Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., treintaiuno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 (0130-2015) Demandante: Nancy Vergara Romero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, de 13 de agosto de 2014, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Nancy Vergara Romero, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP008509 y RDP016805 de 29 de agosto y de 26 de noviembre de 2012, respectivamente, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia desde el 21 de enero de 2012, fecha del cumplimiento del tiempo de servicio; ii) ordenarle el pago de las diferencias causadas con retroactividad desde el 21 de enero de 2012; y, iii) ordenarle el pago de la indexación de la condena y de «las sumas necesarias para hacer los reajustes de valor conforme al IPC, según el artículo 187 del CPACA». 2 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.2.

Hechos: Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Nancy Vergara Romero nació el 28 de marzo de 1954, por lo que cumplió 50 años de edad el 28 de marzo de 2004. ii) Desde el 18 de septiembre de 1975 hasta el 30 de mayo de 1978, laboró como docente «nacionalizado» en propiedad, en la Escuela Urbana Policarpa Salavarrieta del municipio de Sincelejo (Sucre). iii) Entre abril y diciembre de 1991, estuvo vinculada con la Escuela Mixta núm. 27 del barrio Las Flores del municipio de Barranquilla. iv) El 27 de septiembre de 1994, a través del Decreto 00464, el alcalde del Distrito de Barranquilla la incorporó a la Escuela Mixta núm. 27 como docente del aula de Educación Religiosa, Ética y Valores; cargo del cual tomó posesión el 4 de octubre de ese mismo año y, a la fecha de interposición de la demanda, aún desempeñaba. v) El 14 de marzo de 2012, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Se citan como normas violadas los artículos 2 y 48 de la Constitución; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1 al 4 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933, 4 de la Ley 4ª de 1966; 27, 30 y 31 del Código Civil; y las leyes 116 de 1928 y 91 de 1981. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados adolecen de nulidad, pues, distinto a lo argumentado en ellos por la entidad, en la historia laboral de la demandante «no hay uno solo [acto] que provenga del Gobierno Nacional (Ministerio de Educación Nacional), [ya que] todos son nombramientos efectuados por autoridades del orden departamental y distrital». ii) Así las cosas, son nulas las resoluciones enjuiciadas porque desconocieron los derechos de la actora y vulneraron expresamente las normas señaladas, ya que la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Nancy Vergara sumó más de 20 años de servicio a la docencia, a través de vinculaciones del orden nacionalizado, y 50 años de edad. 1.2.

Contestación de la demanda1 El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como razones de defensa que para el reconocimiento de la pensión gracia no es admisible computar o complementar tiempos de servicio prestados en la Nación, o con vinculación 1 Folios 121 al 134. 3 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacional, como fue período comprendido entre el 4 de octubre de 1994 y el 31 de marzo de 2004, puesto que se desconocería el mandato legal que prescribe dicha prestación. Propuso las excepciones de inexistencia de las obligaciones reclamadas, cobro de lo no debido, buena fe, prescripción y la genérica o innominada. 1.3.

La sentencia apelada2 El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia escrita proferida el 13 de agosto de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Dentro del expediente está probado que la señora Nancy Vergara fue incorporada como docente en la Escuela Mixta núm. 27, mediante el Decreto 00464 del 27 de septiembre de 1994 expedido por la Alcaldía Distrital de Barranquilla.

Además, existe una certificación emitida por el jefe de la Oficina de Gestión Administrativa Docente de la Alcaldía, que confirma esta vinculación con carácter nacional. ii) Sin embargo, la actora argumenta que los actos administrativos de nombramiento y los decretos presentados como pruebas en el caso no provienen del Gobierno nacional, sino que fueron expedidos por autoridades del orden departamental y distrital; comoquiera que fueron expedidos por el gobernador de Sucre y el alcalde distrital de Barranquilla. iii) Aunque la Alcaldía Distrital de Barranquilla certificó que la actora se vinculó como docente nacional, lo cual llevó a la entidad demandada a no reconocerle el derecho a la pensión gracia, lo cierto es que, al revisarse los nombramientos presentados, se observa que todos fueron suscritos por el gobernador del departamento de Sucre y el alcalde distrital de Barranquilla; lo cual indica que tuvieron el carácter de territorial. iv) Bajo las anteriores circunstancias, es claro que la accionante logró probar el cumplimiento de los requisitos específicos y concretos exigidos para acceder a la pensión gracia. En consecuencia, cabe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, como restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada a reconocer y abonar a la señora Vergara Romero, a partir del 18 de enero de 2012, la pensión gracia que le corresponde. 1.4.

El recurso de apelación3 El apoderado de la UGPP interpuso el recurso de apelación contra la referida sentencia, con base en los siguientes argumentos: i) No se comparte la determinación del tribunal de tener en cuenta, a efectos del cómputo de la pensión gracia, el período laborado por la demandante desde el 4 de octubre de 1994 hasta el 17 de enero de 2012, en la Escuela número 27 Mixta de Barranquilla; pues este corresponde al orden nacional. 2 Folios 193 al 207. 3 Folios 211 al 218. 4 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) No se objeta reconocer el período comprendido entre el 18 de septiembre de 1975 y el 31 de mayo de 1978, ya que esta vinculación se considera de carácter de nacionalizada, tal como se ha manifestado en los actos administrativos emitidos por la entidad. iii) No obstante, los tiempos como docente de hora cátedra y los comprendidos entre el 25 de octubre de 1994 y el 14 de enero de 2013 no deben ser tomados en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que las certificaciones expedidas por el Distrito de Barranquilla indican que estos fueron del orden nacional. iv) Como los servicios prestados por la demandante tuvieron lugar en una institución de carácter nacional y recibió recursos provenientes del tesoro nacional, las pretensiones de la demanda deben ser negadas. 1.5.

Alegatos de conclusión en la segunda instancia 1.5.1. La parte demandada, por conducto de su apoderado, reiteró los motivos que expuso con el recurso de apelación, de modo que solicitó revocar el fallo de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda.4 1.5.2. La parte demandante guardó silencio.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, salvo que ambas partes lo hayan presentado, caso en el cual podrá decidir sin limitaciones. 2.2.

El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca una pensión gracia, por cumplir con todos los requisitos establecidos en la Ley 4 Folio 251. 5 Folio 252. 6 Ibidem 5 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 114 de 1913 y demás normas que regulan esa prestación. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial El artículo 1.° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 concedieron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ejusdem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la mencionada prestación se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este 7 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 6 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en procura de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición normativa, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, en la providencia se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 7 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en esta última interpretación, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio; es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Así lo precisó esta corporación en la sentencia en cita:14 (…) la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 (…) conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Así las cosas, en la sentencia del 11 de agosto de 2022 se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 8 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Con todo, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

(Negrillas propias) El anterior escenario normativo y jurisprudencial permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 19 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 9 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios de la actora i) Conforme a la copia de su cédula de ciudadanía, la señora Nancy Vergara Romero nació el 28 de marzo de 1954, es decir, cumplió 50 años de edad el 28 de marzo de 2004.20 ii) El 16 de septiembre de 1975, mediante el Decreto 584, el gobernador del Atlántico la nombró como «normalista 2ª cat.

Maestra seccional de la escuela urbana Policarpa Salavarrieta Municipio de Sincelejo, para llenar una plaza vacante».21 iii) El 18 de septiembre de 1975, tomó posesión del cargo ante el acalde municipal de Sincelejo (Sucre).22 iv) El 31 de mayo de 1978, el gobernador del Atlántico, a través del Decreto 539, nombró a otra persona en «reemplazo de Nancy Vergara Romero, quien presentó renuncia del cargo»; decreto que entró a regir en la fecha de su expedición.23 v) El 24 de julio de 1991, el gobernador del Atlántico, mediante la Resolución 886, la vinculó por medio del sistema de horas cátedra para prestar servicios como docente en el plantel educativo Col.

Barranquilla/VRNS (Proyecto Las Flores) con una asignación mensual de 40 horas: 20 Folio 12 21 Folio 15. 22 Folio 16 23 Folio 17. 10 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) El 27 de septiembre de 1994, mediante el Decreto 464, el alcalde del Distrito de Barranquilla la incorporó «en el escalafón para desempeñar el cargo de Docente en la Escuela No. 27 Mixta que funciona en el Distrito de Barranquilla»: vi) El 4 de octubre de 1994, tomó posesión del cargo ante el alcalde del Distrito de Barranquilla: 11 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) A través del certificado de información laboral expedido por la Secretaría de Educación de Sucre se certificó que la demandante estuvo vinculada como docente en la Escuela Urbana Policarpa Salavarrieta (de Sincelejo) desde el 18 de septiembre de 1975 hasta el 31 de mayo de 1978, y que «prestó sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación en propiedad, como nacionalizado en forma continua»: viii) El 23 de enero de 2013, la Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla certificó que la actora se vinculó a partir del 4 de octubre de 1994, a través del Decreto 0464 de 27 de septiembre de 1994, y que luego, el 22 de diciembre de 2008, mediante el Decreto 5154, fue ascendida al escalafón nacional docente al grado 14; siendo el nombramiento «NACIONAL»: 12 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ix) La Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla certificó que para los años 2010 y 2011, la actora había devengado sueldos en el Distrito de Barranquilla, en el cargo docente; que hace sus aportes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y que «el nombramiento es de carácter NACIONAL»: 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 29 de agosto de 2012, la UGPP profirió la Resolución RDP008509 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 14 de marzo de 2012, toda vez que la peticionaria no logró acreditar en debida forma 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital o municipal o nacionalizado, pues varios nombramientos fueron efectuados en plazas nacionales.24 ii) El 26 de noviembre de 2012, la UGPP expidió la Resolución RDP016805, a través de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. 2.3.3.

De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 3 de agosto de 2017, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes: i) El 28 de septiembre de 2017, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio diligenció Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, en el que se consignó que la actora estuvo vinculada como docente NACIONAL en propiedad, en el 24 Folios 34 al 39. 13 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cargo de docente en la Institución Educativa Distrital Las Flores Sede 1, del Distrito de Barranquilla, desde el 4 de octubre de 1994 hasta «ACTIVO», afiliada al Fondo de Prestaciones del Magisterio: ii) El 12 de octubre de 2017, en respuesta al requerimiento del 3 de agosto, el Ministerio de Educación Nacional manifestó lo siguiente: «(…) con base en la información contenida en los inventarios de la seria Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de la mencionada señora».25 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se fundamenta en los siguientes razonamientos: En primer lugar, el período comprendido entre 18 de septiembre de 1975 y el 31 de mayo de 1978, en el que la demandante prestó servicios como docente en la Escuela Urbana Policarpa Salavarrieta del municipio de Sincelejo, para esta Subsección debe tenerse como una vinculación de carácter nacionalizado, en tanto que se observa que el nombramiento, efectuado por el gobernador del Departamento de Sucre, se surtió a través del Decreto 0584 del 16 de septiembre de 1975.

El carácter nacionalizado de la designación de la demandante encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. 25 Folio 40 14 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior se confirma con la información contenida en el certificado sobre tiempos de servicio que expidió la Secretaría de Educación de Sucre, en el cual se indica que la señora Vergara Romero, para el período señalado, tuvo una vinculación «en Propiedad como Nacionalizado en forma Continua».

Adicionalmente, cabe tener en cuenta el contenido del recurso de apelación presentado por la UGPP, en el cual, textualmente, sostuvo que «(…) la entidad de previsión social no tiene reparo en reconocer este tiempo [del 18 de septiembre de 1975 al 31 de mayo de 1978], pues así se le ha manifestado en los actos administrativos proferidos por la entidad».26 En segundo lugar, en lo atinente al período prestado en el Plantel Educativo Col.

Barranquilla/VRS (proyecto Las Flores) mediante el sistema de horas cátedra, cuya vinculación se dio mediante la Resolución 886 del 24 de julio de 1991, expedida por el gobernador del Atlántico, se tiene que, si bien es cierto que dentro del plenario existe este documento que da constancia de la fecha de inicio del vínculo (24 de julio de 1991), también lo es que no se encuentra prueba de su terminación. Además, este tiempo no fue tenido en cuenta por el tribunal, y la entidad, en el recurso de apelación, precisó que tal determinación la comparte y no es objeto de reparo.

En ese sentido, la Sala tampoco lo computará de cara al reconocimiento de la prestación solicitada. En tercer lugar, la Sala se aparta de la conclusión del Tribunal Administrativo del Atlántico y no tendrá en cuenta el restante tiempo de servicio que propuso la demandante, a saber, el comprendido entre el 4 de octubre de 1994 y el 23 de enero de 2013,27 pues de manera distinta a la apreciada por el a quo, no encuentra dentro del plenario material probatorio suficiente que ofrezca plena convicción sobre el carácter territorial o nacionalizado del nombramiento efectuado por medio del Decreto 00464 del 27 de septiembre de 1994.

En efecto, aunque en la sentencia apelada se consideró que la actora había logrado probar el cumplimiento de los requisitos «específicos y concretos que se exigen para acceder a la pensión gracia», porque, además del tiempo de vinculación como nacionalizada (1975 a 1978), había demostrado que el extendido entre el 4 de octubre de 1994 y el 23 de enero de 2013 tenía carácter «territorial», puesto que «el Decreto No. 00464 del 27 de septiembre de 1994 fue expedido por el Alcalde Mayor de Barranquilla y el Secretario de Distrital (sic) de Educación, Deporte y Cultura», tal argumento no es de recibo para la Sala, ya que, según el citado decreto, la incorporación que allí se consignó se llevó a cabo, entre otras, en virtud de las atribuciones que le confirió al alcalde el artículo 9.º de la Ley 29 de 1989,28 cuyo contenido es del siguiente tenor: Artículo 9.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. 26 Folio 213. 27 Fecha de expedición del Certificado de tiempos de servicio de la Secretaría de Educación Distrital de Barranquilla, la cual tomó el a quo como última para el cómputo del requisito temporal de la pensión gracia. 28 «Por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones». 15 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Negrillas fuera del texto) Sumado a ello, dentro del mismo decreto se indicó, como parte del considerando, que este tenía como propósito incorporar «a los docentes vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993, que llenen los requisitos de la carrera docente (…)», para más adelante precisar que «(…) la educador (a) NANCY VERGARA ROMERO cumple con los requisitos para que pueda desempeñar el cargo de Docente (…)»; lo cual permite inferir, razonablemente, que su nombramiento (incorporación), se dio para satisfacer «la necesidad y ampliación de la planta de personal» y continuar prestando dichos servicios educativos estatales.

Al respecto, no se puede perder de vista que en la sentencia del 21 de junio de 2018 se estableció la regla de que «para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

En ese sentido, en el sub lite, de lo que no hay duda y, por tanto, existe «suficiente claridad», es de la calificación que la propia Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla otorgó al nombramiento de la demandante en el Decreto 00464 del 27 de septiembre de 1994: CERTIFICA Que revisada la hoja de vida de NANCY VERGARA ROMERO identificado (a) con cédula de ciudadanía 33.173.979 expedida en Sincelejo (Sucre), se constató que el tiempo de servicio prestado por el (la) docente es el siguiente: Incorporada para desempeñar el cargo de Docente en la Escuela No. 27 Mixta mediante Decreto No. 00464 del 27 de septiembre de 1994 emanado de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, posesionada el 04 de octubre de 1994.

Ascendida al Grado 14 en el Escalafón Nacional Docente del Distrito de Barranquilla, mediante Resolución No. 05154 del 22 de diciembre de 2008. Actualmente presta sus servicios en la Institución Educativa Distrital Las Flores. El nombramiento es de carácter NACIONAL. […] Dicho carácter (de nacional) también lo ratificó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al consignar dentro de la casilla del «RÉGIMEN DE PENSIONES» del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la demandante el de «Nacional».

En ese sentido, cabe tener en cuenta que las cotizaciones de la accionante al sistema de pensiones «son administradas por un fondo de previsión nacional, lo que reafirma su vinculación con una entidad de ese orden».29 Por lo tanto, le asiste razón a la entidad demandada en su recurso de apelación, pues el hecho de que el nombramiento de la actora lo realizara alcalde del Distrito de Barranquilla 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 6 de julio de 2023; radicado 73001 23 33 000 2013 00492 01 (1717- 2014);

C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 16 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no es, per se, razón suficiente para determinar que tuvo carácter territorial; como tampoco lo es la constancia dada por el Ministerio de Educación Nacional, en tanto únicamente informó de no haber encontrado en su archivo central «información alguna a nombre de la mencionada señora».

Ello implica que, en el plenario, existen mejores elementos de juicio para considerar la designación de la actora en la Escuela núm. 27 Mixta de Barranquilla de tipo nacional, como lo son los certificados de la Secretaría de Educación del Distrito del Barranquilla y del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y el mismo Decreto 464 de 1994, de donde se infiere ese carácter por lo ya mencionado.

Así las cosas, de todo lo anterior se desprende que la demandante no acreditó los requisitos necesarios para que se le reconociera la pensión gracia, pues no logró demostrar, bajo los supuestos de la carga de la prueba impuestos por el artículo 167 del Código General del Proceso, por medio del cual «(…) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)», el tiempo de servicio que exige la Ley 114 de 1913 para tal fin.

En síntesis, en atención al material probatorio aportado al plenario y al obtenido de oficio, la Sala considera que la accionante no satisfizo los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, dado que no acreditó los 20 años de servicio como docente en el orden territorial o nacionalizado; situación que impide continuar con el análisis de las demás exigencias contempladas en las normas que regulan esa prestación. 2.5.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en él, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva30 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas.

No obstante, la postura antes mencionada tuvo que ser reevaluada a partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, ya que precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

En ese sentido, desde la entrada en vigor de este precepto, para imponer la condena en costas a alguna de las partes, el juez debe examinar su conducta en el proceso y la sustentación jurídica de sus intervenciones. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal; también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 17 Radicado: 08001-23-33-000-2013-00773-01 Demandante: Nancy Vergara Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada por cuanto la demandante no acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reclamada.

Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, de 13 de agosto de 2014, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Nancy Vergara Romero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

En su lugar: Segundo. Negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. Reconocer personería jurídica a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, con T.P. 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, para que ejerza la representación judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, según el poder a ella otorgado, el cual se adjuntó al índice 38 del aplicativo Samai.

Quinto. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. CBT