Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: ADA S.A.S. Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA - CORANTIOQUIA Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: Resuelve recurso de apelación La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 27 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, por medio del cual rechazó la demanda, en razón a que no fueron subsanados los defectos advertidos en el auto inadmisorio de 6 de diciembre de 2024.

I.

ANTECEDENTES Demanda y solicitud de medida cautelar 1. El 8 de noviembre de 20241, la sociedad ADA S.A.S. (en adelante ADA) a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales formuló demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (en adelante CORANTIOQUIA), con la que pretende: “2.1.

PRIMERA. DECLARAR que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA incumplió el contrato número 190-CNT2212-160 cuyo objeto es ‘Adquisición y puesta en funcionamiento de un Sistema de Información Administrativo, Financiero, Contable, y Fiscal ERP (Enterprise Resource Planning) integral para la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA’. 2.2.

SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración, reconocer los siguientes PERJUICIOS PATRIMONIALES causados a la sociedad ADA S.A.S. con ocasión del incumplimiento del contrato imputable a la Corporación Autónoma 1 Índice 4, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 2 Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA, a título de indemnización de perjuicios:

2.2.1. MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA: Se reconozca y pague la suma de OCHOCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES CUATROSCIENTOS (sic) ONCE MIL CUATROSCIENTOS DIECIOCHO PESOS ($896.411.418) por concepto de DIEZ (10) MESES de mayor permanencia en la obra.

2.2.2. LUCRO CESANTE CONS[O]LIDADO: Se reconozca y pague la suma de SEISCIENTOS DIECINUEVE MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL CIENTO TREINTA Y NUEVE PESOS ($619.958.139) por concepto de ingresos dejados de percibir dentro del contrato 190-CNT2212-160.

2.2.3. LUCRO CESANTE FUTURO: Se reconozca y pague la suma de DIECINUEVE MIL CIENTO SESENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS QUINCE MIL OCHOCIENTOS VEINTICINCO PESOS ($19.168.215.825) por concepto de ingresos futuros dejados de percibir sobre contratos de soporte y mantenimiento del software SICOF-ERP, calculados a veinte (20) años. 2.3. TERCERA.

Condenar en costas y agencias en derecho a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA”. 2. Junto con la demanda, ADA solicitó el decreto de medidas cautelares consistentes en el embargo de las sumas de dinero depositadas por CORANTIOQUIA en la cuenta de ahorros No. 035800010510 de Davivienda y No. 10872565934 de Bancolombia, por valor de $619.958.139 y el “congelamiento” de los recursos financieros que amparan las obligaciones derivadas del contrato número 190-CNT2212-160, para que la entidad demandada se abstenga de liberar los recursos previamente apropiados, con cargo al “certificado de disponibilidad presupuestal número 151143 del 13 de julio de 2022 por valor de $400.000.000, Rubro Presupuestal No. 2022553299900102002112164, y $675.693.702 correspondiente a Recursos vigencia 2023 según acuerdo 635 de 2022 con radicado 180-ACU2207 635 del 18 de julio de 2022 por medio del cual se autorizan Vigencias Futuras para la vigencia fiscal 2023”.

En sustento, indicó que durante la ejecución del contrato se presentaron varios informes y facturas que no fueron rechazadas dentro de la oportunidad legal, lo que conlleva su aceptación tácita, en los términos del artículo 773 del Código del Comercio. Asimismo, señaló que el “congelamiento” resulta fundamental para evitar que se liberen los recursos apropiados para el cumplimiento de las obligaciones contractuales que se encuentran en discusión. De igual forma, la demandante solicitó la suspensión del procedimiento administrativo sancionatorio de que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, iniciado en su contra Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 3 por la entidad contratante, con ocasión del supuesto incumplimiento contractual, que tiene por objeto imponer una multa o cláusula penal.

Ello, para evitar, durante la tramitación del referido procedimiento, la afectación reputacional y de la operación de la sociedad demandante, su estabilidad económica y el derecho de defensa, así como los daños irreparables que podría causar una eventual sanción. Asimismo, planteó que la suspensión es necesaria para asegurar que cualquier decisión que emita el juez sea efectiva y no se vean comprometidos los derechos de la sociedad demandante, al tiempo que se respeten los principios de celeridad y eficacia administrativa.

Inadmisión de la demanda 3. Mediante providencia del 6 de diciembre de 20242, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda para que, entre otros asuntos, se aportara la certificación expedida por la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos con el fin de acreditar que se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, conforme lo dispuesto por el artículo 161-1 del CPACA.

Subsanación de la demanda 4. El 20 de diciembre de 20243, el actor presentó memorial con el propósito de subsanar la demanda. Puntualmente, frente al deber de agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial, explicó que no resultaba procedente su exigibilidad porque se solicitaron medidas cautelares de naturaleza patrimonial (artículo 93 de la Ley 2220 de 2022).

Auto objeto del recurso 5. El 27 de febrero de 20254, el a quo rechazó la demanda porque no fueron subsanados los defectos anotados en el auto de inadmisorio del 6 de diciembre de 2024 (artículo 169-2 del CPACA). Lo anterior, en razón a que el embargo y secuestro en los procesos declarativos solo resulta procedente cuando se profiera sentencia en firme que resuelva el litigio, por lo que no tiene cabida desde la admisión de la demanda (artículo 590 del CGP), toda vez que, el desenlace del litigio es incierto, no 2 Índice 5, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 3 Índice 9, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 4 Índice 11, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 4 hay título ejecutivo para forzar el recaudo y no puede justificarse razonablemente la necesidad y la urgencia de tales embargos para asegurar provisionalmente el resultado de la litis. En ese orden, el Tribunal concluyó que al ser improcedente la medida cautelar deprecada, el extremo activo debió agotar el requisito previo para demandar consistente en la conciliación extrajudicial.

Recurso de reposición y en subsidio apelación 6. Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación5, para que sea revocada la decisión de rechazar la demanda. Al efecto, señaló que en esta oportunidad procesal -admisión de la demanda- no se debió analizar la procedencia de la medida cautelar que se pide sino, si, la misma, es de carácter patrimonial y, como consecuencia de ello, resultaba exigible el requisito de procedibilidad de agotar el trámite de la conciliación extrajudicial.

Adujo que el legislador no condicionó la admisión de la demanda a la procedencia de las medidas cautelares y, por lo tanto, el “resultado” de la solicitud no debe incidir en la aplicabilidad de la excepción prevista en el artículo 613 del CGP, en el inciso 2º del artículo 161-1 del CPACA y en el inciso primero del artículo 93 de la Ley 2220 de 2022, pues al tenor literal de esas normas, bastaría con que se “pidan” medidas cautelares de carácter patrimonial.

En ese sentido, precisó que si bien lo que se busca es promover la economía judicial, esta consideración no debe prevalecer sobre los derechos y principios fundamentales consagrados en la Constitución, tales como el derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la administración de justicia6. Auto que no repone y concede apelación 7.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante proveído del 14 de febrero de 20257 confirmó la decisión de rechazar la demanda. En ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en el auto proferido el 27 de febrero de 2025 y, agregó que el hecho que se pida el embargo de cuentas y congelamiento de recursos financieros de la entidad demandada, ante el incumplimiento del contrato que se demanda, no lleva 5 Memorial del 4 de marzo de 2025.

Índice 17, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 6 El 7 de marzo de 2025 se dio traslado del recurso. Índice 19, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 7 Índice 21, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 5 automáticamente a que la cautela sea de carácter patrimonial y a que, por ende, no haya que agotar el requisito de la conciliación extrajudicial, pues debe revisarse si la solicitud tiene un contenido directamente económico tal “como se hizo en el auto que rechazó la demanda”. 8.

En consecuencia, el Tribunal a quo concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 27 de febrero de 2025 y remitió el expediente al Consejo de Estado para lo de su competencia. II. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable Al presente proceso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -8 de noviembre de 2024-, las cuales corresponden a las contenidas en el CPACA -con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 20218-, así como a las disposiciones del CGP, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 3069 del primero de los estatutos mencionados. 2.

La procedencia del recurso de apelación interpuesto y la competencia de la Sala para resolverlo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 243-110 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de apelación es procedente, dado que se cuestionó el auto que rechazó la demanda. 8 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, la vigencia de las modificaciones introducidas al CPACA rigen desde el momento en que se publicó la aludida norma.

Así pues, ha de añadirse que, como el recurso de apelación objeto de análisis se presentó el 4 de marzo de 2025, es evidente que la reforma a la Ley 1437 de 2011 sí le resulta aplicable. La conclusión antecedente se apoya en los siguientes términos: “Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley [Ley 2080 de 2021] rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […]” (aclaración añadida). 9 “Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (aclaración añadida). 10 “Artículo 243.

Apelación [modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021]. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 1. El que Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 6 Por otra parte, en los términos del artículo 15011 del CPACA, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. Asimismo, según lo señalado en el literal g) del artículo 125-212 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala es competente en el presente caso, dado que la providencia a dictar decidirá el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que rechazó la demanda -artículo 243-1 de la codificación procesal en comento, junto con su respectiva modificación-. 3.

La oportunidad del recurso de apelación interpuesto En virtud de lo señalado en el artículo 244-313 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, si el auto se notifica por estado, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse ante el a quo dentro de los 3 días siguientes a su notificación. Así pues, ha de mencionarse que el auto recurrido se notificó mediante anotación en el estado electrónico del 28 de febrero de 202514, de ahí que el término de 3 días para interponer el recurso de apelación venció el 5 de marzo de la misma anualidad15. rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. [ ]” (aclaración añadida). 11 “Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 26 la Ley 2080 de 2021]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]” (aclaración añadida). 12 “Artículo 125.

De la expedición de providencias [modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021]. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: ( ) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: [ ] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas [ ]” (aclaración añadida). 13 “Artículo 244.

Trámite del recurso de apelación contra autos [modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021]. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: [ ] 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días [ ]” (aclaración añadida). 14 Índice 13, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 15 Los días 1 y 2 de marzo de 2025 no fueron hábiles.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 7 En ese orden de ideas, como el recurso objeto de análisis se formuló y sustentó ante el Tribunal de primer grado el 4 de marzo de 202516, es necesario concluir que su presentación fue oportuna. 4. Problema jurídico Para desatar el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el defecto advertido por el a quo en el auto inadmisorio, respecto al deber de acreditar el requisito previo para demandar consistente en la conciliación extrajudicial, era exigible en la etapa de admisión de la demanda, para lo cual habrá de determinarse si la solicitud de medidas cautelares que presentó la sociedad demandante reviste un carácter patrimonial que la faculte para acudir a esta jurisdicción de manera directa. 5.

De los requisitos para la admisión de la demanda y las consecuencias del incumplimiento El CPACA establece los requisitos que la demanda debe observar para que proceda su admisión. Estos están relacionados con el cumplimiento de los presupuestos encaminados a que la litis pueda resolverse de fondo, en el marco de las garantías procesales de las partes y de los terceros, sin afectar, en todo caso, el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes presentan a los jueces los litigios para obtener una solución17.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 16118 del CPACA, la presentación de la demanda debe someterse al cumplimiento de unos requisitos previos, entre estos, 16 Índice 17, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 30 de octubre de 2013, radicado: 48067. 18 “Artículo 161.

Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: [Modificado por el artículo 34 la Ley 2080 de 2021] 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. // El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. // Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación […]” [aclaración y énfasis añadido). Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 8 el del agotamiento de la conciliación extrajudicial cuando se persiga acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo formulando pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa o controversias contractuales.

A su turno, el artículo 162 ibídem dispone que toda demanda contendrá la designación de las partes y sus representantes; lo que se pretenda expresado con precisión y claridad; los hechos y omisiones que fundamenten las pretensiones debidamente determinados, clasificados y numerados; los fundamentos de derecho; la petición de las pruebas; la estimación razonada de la cuantía y, el lugar y dirección donde las partes y el apoderado recibirán las notificaciones.

Adicionalmente, deberán ser aportados los anexos previstos en el artículo 166 del CPACA, en consonancia con lo definido en el artículo 89 del CGP, exigencias de carácter taxativo19, que el operador judicial al conocer del asunto verificará con el propósito de establecer si se encuentran satisfechas, evitar futuras nulidades y lograr el saneamiento del proceso.

Así, en caso de que el juez de conocimiento advierta el incumplimiento de alguno de los requisitos formales previstos en las normas citadas, deberá inadmitir la demanda indicando claramente la irregularidad o falencia de que adolece, para que el interesado pueda subsanarla en el plazo de 10 días, según lo dispuesto por el artículo 170 del CPACA20.

Por su parte, el artículo 169-221 del CPACA, dispone que uno de los motivos de rechazo del libelo introductorio se configura cuando no se subsanan dentro del término 19 Al respecto sostuvo esta Corporación: “Es oportuno destacar que el condicionamiento de la admisión del medio de control por parte del juez, está restringido a los requisitos contemplados en las normas, las cuales tienen el carácter de taxativas, de manera que al fallador solo le es dable estudiar la demanda para efectos de determinar si estos se acataron, sin que pueda solicitar el cumplimiento de otros no previstos en las disposiciones citadas o en otras especiales, so pena de afectar los derechos de acción y de acceso a la administración de justicia”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 21 de junio de 2018, radicado: 3882-16. 20 “Artículo 170. Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda”. 21 “Artículo 169. Rechazo de la Demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida […]”. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 9 legal establecido por el referido artículo 170, los defectos advertidos por el juez o magistrado en el auto inadmisorio.

Por las anteriores razones, si la decisión de rechazo de la demanda se fundamenta en el incumplimiento de la orden de corregir dentro de la oportunidad legal los requisitos legales exigidos, dicho rechazo resulta fundado22. Esta decisión tiene como efecto la terminación de la actuación procesal que se hubiere adelantado, sin perjuicio de que la parte pueda nuevamente ejercer la acción en aquellos casos en los que no hubiere operado el fenómeno de la caducidad23. 6.

La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad El legislador instituyó la conciliación como un mecanismo alternativo de solución de conflictos en relación con el procedimiento contencioso administrativo a partir de la Ley 23 de 199124 y, desde la vigencia de la Ley 640 de 200125, lo contempló como un requisito previo a la radicación de la demanda en tales asuntos, con el propósito de promover su uso antes de acudir al juez y en consideración a la alta litigiosidad en el país. En específico, el artículo 3726 del estatuto en comento prescribe que, previo a incoar las acciones de reparación directa y contractual, las partes formularían solicitud de conciliación extrajudicial en el caso de que el asunto fuera conciliable. 22 Frente a la regla general, conforme a la cual se debe rechazar la demanda cuando no es subsanada, existe una excepción consistente en que, si tal decisión se fundamenta en que no se corrigieron requisitos legalmente no exigibles, ese rechazo carece de fundamento legal.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 29 de mayo de 2014, radicación No. 50.058. 23 Procedimiento Civil, Hernán Fabio López Blanco, Décima Edición 2009, página 490. 24 “Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales, sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ventilarían mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo […]”. 25 “Artículo 35.

En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas […]”. 26 “Artículo 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso-administrativo. [Corregido por el artículo 2 del Decreto 131 de 2001]: Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable.

La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones. // Parágrafo 1°. Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición. // Parágrafo 2o. Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente”.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 10 Al punto, el artículo 2127 de la Ley 640 de 2001 dispuso que, entretanto se surtiera el trámite de la conciliación extrajudicial, el término de la caducidad se vería suspendido, proceder excepcional que tuvo por fin armonizar el deber de ejercer el derecho de acción en los plazos previstos por el ordenamiento jurídico con el hecho de que, mientras se agota el requisito de procedibilidad en estudio, no es posible radicar el escrito inicial, de ahí que sea razonable que durante tal interregno no se contabilice el término para ejercer la acción. Con todo, la conciliación prejudicial prevista en la Ley 640 de 2001 no llegó a adquirir la categoría de requisito de procedibilidad, porque el entonces Ministerio de Justicia y del Derecho no expidió la certificación sobre la suficiencia del número de funcionarios conciliadores, que determinaba la entrada en vigor de dicho requisito28.

Con posterioridad, el Congreso profirió la Ley 1285 de 2009, que en su artículo 1329 dictaminó que, a partir de la vigencia de tal norma, cuando los asuntos fueran conciliables, la conciliación constituiría requisito de procedibilidad, entre otros, en los asuntos contractuales, momento a partir del cual cobró obligatoriedad su agotamiento para poder ejercer el derecho de acción. A su turno, la normativa anteriormente mencionada fue reglamentada por el Decreto 1716 de 2009.

La Ley 1437 de 2011 -CPACA- ratificó lo anterior, al disponer en el artículo 161-130 dentro de los requisitos previos para demandar el de agotar el trámite de la conciliación 27 “Articulo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera: i) auto del 9 de diciembre de 2010, radicado: 39.142 y ii) sentencia del 28 de abril de 2021, radicado: 48.003. 29 “Artículo 13.

Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”. 30 CPACA sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021.

“Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales […]”.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 11 extrajudicial cuando los asuntos sean conciliables en el caso del medio de control de controversias contractuales, además de los casos de reparación directa o nulidad y restablecimiento del derecho, tanto así que, en concordancia con el artículo 18031 de la norma en comento, durante la audiencia inicial el juez debía dar por terminado el proceso cuando no se agotaban los requisitos de procedibilidad, lo cual se ratificó en parte por el artículo 17532 de la norma en comento, reformado por la Ley 2080 de 2021, a partir del cual se concluyó que por la misma circunstancia se terminaría el proceso, solo que antes de la audiencia inicial.

Más recientemente, el Congreso de la República profirió la Ley 2220 de 2022 mediante la cual dictó un nuevo estatuto de conciliación y en su artículo 6733 ratificó que en los casos en que el trámite de la conciliación extrajudicial constituya un requisito de procedibilidad, este se agotaría previo a ejercer el derecho de acción. En ese orden, el articulo 161-134 del CPACA modificado por el artículo 34 la Ley 2080 de 2021, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 9235 de la Ley 2220 de 2022, reiteraron que cuando los asuntos sean conciliables36, el trámite de la conciliación 31 “Artículo 180.

Audiencia inicial. […] 6. Decisión de excepciones previas. […] Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad […]”. 32 “Artículo 175. Contestación de la demanda. […] Parágrafo 2º. [Modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021]. […] Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad […]”. 33 “Artículo 67.

La conciliación como requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, se tendrá como regla general que la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones que por norma así lo exijan, salvo cuando la ley lo excepcione”. 34 Ut supra nota al pie de página No. 18. 35 “Artículo 92.

Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. // En la conciliación extrajudicial en asuntos laborales y de la seguridad social, se dará aplicación a lo previsto en los incisos 4 y 5 del artículo 89 de la presente ley. // La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento. // En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. // Con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en el trámite de conciliación extrajudicial contencioso administrativa se deberá aumentar, profundizar y hacer eficiente y eficaz el aprovechamiento de los datos, con la finalidad de generar valor social y económico, en el marco de lo establecido en la Ley 1581de 2012. // Parágrafo.

La conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas” (énfasis añadido). 36 Ley 2220 de 2022. “Artículo 89. Asuntos susceptibles de conciliación en materia de lo contencioso administrativo. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 12 extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad establecido por el legislador como presupuesto obligatorio que debe cumplirse de manera previa a demandar en la jurisdicción de lo contencioso administrativo al formular pretensiones de nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

Por su parte, el artículo 61337 del CGP, en armonía con lo señalado en el inciso segundo del artículo 161-138 del CPACA, reafirmado por el artículo 9339 de la Ley 2220 de 2022, disponen que el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial será facultativo, entre otros eventos, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, lo que hace referencia, por una parte, a la naturaleza misma de la cautela y, por la otra, a que los efectos económicos que esta pueda producir en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que las han solicitado o que deban soportarlas sea directa e inmediata. conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley […]”.

“Artículo 90. Asuntos no conciliables. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: // 1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario. // 2. Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales. // 3. En los que haya caducado la acción. // 4.

Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado. // 5. Cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el lado administrativo ocurrió por medios fraudulentos”. 37 “Artículo 613. Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos.

Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente. // No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. // Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso” (énfasis añadido).

El texto subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-834 de 2013. 38 Ut supra nota al pie de página No. 18. 39 “Artículo 93. Asuntos en los cuales es facultativo el agotamiento de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Será facultativo agotar la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, o la norma que la modifique o sustituya, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública, salvo cuando sea obligatorio de acuerdo con el parágrafo del artículo 92 de la presente ley. // En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida en la ley. // El trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos no será necesario para efectos de acudir ante tribunales arbitrales encargados de resolver controversias derivadas de contratos estatales” (énfasis añadido).

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 13 Respecto al carácter patrimonial de la medida cautelar, el Consejo de Estado, en auto de 6 de octubre de 201740, adoptó la siguiente postura jurisprudencial: “Cabe precisar que cuando hablamos del carácter de una cosa nos estamos refiriendo, conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española al «[…] Conjunto de cualidades o circunstancias propias de una cosa, de una persona o de una colectividad, que las distingue, por su modo de ser u obrar, de las demás […]»41, esto hablando, entonces, de que la medida cautelar debe ser patrimonial, no tener efectos patrimoniales, entendiendo por efecto, «[…] Aquello que sigue por virtud de una causa […]»42.

La medida cautelar, entonces, debe ser patrimonial, entendiendo patrimonial como «[…] relativo al patrimonio […]»43 y patrimonio como «[…] Conjunto de bienes pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un fin, susceptibles de estimación económica […]»44, lo que nos lleva a indicar que cuando el artículo 613 del CGP se refiere a las medidas cautelares de carácter patrimonial se está refiriendo a medidas que directa e inmediatamente afectan el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas.

El concepto anterior coincide con la clasificación de las medidas cautelares elaborada por un sector de la doctrina, que destaca que dichas medidas pueden ser de carácter patrimonial o de carácter personal, entendiendo por las primeras «[…]

12.3.1. DE CARÁCTER PATRIMONIAL […] Como su nombre lo indica, son aquellas que tienen como propósito primordial la afectación de bienes […]»45 Es claro, entonces que, y a manera de ejemplo, el embargo de bienes tiene el carácter de medida patrimonial46 en tanto que directamente «[…] sustrae del comercio el bien cautelado, de tal suerte que si se llegare a vender un bien que soporta un embargo, tal contrato será declarado nulo, de nulidad absoluta, por objeto ilícito.

En caso de que el bien esté sujeto a registro, y sobre él se inscribe un embargo, el correspondiente registrador debe abstenerse de registrar cualquier acto de disposición sobre el bien, como una venta o una hipoteca […]»47, lo cual no ocurre con la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos” (énfasis añadido).

Así, la finalidad de las medidas cautelares de contenido patrimonial es garantizar el cumplimiento de una eventual condena, en situaciones en las que podría verse afectado o disminuido el patrimonio de quien tendría a su cargo la obligación de responder. En consecuencia, el objeto de estas medidas cautelares debe ser el 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de octubre de 2017, radicación: 25000-23-41 000-2015-00554-01, 41 Original de la cita: http://dle.rae.es/?id=7OboGAc 42 Original de la cita: http://dle.rae.es/?id=EOoHYxJ 43 Original de la cita: http://dle.rae.es/?id=SBKRsue 44 Original de la cita: http://dle.rae.es/?id=SBOxisN 45 Original de la cita: PELÁEZ HERNANDEZ, Ramón Antonio.

ELEMENTOS TEÓRICOS DEL PROCESO. Tomo I Segunda Edición. Bogotá: EDICIONES DOCTRINA Y LEY, 2015. Página 470. 46 Original de la cita: PELÁEZ HERNANDEZ, Ramón Antonio. ELEMENTOS TEÓRICOS DEL PROCESO. Tomo I Segunda Edición. Bogotá: EDICIONES DOCTRINA Y LEY, 2015. Página 470. El autor destaca como una medida de carácter patrimonial el embargo y secuestro de bienes. 47 Original de la cita: FORERO SILVA, Jorge.

MEDIDAS CAUTELARES EN EL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO. Segunda Edición. Bogotá: EDITORIAL TEMIS S.A., 2016. Página 97. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 14 patrimonio de la parte contraria y, deben propender por garantizar el cumplimiento de la sentencia48. En todo caso, debe tenerse en cuenta que la solicitud de medidas cautelares no constituye una oportunidad para que la parte demandante subsane las deficiencias de los requisitos previos para demandar o evada el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial49.

Los anteriores argumentos evidencian que la conciliación extrajudicial tiene el carácter de requisito previo para iniciar, entre otros, el medio de control de controversias contractuales y, por tal virtud, en caso de que el juez de conocimiento advierta su omisión y, que, el asunto no se enmarque en alguno de los supuestos en que podría demandarse directamente, deberá rechazar de plano la demanda, en los términos del inciso 3° del artículo 9250 de la Ley 2220 de 2022. 7.

Caso concreto Para el Tribunal Administrativo de Antioquia hay lugar a rechazar la demanda ya que no fueron corregidos los defectos advertidos en el auto inadmisorio. Lo anterior, por cuanto no se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, el cual considera obligatorio en este caso, dada la improcedencia de las medidas cautelares solicitadas.

Mientras que, para la parte actora, no resulta exigible acreditar el agotamiento de la conciliación extrajudicial, en razón a que se pidieron medidas cautelares de carácter patrimonial. De entrada, se precisa que, con independencia de la procedencia o no de la medida cautelar -cuestión que no es objeto de análisis en esta oportunidad-, el estudio que debe hacer el operador jurídico en la etapa de admisión de la demanda, frente al cumplimiento del requisito previo de la conciliación extrajudicial, se circunscribe a determinar si se configura alguna de las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico para acceder directamente a la jurisdicción, en este caso, puntualmente, si la 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B autos de 10 de abril de 2019, radicación: 59.862 y 3 de noviembre de 2020, radicado: 65.979. 49 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 10 de marzo de 2025, radicado: 71764. y Subsección B, auto de 28 de abril de 2025, radicado: 72.365. 50 “La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento”.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 15 cautela deprecada reviste contenido patrimonial. Lo anterior, atendiendo a que se trata de una institución que limita el acceso a la administración de justicia, por lo que su exigencia debe ser interpretada en forma restrictiva51. En el escrito cautelar presentado junto a la demanda, ADA solicitó el decreto de las siguientes medidas: i) ordenar la suspensión del procedimiento administrativo sancionatorio iniciado por la entidad contratante, con ocasión del supuesto incumplimiento contractual; ii) embargar las sumas de dinero depositadas por CORANTIOQUIA en cuentas bancarias de las que esta es titular y; iii) “congelar” los recursos financieros que amparan las obligaciones del contrato objeto de estudio garantizadas por el certificado de disponibilidad presupuestal (CDP) y el rubro presupuestal (RP) respectivos.

En ese orden, la Sala advierte que, aunque la petición de ordenar la suspensión del procedimiento sancionatorio por incumplimiento contractual puede generar consecuencias económicas, esa medida no tiene en sí misma carácter patrimonial, ya que su propósito es suspender la actuación administrativa iniciada por la entidad demandada. Por el contrario, la petición de embargo de cuentas bancarias y el “congelamiento” de los recursos garantizados con el CDP y RP sí son de naturaleza patrimonial, ya que, la primera, implica la retención de bienes que integran el patrimonio del demandado, puntualmente, de las sumas de dinero depositadas en las cuentas bancarias de las que este es titular y, la segunda, tendría la virtualidad de afectar el presupuesto de CORANTIOQUIA, en la medida que los recursos financieros sobre los que recaen el CDP y RP se mantendrían “congelados” para el cumplimiento de las obligaciones contractuales que se encuentran en discusión. En ese orden de ideas, la Sala considera que, al margen de su procedencia52, las medidas cautelares de embargo y “congelamiento de recursos” tienen connotación 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 26 de enero de 2023, radicado: 69.002. 52 En el mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 21 de septiembre de 2020, radicado: 65.640.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 16 económica, por cuanto afectan de manera directa e inmediatamente el patrimonio del ente público demandado que está llamado a soportarlas. Por consiguiente, erró el Tribunal Administrativo de Antioquia cuando, como orden de corrección, exigió a la sociedad actora acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, ya que su agotamiento era facultativo, por virtud de lo consagrado por el artículo 613 del CGP, el inciso segundo del artículo 161-1 del CPACA y el artículo 93 de la Ley 2220 de 2022.

Por las razones explicadas, no podía el tribunal a quo rechazar la demanda por no corrección (artículo 169.2 del CPACA), cuando los presupuestos señalados en el auto inadmisorio no tenían sustento jurídico, porque, como ya se indicó, las medidas cautelares solicitadas son de carácter patrimonial. En todo caso, la Sala encuentra necesario precisar que la solicitud de medidas cautelares no constituye una oportunidad para que la parte demandante subsane las deficiencias de los requisitos previos para demandar o evada el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial53.

En ese sentido, el uso indiscriminado de la solicitud de medidas cautelares patrimoniales no puede constituir un mecanismo para eludir el requisito previo a demandar de la conciliación extrajudicial. Así las cosas, se impone revocar la decisión adoptada por el Tribunal que conoció de este asunto en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la decisión proferida el 27 de febrero de 2025, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante la cual rechazó la demanda, en razón a que no fueron subsanados los defectos advertidos en el auto inadmisorio de 6 de diciembre de 2024, de conformidad con las consideraciones 53 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 10 de marzo de 2025, radicado: 71764. y Subsección B, auto de 28 de abril de 2025, radicado: 72.365.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01575-01 (72654) Demandante: Ada S.A.S. 17 expuestas en la parte considerativa de esta providencia y, en razón de ello, se provea respecto de su admisión.

SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para para que efectúe el análisis de admisibilidad de la demanda e imprima a este asunto el trámite que corresponda, conforme a las consideraciones expuestas en este auto y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado P.22.EXPEDIENTE DIGITAL