacionalizada 20/05/1974 24/08/1979 5 3 4 Nacionalizada 08/03/1990 16/02/2012 8 11 21 TOTAL 13 14 25 46.
Adicionalmente, no se han hallado reproches que pongan en tela de juicio el desempeño de la actora en el ámbito educativo, lo que permite concluir que se ha cumplido con la exigencia de la honradez, dedicación y buena conducta. Por lo demás, no se evidencia que reciba una doble compensación o erogación nacional que resulte incompatible con la pensión gracia. 47.
En virtud de lo expuesto, la parte demandante ha demostrado de manera contundente el cumplimiento de todos los requisitos legales necesarios para el reconocimiento de la pensión gracia. Análisis del estatus pensional y la prescripción 48. Esta Corporación26 ha señalado que la configuración de la prescripción de mesadas pensionales requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.
Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. 49. Para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer, a partir del cual debe iniciarse el cómputo del término mencionado, es necesario considerar que esta fecha se concretó el 30 de noviembre de 2005, cuando la demandante acreditó su estatus pensional tras cumplir 20 años de servicio como docente nacionalizada; esta fecha es posterior a la que corresponde a su cumpleaños número 50, es decir, el 10 de septiembre de 2002. 50.
De las pruebas presentadas en el expediente se desprende que la actora 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 12 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez solicitó el reconocimiento pensional el 25 de mayo de 201627, lo que dio origen a la expedición de los actos administrativos acusados. 51.
La actora presentó la demanda el 6 de febrero de 201928, es decir, fuera del plazo de los 3 primeros años contados desde la fecha de su estatus, pero dentro del periodo de interrupción causado por la presentación de la solicitud (del 26 de mayo de 2016 al 26 de mayo de 2019); razón por la cual se debe declarar probada la prescripción de las mesadas causadas a su favor antes del 26 de mayo de 2013. 52.
Sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, esta Colegiatura29 ha entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la solicitud de reconocimiento pensional, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas.
Conclusión 53. En conclusión, se revocará la sentencia apelada y se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados. Subsiguientemente, se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la actora, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, el 30 de noviembre de 2005; pero con efectos fiscales a partir del 26 de mayo de 2013, en aplicación al fenómeno de la prescripción. 54.
La liquidación se realizará con fundamento en los artículos 4° de la Ley 4 de 1966, 5° del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación relacionadas con el monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»30. 55.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: 27 Folios 127 al 129. 28 Folio 275. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);
Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33- 000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). 30 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 13 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez R= RH Índice Final Índice inicial 56.
En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte actora por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas 57. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en esa regla legal, esta Subsección ha sostenido que, para imponer la condena en costas es necesario realizar una valoración objetiva donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 58. Dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los argumentos que sostienen la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación vigentes al momento de la interposición de la demanda o del recurso según sea el caso. 59.
Durante el transcurso de ambas instancias31, la demandada presentó su defensa apoyándose en un fundamento legal sólido y razonable. Argumentó que la vinculación de la actora fue de carácter nacional, lo cual ameritó un análisis probatorio y sustancial visible en la parte motiva de esta sentencia. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenarla en costas, ya que no se observa una evidente falta de fundamento legal en sus argumentos. 31 Según el numeral 4 del artículo 365 del CGP, aplicado a esta jurisdicción por remisión de los artículos 188 y 306 del CPACA, «Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias». 14 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez VI.
DECISIÓN 60. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia emitida el 14 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Berta Lilia Vergara Pérez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 036330 del 28 de septiembre de 2016 y RDP 020750 del 19 de mayo de 2017, emitidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, mediante las cuales se negó el reconocimiento de una pensión gracia.
TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la señora Berta Lilia Vergara Pérez, identificada con cédula de ciudadanía 23.769.319, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional, esto es, del 1° de diciembre de 2004 al 30 de noviembre de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR PROBADA la prescripción extintiva de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 26 de mayo de 2013, conforme a lo explicado en la parte considerativa de esta sentencia. En consecuencia, la pensión gracia reconocida en este fallo tendrá efectos fiscales a partir del 26 de mayo de 2013.
QUINTO: La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA. 15 Radicación: 15001-23-33-000-2019-00102-01 (3487-2020) Demandante: Berta Lilia Vergara Pérez SÉPTIMO: Sin condena en costas en ambas instancias.
OCTAVO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.