CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FONDO DE EMPLEADOS DE TELEFÓNICA COLOMBIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN C Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Se satisfacen los requisitos generales de procedencia / DEFECTO SUSTANTIVO – Se configura en este caso porque la autoridad judicial accionada omitió analizar disposiciones normativas aplicables al caso.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el Fondo de Empleados de Telefónica Colombia (FECEL) contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 14 de noviembre de 20231, el Fondo de Empleados de Telefónica Colombia (en adelante FECEL) interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y de petición, con ocasión de la providencia dictada el 27 de octubre de 2023, en la que se resolvió el recurso de insistencia con radicado 25000- 23-41-000-2023-01320-00.
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): Se ampare nuestros derechos constitucionales fundamentales reclamados en 1 Se advierte que, el 30 de noviembre de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 2 amparo, de, ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA, AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, IGUALDAD ANTE LA LEY, CONFIANZA LEGITIMA y colateralmente DE PETICIÓN DE CARÁCTER CUALIFICADO POR DISPOSICIÓN LEGAL PRIMERO Dejar sin valor ni efecto la providencia calendada 27 de octubre de 2023, proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA-SUBSECCIÓN "C” Sala Presidida por el H. Magistrado Ponente LUIS NORBERTO CERMEÑO. SEGUNDO Ordenar que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al fallo, el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN "C”, designe un nuevo H. Magistrado Ponente y profiera fallo material de fondo dentro del Recurso de Insistencia que conoce, acorde a los lineamientos del fallo de la presente Acción de Amparo 1.2.
Hechos Del escrito de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: El Fondo de Empleados de Telefónica Colombia es una entidad especial sin ánimo de lucro, que opera en el sistema de facilitación de créditos para el suministro de bienes y servicios entre sus asociados, por el método de autorización irrevocable de descuento directo o libranza.
De conformidad con el artículo 7 de la Ley 1527 de 2012, cuando el beneficiario de un crédito cambia de empleador o de entidad pagadora está en la obligación de informar dicha situación al operador de la libranza, «sin perjuicio de que la simple autorización de descuento suscrita por parte del beneficiario, faculte a las entidades operadoras para solicitar a cualquier empleador o entidad pagadora el giro correspondiente de los recursos a que tenga derecho».
Por esta razón, el artículo 8 de la citada ley permite que se pueda solicitar información a las entidades que manejan los sistemas de salud y/o pensiones con el fin de establecer la localización de empleadores o entidades pagadores, autorizadas previamente mediante libranza o descuento. Con fundamento en las referidas disposiciones, el 26 de junio de 2023, FECEL elevó una solicitud a Sanitas EPS, con el fin de obtener información del empleador o entidad pagadora de la señora Claudia Lucía López Cadena, para hacer efectiva la continuidad de los descuentos mediante libranza.
Dicha petición fue negada con fundamento en que se trataba de información sensible y reservada. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 3 El 3 de julio de 2023, FECEL interpuso recurso de insistencia ante Sanitas, sin embargo, esta omitió su remisión a la autoridad judicial competente, por lo cual la parte actora presentó acción de tutela que fue concedida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Bogotá, ordenándole a la EPS Sanitas dar trámite al recurso de insistencia. Surtido el trámite correspondiente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, mediante providencia del 27 de octubre de 2023, resolvió el recurso de insistencia en el que declaró bien negada la información solicitada por el Fondo de Empleados de Telefónica Colombia. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora sostuvo que al dictarse la providencia cuestionada el Tribunal incurrió en los defectos procedimental absoluto, fáctico y sustantivo dado que «no consideró integralmente la narrativa desde el Derecho de petición [y] la fundamentación del Recurso de Insistencia», es decir, omitió estructurar «los silogismos completos de estos frente a la normativa en la que se soportaban».
En tal sentido, adujo que se desconocieron e inaplicaron las normas en materia de economía solidaria que rigen los fondos de empleados, especialmente, las previstas en el Decreto Ley 1481 de 1989 y en las Leyes 1391 de 2010, 1527 de 2012 y 1902 de 2018. Puntualmente, consideró que se desatendieron los artículos 7 y 8 de la Ley 1527 de 2012 y, como consecuencia de ello, el literal c) del artículo 13 de la Ley 1581 de 2012, que permite a los operadores de libranza acceder a ciertos datos personales, en calidad de terceros autorizados, como una forma de ejercicio cualificado del derecho de petición. Adujo que FECEL no era un particular cualquiera, sino un titular del derecho de petición cualificado para los efectos establecidos en la citada ley, esto es, obtener información para la debida atención de las obligaciones adquiridas por los beneficiarios bajo la modalidad de libranza o descuento directo.
Agregó que para acceder a la información laboral de los afiliados deudores no se requiere la autorización de ellos, pues la ley lo ordena en atención a su calidad de entidad operadora de libranzas. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 4 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 17 de noviembre de 2023, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, como parte demandada, y ordenó vincular a la EPS Sanitas como tercero con interés. Asimismo, dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
La autoridad judicial accionada señaló que la solicitud de amparo no cumple el requisito de relevancia constitucional porque, en primer lugar, se pretende ejercer una «nueva instancia», a pesar de que la sentencia cuestionada es de única instancia; en segundo lugar, porque simplemente se expone una crítica centrada en aspectos legales y de corte económico o financiero referida a «dónde cobrar una fianza».
Señaló que la decisión no vulneró ninguno de los derechos de las partes, sino que se les respetaron sus garantías legales y pudieron ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Agregó que la tutela carece de carga argumentativa, en tanto que sólo contiene la reproducción de lo debatido y decidido en el recurso de insistencia. 2.3.
La EPS Sanitas guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico En primer lugar, la Sala deberá determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial. En el evento de no acreditarse, se declarará improcedente. Si se cumplen, se establecerá si la providencia dictada el 27 de octubre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en el trámite del recurso de insistencia con radicado 5000-234-1000-2023-01320-00, incurrió en los defectos procedimental absoluto, sustantivo y fáctico alegados y, por tanto, vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y de petición. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 5 2.
Análisis de la Sala 2.1. Requisitos generales de procedibilidad 2.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia que resolvió el recurso de insistencia fue proferida el 27 de octubre de 2023, y la solicitud de amparo se presentó el 14 de noviembre siguiente, esto es, dentro de los seis meses siguientes a su expedición. Este término resulta razonable, sin necesidad de determinar la fecha de notificación de dicha providencia. 2.1.2.
La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 2.1.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito se cumple, toda vez que el recurso de insistencia se tramita en única instancia y no es susceptible de recursos ulteriores. 2.1.4. De la relevancia constitucional: la Sala encuentra satisfecha esta exigencia, dado que los cargos se encuentran suficientemente argumentados, y no se trata de un debate de carácter exclusivamente legal o económico, como lo alega la autoridad judicial accionada, por el simple hecho de que la discusión está anclada en las condiciones de la libranza como mecanismo para el descuento de una obligación dineraria pactada por instalamentos o diferida por el sistema de cuotas, ni tampoco se pretende convertir la tutela en una instancia adicional del recurso de insistencia. A pesar de que el asunto general fue abordado por el Tribunal, la solicitud de amparo contiene argumentos de orden constitucional encaminado a desvirtuar la razonabilidad de la providencia por la posible vulneración de garantías constitucionales como el derecho de acceso a la administración de justicia, el debido proceso y de petición. El hecho de que el sustrato propio del debate corresponda a un mecanismo para garantizar o perseguir el pago de una obligación no hace que la tutela carezca de relevancia constitucional, puesto que la censura deviene del reproche que se atribuye al desconocimiento e inaplicación de las normas que rigen el marco general de las libranzas para los operadores del sistema.
De acreditarse esa circunstancia, esto es, que el juez del recurso de insistencia, sin una justificación razonable o suficiente, inaplicó las normas que llamaban a regir el asunto, o lo hizo de manera fraccionada, sin ahondar en razones para ello, estaríamos ante un debate de importancia constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 6 De acuerdo con el problema jurídico planteado, como se cumplen los requisitos generales de procedencia, pasa la Sala a examinar si la providencia atacada vulneró los derechos fundamentales cuya protección reclama la parte actora. 2.2.
La protección de datos personales El artículo 15 de la Constitución Política consagra los derechos a la intimidad personal, familiar y al buen nombre, así como el deber estatal de «respetarlos y hacerlos respetar». Dicha disposición también prevé el «derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en los bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas».
A partir de dicho enunciado normativo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la existencia de tres derechos fundamentales de carácter autónomo: «(i) el derecho a la intimidad personal, (ii) el derecho al buen nombre, y (iii) el derecho a conocer, actualizar y rectificar información personal2». Cuando se habla del derecho a «conocer, actualizar y rectificar la información personal» nos encontramos en el escenario propio del habeas data, cuyo contenido es armonizado con el artículo 20 constitucional del que también se pueden deducir, según la jurisprudencia constitucional, algunas facetas relacionadas con aquél3, cuando se consagra que «se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social».
En desarrollo del derecho de habeas data, pueden destacarse las sentencias C- 1011 de 2008 y C-748 de 2011 en las que la Corte Constitucional se ocupó de estudiar la constitucionalidad de su desarrollo legislativo en los ámbitos financiero 2 Al respecto puede consultarse la sentencia T-246 de 2014. 3 En la sentencia C-748 de 2011, la Corte Constitucional sostuvo: «Lo mismo ocurre con la mención del artículo 20 superior sobre el derecho a la información. Ciertamente, el derecho a la información, tanto en su dimensión activa y pasiva, es decir, el derecho a expresar y difundir información -incluidas las propias opiniones- y el derecho a recibir información veraz e imparcial, converge en algunos aspectos con el derecho al habeas data, en tanto, por ejemplo, (i) el derecho a la información puede recaer sobre datos personales y, (ii) en su faceta activa comprende el derecho a la rectificación que puede versar sobre datos personales.
Sin embargo, el derecho a la información comprende todo tipo de datos, no solamente el dato personal, de ahí que deba concluirse que los dos derechos comprenden ámbitos de protección diferentes y que el proyecto de ley sujeto a revisión no desarrolla comprensivamente el derecho a la información» Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 7 (Ley 1266 de 2008) y general (Ley 1581 de 2012), pues, a pesar de ser un derecho autónomo pueden distinguirse al menos esas dos facetas4.
El derecho de habeas data se refleja en los datos personales, y se encuentra ligado5 al derecho a la intimidad personal, consagrado y protegido nacional e internacionalmente, y como lo explica la jurisprudencia constitucional: [E]n principio, el derecho al habeas data fue considerado como una manifestación del derecho a la intimidad.
Sin embargo, esta garantía estaba marcada por un matiz individualista destinada a proteger un espacio privado sin posibilidades de injerencias ajenas o del Estado, y por tanto, las limitaciones propias del derecho a la intimidad no son suficientes para responder a las necesidades del flujo de la información moderna. Por el contrario, se está ante el nacimiento de un nuevo derecho, el de habeas data, en el que la privacidad “no implica sencillamente la falta de información sobre nosotros por parte de los demás, sino más bien el control que tenemos sobre las informaciones que nos conciernen”67.
Así, la Ley 1581 de 2012 establece una serie de normas para la protección de los datos personales. De dicho cuerpo normativo, valga destacar los principios de (i) «acceso y circulación restringida» y (ii) de «confidencialidad». El primero dispone que el tratamiento de la información debe corresponder a la naturaleza de los datos personales, y a las disposiciones legales y constitucionales, de modo que «solo podrá hacerse por personas autorizadas por el titular y/o por las personas previstas en la (…) ley».
El segundo, consagra que los sujetos responsables o encargados de su tratamiento «están obligados a garantizar la reserva de la información», excepto la de naturaleza pública (artículo 4, literales f y h, de la Ley 1581 de 2013). Consecuente con ello, el artículo 5 de la Ley 1581 define como datos sensibles aquellos que (i) afectan la intimidad del titular o (ii) cuyo uso indebido puede generar discriminación; por tanto, se encuentra prohibido su tratamiento, salvo que, entre otros supuestos, medie autorización expresa del titular8 o la ley prescinda9 de su necesidad, según las hipótesis establecidas en el artículo 10 ejusdem. 4 En tal sentido, obsérvese la sentencia C-1011 de 2008 de la Corte Constitucional. 5 De acuerdo con la Corte Constitucional, se debe proteger los datos personales dada su importancia para «la garantía de otros derechos como la intimidad, el buen nombre y el libre desarrollo de la personalidad.
Sin embargo, el que exista una estrecha relación con tales derechos, no significa que no sea un derecho diferente, en tanto comprende una serie de garantías diferenciables y cuya protección es directamente reclamable por medio de la acción de tutela». Sentencia C-748 de 2011. 6 Cita original de la providencia: Lusky, L., “Invasion of Privacy: a Clarification of Concepts.
Citado por García González Aristeo. Ob. cit. 7 Corte Constitucional, sentencia C-748 de 2011. 8 ARTÍCULO 9o. AUTORIZACIÓN DEL TITULAR. Sin perjuicio de las excepciones previstas en la ley, en el Tratamiento se requiere la autorización previa e informada del Titular, la cual deberá ser obtenida por cualquier medio que pueda ser objeto de consulta posterior. 9 ARTÍCULO
10. CASOS EN QUE NO ES NECESARIA LA AUTORIZACIÓN. La autorización del Titular no será necesaria cuando se trate de: Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 8 En relación con los casos en los que legislador prescindió de la necesidad de autorización, al examinar la constitucionalidad de dicha regla, la Corte Constitucional aclaró que tal medida «es compatible con la Constitución, siempre y cuando se entienda, como se mencionará más adelante, que tal autorización, además de estar contenida en una ley, sea conforme a las garantías que otorga el habeas data, por ejemplo en materia de finalidad, y cumpla las exigencias del principio de proporcionalidad».10 (Se destaca).
De otra parte, la Ley 1437 de 2011 —sustituida parcialmente por la Ley 1755 de 2015— como garantía del derecho a la intimidad y al buen nombre, prevé en su artículo 26 que es reservada la información que involucre los «derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral, y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de instituciones públicas o privadas…».
Dicha información sólo puede ser solicitada por el titular, sus apoderados o personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información. En resumen, las Leyes 1266, 1437 de 2011 y 1581 de 2012 protegen los derechos a la intimidad a partir del resguardo de los datos personales considerados sensibles, al punto que está limitado su tratamiento al titular, las personas autorizadas por este y a las autorizados en ejercicio legítimo de sus funciones.
De suerte que existen unas excepciones previstas en normas constitucionales y legales para garantizar otros derechos, acordes a la finalidad de la información y la proporcionalidad entre unos y otros derechos. La restricción a los datos personales y su reserva frente a terceros son una garantía de otros derechos constitucionales que se derivan del habeas data.
Por consiguiente, quienes acceden a esos datos deben estar autorizados por el legislador, de modo que, frente a la información sensible, los responsables o encargados del tratamiento de los datos deben proteger su contenido, so pena de incurrir en faltas de naturaleza administrativa o responsabilidades de tipo patrimonial por los daños que de allí se derivaran. a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial; b) Datos de naturaleza pública; c) Casos de urgencia médica o sanitaria; d) Tratamiento de información autorizado por la ley para fines históricos, estadísticos o científicos; e) Datos relacionados con el Registro Civil de las Personas.
Quien acceda a los datos personales sin que medie autorización previa deberá en todo caso cumplir con las disposiciones contenidas en la presente ley. 10 Corte Constitucional, sentencia C-748 de 2011. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 9 En todo caso, el recurso de insistencia11 surge como un instrumento de control judicial para que el juez examine si la negativa de la autoridad se ajusta a las previsiones del legislador y a la doctrina constitucional sobre el derecho a la intimidad y las excepciones a su contenido. 3.
Caso concreto y solución del problema jurídico La discusión que dio lugar a la presente acción de tutela se originó en el hecho de que, mediante petición del 26 de junio de 2023, el representante legal de FECEL solicitó a la EPS Sanitas suministrar la información del empleador o pagador de la señora Claudia Lucía López Cadena con el fin exclusivo «de hacer efectiva la continuidad de los descuentos mediante libranza».
En respuesta a dicha solicitud, Sanitas le informó que no era procedente lo solicitado, dado que «dicha información es de carácter sensible y de no darle protección necesaria, iría en contra vía de lo dispuesto normativamente y estaríamos atentando contra el derecho Constitucional de habeas data que tienen todas las personas respecto de su información personal».
Al resolver el recurso de insistencia interpuesto por la aquí accionante, ante la negativa del acceso a la información pretendida, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, adujo que «la información pedida se enmarca dentro de la categoría de documentos sujetos a reserva legal que establece la Ley 1581 de 2012, en su artículo 13», con lo cual concluyó que dicha información «es de carácter reservado al tratar una situación de intimidad o privacidad de una ciudadana, CLAUDIA LUCIA LÓPEZ CADENA, quien no ha dado consentimiento para suministro de los datos que se solicitan, amenazando así garantías mínimas (acceso a información de manera consentida) y derechos fundamentales».
A partir de los argumentos expuestos en la solicitud de tutela, la Sala constata que, en efecto, el Tribunal incurrió en un defecto sustantivo porque, a pesar de que el recurso de insistencia se fincó en la Ley 1527 de 2012, la autoridad judicial omitió 11 El artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 1755 de 2015, dispone: «ARTÍCULO
26. INSISTENCIA DEL SOLICITANTE EN CASO DE RESERVA. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada».
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 10 por completo pronunciarse sobre su contenido, aun cuando ese cuerpo legislativo contiene un grupo de disposiciones relevantes para la solución y definición del litigio. De hecho, tampoco justificó las razones por las cuales dejó de lado dicha normativa.
En tal sentido, como viene de decirse, no hay duda de que el Tribunal incurrió en un defecto sustantivo al ignorar el conjunto de disposiciones que deben regir el asunto, pues la providencia «acude a una motivación que contradice, de manera manifiesta, el régimen jurídico que debe aplicar12», dado el silencio sobre las normas invocadas por la parte actora en el escrito de insistencia, pese a su relación directa con la autorización de los operadores de libranza para acceder a datos personales relacionados con el giro de los negocios.
Para la Sala, en este caso se constata el defecto mencionado por la falta de aplicación e interpretación de las reglas ligadas a la protección y acceso de datos en materia de libranzas, por lo que resultaban atendibles para solucionar el litigio. Nótese que, a pesar de que fue invocado por la parte actora en el recurso de insistencia13, la providencia cuestionada, tanto en el resumen de los antecedentes14 12 Corte Constitucional, sentencia T-028 de 2023, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 13 Puntualmente, en el escrito de insistencia FECEL expuso (transcripción textual):
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior, ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S., vulneró el DERECHO CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL DE PETICIÓN DE CARÁCTER CUALIFICADO POR DISPOSICION LEGAL de FONDO DE EMPLEADOS DE TELEFONICA COLOMBIA – FECEL-, al ignorar que no obstante la regla general en nuestro ordenamiento es la máxima publicidad, por disposición del Literal “c” del Artículo 13 de la Ley Estatutaria 1581 de 2012 y el Artículo 8o de la Ley Marco 1527 de 2012 respecto nuestro, se presenta excepción legal para los Operadores de Libranza en cuanto a perseguir y obtener la información de sus deudores con el fin EXCLUSIVO de establecer su localización y la de sus empleadores a efecto de dar cumplimiento al Artículo 7o de la Ley Marco 1527 de 2012, de tal manera, que el desigual tratamiento igualitario en materia de excepciones generales de acceso a la información, ha de aplicarse de manera restringida, ya que para que dichas excepciones sean válidas de acuerdo a derecho han de estar acompañadas del test de daño (demostrando el daño que ha de ser presente, probable, específico y significativo) al tiempo que, tratándose de terceros autorizados por la ley, no debe imperar “carácter sensible” / reserva o la negativa de acceso a la información para manejo exclusivo en la forma que ha sido solicitada. 14 En el acápite de antecedentes de la decisión objeto de tutela, el Tribunal demandado sintetizó los argumentos del recurso de insistencia, sin mencionar los artículos 7 y 8 de la Ley 1527 de 2012, que fueron invocados por FECEL como sustento normativo de la solicitud de información sobre el empleador o pagador de la señora Claudia Lucía López Cadena con el fin exclusivo de mantener los descuentos mediante libranza.
Este es el resumen que hizo el Tribunal (transcripción textual): 3. El Fondo de Empleados de Telefónica de Colombia – FECEL interpuso recurso de insistencia, el que sustentó que la respuesta emitida por la entidad, no satisface los requisitos exigidos por el bloque de constitucionalidad, la Ley 1712 de 2014, el Decreto 103 de 2015 y la jurisprudencia nacional e internacional, relativos a los elementos que justifican restricciones del derecho de acceso por motivos de reserva.
(i.2 02RecursosYAnexos fol.1 a 17). Pide que se aplique el procedimiento del artículo 26 de la Ley 1437 de 2011. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 11 como en la parte motiva, omitió referirse al artículo 715 de la Ley 1527 de 2012, que establece la obligación de los beneficiarios16 de un crédito de libranza de informar todo cambio de empleador o pagador para efectos de que se cumpla la obligación adquirida mediante dicha modalidad, es decir, para que el pagador realice los respectivos descuentos.
En igual sentido, ignoró el artículo 817 que señala que, para tal fin, las operadoras18 podrán solicitar información a las entidades de los sistemas de seguridad social en salud y pensiones con el fin de ubicar «a los beneficiarios y empleadores o entidades pagadoras autorizadas previamente, mediante libranza o descuento directo». Se insiste: en la providencia enjuiciada no se hizo ningún análisis sobre la aplicación de las citadas disposiciones normativas, ni de la constatación de la calidad o no de operadora de la accionante, ni una valoración de las pruebas sobre la existencia o no de la libranza.
Es más, tampoco se condensaron las razones por las cuales debían descartarse tales disposiciones para adoptar la decisión objeto de tutela, en caso de esa hubiera sido la intención del Tribunal. Inclusive, al omitir dicho examen, el Tribunal desconoció que la Ley 1581 de 2012 permite a terceros acceder a información sensible en los casos autorizados por el titular o por la ley19.
De ahí que debió considerar si, a partir de esas normas, la 15 ARTÍCULO 7o. CONTINUIDAD DE LA AUTORIZACIÓN DE DESCUENTO. En los eventos en que el beneficiario cambie de empleador o entidad pagadora, tendrá la obligación de informar de dicha situación a las entidades operadoras con quienes tenga libranza, sin perjuicio de que la simple autorización de descuento suscrita por parte del beneficiario, faculte a las entidades operadoras para solicitar a cualquier empleador o entidad pagadora el giro correspondiente de los recursos a que tenga derecho, para la debida atención de las obligaciones adquiridas bajo la modalidad de libranza o descuento directo.
En caso de que el beneficiario cambie de empleador o entidad pagadora, para efectos de determinar la prelación si se presentan varias libranzas, la fecha de recibo de la libranza será la de empleador o entidad pagadora original. 16 De conformidad con el artículo 2 de la Ley 1527 de 2012, se entiende por beneficiaria «la persona empleada o pensionada, titular de un producto, bien o servicio que se obliga a atender a través de la modalidad de libranza o descuento directo». 17 ARTÍCULO 8o.
INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN. Para dar cumplimiento al artículo anterior, las entidades operadoras podrán solicitar información a las entidades que manejan los sistemas de información de salud y/o pensiones, que para el efecto autorice o administre el Ministerio de la Protección Social o quien haga sus veces, exclusivamente con el fin de establecer la localización de beneficiarios y empleadores o entidades pagadoras autorizadas previamente, mediante libranza o descuento directo. 18 «Es la persona jurídica o patrimonio autónomo conformado en desarrollo del contrato de fiducia mercantil, que realiza operaciones de créditos que se recaudan a través del mecanismo de libranza, por estar autorizada legalmente para el manejo del ahorro del público o para el manejo de los aportes o ahorros de sus asociados.
También podrán ser operadoras aquellas personas jurídicas que sin contar con la mencionada autorización de manejo realizan tales operaciones disponiendo de sus propios recursos o a través de mecanismos de financiamiento autorizados por la ley. En estos casos deberá estar organizada como entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia habilitada para otorgar créditos, o ser Instituto de Fomento y Desarrollo (Infis), una Caja de Compensación Familiar, una sociedad comercial, una asociación mutual o cooperativa». 19 ARTÍCULO 13.
PERSONAS A QUIENES SE LES PUEDE SUMINISTRAR LA INFORMACIÓN. La información que reúna las condiciones establecidas en la presente ley podrá suministrarse a las siguientes personas: Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 12 interpretación conducía a considerar si la firma de la libranza hace las veces de autorización del titular o si, como lo afirma la parte demandante, se trata de una autorización legal que permite a los operadores obtener información dirigida exclusivamente a localizar a beneficiarios, empleadores y pagadores, autorizadas previamente mediante libranza o descuento directo.
Para ello, era imprescindible contrastar las reglas de la Ley 1581 de 2012 con la Ley 1527 de 2012, en especial, los artículos 7 y 8. En todo caso, conviene anotar que cuando la Ley 1527 de 2012 aborda la autorización de los operadores de libranza, sin duda se refiere a una autorización limitada, pues no se trata de una facultad abierta o indiscriminada, sino que su objetivo se orienta al desarrollo y fines de las competencias del peticionario autorizado.
Si resulta ser de esa manera, la autorización del legislador para los casos de los operadores de libranza tiene pleno sentido, pues lo que persigue es el cumplimiento de sus funciones, preservar la confianza y evitar la defraudación o suplir el silencio o incumplimiento de la obligación del beneficiario de reportar el cambio del pagador el empleador.
No se advierte, entonces, irracional ni contraria al principio de proporcionalidad la autorización que alega tener FECEL por provenir directamente de la ley, asunto sobre la cual no hubo pronunciamiento alguno del Tribunal, pese a que fue expresamente invocado en el recurso de insistencia. Quiere decir lo anterior que el Tribunal realizó un juicio incompleto porque se limitó a constatar la existencia del derecho a la intimidad, el carácter sensible y reservado de la información, sin ponderar o completar su análisis con los fundamentos del peticionario, dirigidos a demostrar la existencia de una autorización legal para acceder a la información, es decir, que la providencia incurre en un típico caso de defecto sustantivo en el que «la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso20».
(Se destaca). Para la Sala, es claro que el Tribunal incurrió en las hipótesis que configuran el defecto sustantivo, pues, aun cuando en el ejercicio de intelección de las a) A los Titulares, sus causahabientes o sus representantes legales; b) A las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial; c) A los terceros autorizados por el Titular o por la ley.
(Se destaca). 20 Entre otras, ver las sentencias T-453 de 2017 y T-346 de 2021 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 13 disposiciones normativas los funcionarios judiciales gozan de autonomía e independencia para determinar el alcance de las normas en la resolución o estudio de los asuntos sometidos a su consideración, en este caso el juzgador hizo un análisis no sistémico y carente de sustento sobre todos los puntos alegados por la parte demandante, lo cual configura de paso una evidente vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
De esta forma, se concluye que la decisión e interpretación de la autoridad judicial accionada no se acompasan con las reglas y excepciones previstas para el acceso a la información sensible o reservada, porque, se reitera, sin justificación alguna, se dejaron de aplicar las disposiciones de la Ley 1527 de 2012, especialmente los artículos 7 y 8, que, a la luz del marco normativo que regula la protección y acceso de datos en materia de libranzas, eran indispensables para resolver el recurso de insistencia. Por consiguiente, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso, y de acceso a la administración de justicia del Fondo de Empleados de Telefónica Colombia (FECEL).
Como consecuencia, dejará sin efectos la sentencia dictada el 27 de octubre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, para que, en el término de veinte (20) días, contado a partir de la notificación del presente fallo, profiera una providencia en la que analice y argumente la decisión con fundamento no solo en la Ley 1581 de 2012, sino también en los artículos 7 y 8 de la Ley 1527 de 2012 (aplicable a los operadores de libranza), que, en términos generales, facultan a las operadoras de libranzas a solicitar a las entidades que manejan los sistemas de información de salud y/o pensiones, datos tendientes exclusivamente a localizar a los beneficiarios de esa modalidad de crédito o a sus pagadores, con el fin de garantizar el pago de la obligación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Fondo de Empleados de Telefónica Colombia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06917-00 Demandante: FECEL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de tutela de primera instancia 14 (FECEL), vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C.
SEGUNDO. Como consecuencia, se deja sin efectos la providencia de 27 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, para que, en el término de veinte (20) días, contado a partir de la notificación del presente fallo, profiera una providencia de reemplazo, en la que decida el recurso de insistencia conforme a lo aquí razonado.
TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI.
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