42 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, Nación, Ministerio de Salud y Protección Social, Fiduciaria La Previsora S.A. y Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Tema: Cuota parte pensional, legitimación en la causa por pasiva de la Ugpp frente a las obligaciones que se encontraban a cargo de Cajanal Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 contra la sentencia proferida el 21 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. El Área Metropolitana del Valle de Aburrá presentó2 demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del artículo 1 de la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, por medio de la cual el liquidador de 1 En adelante Ugpp. 2 La demanda fue presentada el 24 de junio de 2013. 3 En adelante CPACA.
Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E.4 le reconoció y admitió parcialmente los derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales, y del anexo 91 «relación del resultado de calificación». 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la «cuota parte de la señora NUBIA RAMÍREZ DE ARBOLEDA el valor de CIENTO TREINTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS VEINTICINCO MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS ($135.925.347,oo)». 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Por medio del proyecto de resolución 01 del 25 de enero de 1993, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá «reconoce el derecho a recibir una pensión mensual y vitalicia de jubilación a la señora Nubia Ramírez». 3.2. Mediante la Resolución 24915 del 31 de mayo de 1993, Cajanal aceptó la cuota parte pensional a favor de Nubia Ramírez de Arboleda.
El anterior acto fue aclarado con la Resolución 236 del 24 de agosto de 1993, en el sentido de precisar que «la cuantía a concurrir es de $134.455,06 m/cte, en proporción a 2.997 días laborados por la peticionaria». 3.3. A través de la Resolución 557 del 26 de agosto de 1993 el Área Metropolitana del Valle de Aburrá le reconoció a Nubia Ramírez de Arboleda pensión de jubilación, la cual se comenzó a pagar a partir del 31 de diciembre de 1992. 3.4.
Desde que Cajanal aceptó la cuota parte pensional la entidad territorial demandante «ha enviado a Cajanal EICE, la correspondiente factura por la respectiva cuota parte pensional a su cargo […] arrojando como valor la suma de […] ($135.925.347.00), hasta junio del año 2009». 3.5. Mediante la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, Cajanal reconoció y admitió parcialmente los derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. En cuanto al concepto de violación, señaló que el acto demandado se encontraba incurso en la causal de nulidad de falsa motivación, toda vez que en este se indicó «como causal de rechazo de la cuenta el numeral 2.4. “el derecho de recobro de cuotas partes pensionales se extinguió por prescripción, por no haberse exigido su cumplimiento en el plazo que establece la ley aplicable para el efecto […].
Lo esgrimido por Cajanal no se adecua a la realidad, puesto que el Área Metropolitana hizo las 4 En adelante Cajanal. Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá reclamaciones del pago de las cuotas partes en tiempo» [sic], lo que se puede verificar con las copias de las comunicaciones enviadas en el trámite de la referida reclamación. 5.
Adicionalmente, la entidad territorial inició 3 procesos por cobro coactivo por el no pago de la cuota parte pensional de Nubia Ramírez de Arboleda, los cuales se «adjuntaron en el proceso liquidatario de Cajanal para hacernos parte, los documentos de los procesos se enviaron mediante la guía No. 034010549785 de empresa envía» [sic]. 6.
Cajanal desconoció la jurisprudencia «respecto al silencio administrativo positivo, al desconocer las cuentas de cobro y o ajustarse al decreto 2921 de 1948 art. 9 responder por cuotas partes» [sic]. 1.2. Contestaciones de la demanda 7. 1.2.1. La Ugpp se opuso a las pretensiones de la demanda5, al considerar que no tenía competencia para el reconocimiento de la cuota parte pensional reclamada, por lo que, «no le asiste fundamento jurídico a la demandante para que prospere lo pretendido».
Lo anterior, toda vez que, de conformidad con los decretos 4269 de 2011 y 1222 de 2013, solo debía realizar «el reconocimiento y trámite de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar derivadas de solicitudes radicadas en dicha entidad a partir del 8 de noviembre de 2011». 8. Asimismo, propuso las excepciones que denominó: i) inexistencia de la obligación, ii) presunción de legalidad del oficio; iii) innominada o genérica; y iv) pago. 9. 1.2.2.
El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso los siguientes argumentos: 9.1. Esa cartera ministerial nunca fungió como empleador o recaudador de aportes para pensión «de ninguna de las personas por las cuales se pretende el cobro de las cuotas partes pensionales». Así las cosas, no ostenta la competencia para reconocer o pagar pensiones «como se observa en este caso, lo que se presenta en un conflicto jurídico que no puede ser resuelto por este ministerio». 9.2.
De conformidad con las normas que regían el proceso liquidatario, Cajanal suscribió contratos de fiducia mercantil con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., en virtud de los cuales le otorgó un mandato para que actuara como vocera y ejerciera todos los actos procesales y extraprocesales. Por lo anterior «frente al pasivo a cargo de la extinta Cajanal EICE en liquidación, el Ministerio de Salud y Protección Social, bajo ninguna circunstancia pueden ser considerado sucesor o sustituto procesal o subrogatorio de la hoy extinta entidad» y «tampoco puede resolver, administrativa o judicialmente cualquier decisión que haya sido tomada por el liquidador dentro del proceso de liquidación frente al pasivo externo» [sic]. 5 Folios 153 a 157.
Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá 9.3. Finalmente, propuso las excepciones que denominó: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) «inexistencia de daño antijurídico por parte de la nación- Ministerio de Salud y Protección Social»; iii) prescripción; iv) «falta de agotamiento de vía gubernativa frente al Ministerio de Salud y Protección Social»; v) inexistencia de obligación; vi) cobro de lo no debido; vii) «inexistencia de la solidaridad entre las demandadas»; e viii) innominada. 10. 1.2.3.
La Fiduciaria La Previsora S.A.6 se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso lo siguiente7: 10.1. No tiene competencia «ni legal ni contractualmente para decidir asuntos relacionados con trámites pensionales o prestacionales» de Cajanal, puesto que, si bien suscribieron un contrato de fiducia mercantil con el fin de constituir un patrimonio autónomo, «cuyo objeto era todo lo relacionado con la atención del usuario/pensionado, incluyendo la sustanciación de las solitudes de prestaciones económicas y toda la correspondencia relacionada con trámites de pensiones, notificaciones y/o recursos contra los actos administrativos a partir de la información suministrada por Cajanal EICE.
También lo es, que dicho contrato terminó el día 11 de junio de 2011, momento a partir del cual se extinguió el Patrimonio Autónomo Pensional Buen Futuro, y con ello cesaron para la fiducia todas y cada una de las obligaciones jurídicas y contractuales relacionadas con Cajanal» [sic]. 10.2. De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012 [acto demandado] fue expedido con posterioridad a la fecha en la que terminó el contrato de fiducia mercantil, por lo que la Fiduprevisora no estudió ni proyectó la decisión que es objeto de revisión. Asimismo, su competencia como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Pensional Buen Futuro se encontraba delimitada por la finalidad y objeto del contrato, por lo que carecía de «competencia para expedir actos administrativos propios de las entidades estatales fideicomitentes, debido a la ausencia de autorización legal para tal fin». 10.3.
Adicionalmente, el 11 de junio de 2011 el liquidador de Cajanal y la Fiduprevisora, «con motivo del vencimiento del plazo, acuerdan suscribir acta de terminación de acuerdos del contrato No. 3-1-12984». Dentro de los acuerdos establecidos en esta, «quedó estipulado que a partir del 12 de junio de 2011 Cajanal EICE en liquidación tendría el control jurídico, administrativo, operativo, financiero, contable y de todo orden de la unidad de gestión, así también y desde esta fecha Cajanal EICE adelanta directamente la gestión que adelantaba el Patrimonio Autónomo Buen Futuro» [sic]. 10.4.
Propuso las excepciones que denominó: i) «incapacidad de la parte demandada»; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; y iii) «nadie está obligado a lo imposible». 6 En adelante Fiduprevisora S.A. 7 Folios 293 a 301. Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá 11. 1.2.4.
La Fiduagraria S.A., como vocera del Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes Pensionales de Cajanal EICE, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso lo siguiente8: 11.1. El liquidador de Cajanal aplicó de manera correcta el régimen de prescripción, «pues, contrario a lo planteado por el demandante, las reclamaciones supuestamente hechas -que supuestamente incluían a la señora Nubia Ramírez- no interrumpen el término de prescripción extintiva de 3 años aplicable a la obligación crediticia de recobro» [sic]. 11.2.
Asimismo, le asistió razón al liquidador «al dejar de aplicar […] la figura del silencio administrativo positivo pues, contrario a lo planteado por el demandante, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 2921 de 1948 dicha figura solo es aplicable en relación con el proyecto de resolución que busca reconocer una cuota pensional a favor de un empleado público, pero no respecto de las cuentas de cobro que las entidades públicas puedan presentar en el marco del trámite de recobro de cuotas parte pensionales» [sic]. 1.3.
La sentencia apelada 12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia proferida el 21 de marzo de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda, en ese sentido declaró «la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012 […] únicamente en cuanto al rechazo de la reclamación administrativa N°216-8409-8425-8427 radicada el 21 de septiembre de 2009 presentada por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá por la causal 2.4. relativa a la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales» y, como consecuencia dispuso: «QUINTO: DECLARAR que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, como sucesora procesal de la extinta CAJANAL E.I.C.E., adeuda las sumas pagadas por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, por concepto de cuota parte pensional a cargo de la Caja liquidada, de la pensionada Nubia Ramírez de Arboleda en la reclamación administrativa No. 216-8409-8425-8427 radicada el 21 de septiembre de 2009, sobre la totalidad de los pagos realizados desde el 31 de diciembre de 1992 y en adelante, con fundamento en las liquidaciones que se adjuntaron a la reclamación. Sobre dichas obligaciones se aplicará un interés del DTF entre la fecha de pago de la respectiva mesada y la fecha de reembolso por parte de la entidad demandada, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006.
Se aclara que el pago de la suma determinada deberá efectuarse a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP, de conformidad con los artículos 1º y 2º del Decreto 1222 de 2013.» 13. Para efectos de lo anterior, después de un recuento de las normas y jurisprudencia aplicables, señaló: 8 Folios 334 a 347. Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá 13.1.
La reclamación administrativa presentada por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, «corresponde a dos eventos, el primero de ellos, está relacionado con la acumulación de los procesos de cobro coactivo adelantado bajo los números 2007-00004 y 2008-0013 los cuales a la fecha de la supresión y liquidación de CAJANAL E.I.C.E. fue ordenada mediante el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, ya se encontraban terminados por existir decisión en firme que ordenó seguir adelante con la ejecución, es decir, que no se trata de un recobro de cuota parte pensional pagadas por la entidad demandante a favor de la jubilada sino del cumplimiento de una decisión adoptada en la jurisdicción coactiva, por lo que no es viable hablar sobre el fenómeno de la prescripción, por cuanto, se reitera, ya había una decisión en firme por medio de la cual se había condenado a la entidad al pago de una suma de dinero» [sic]. 13.2.
En cuanto al «segundo de ellos corresponde al proceso de cobro coactivo N°2009- 0001 el cual fue iniciado a través de la Resolución N°00018 del 19 de febrero de 2009 por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá en la que liquidó y fijó el DEBIDO COBRAR en contra de la Caja Nacional de Previsión Social por concepto de cuota parte pensional a favor de la señora Nubia Ramírez de Arboleda desde enero a diciembre de 2008, por un valor de $13.734.612, es decir, que frente a este proceso no se libró mandamiento de pago por cuanto se dio inicio al proceso de supresión y liquidación de la extinta CAJANAL.
Por consiguiente, se tiene que el término de la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales cobradas en el año 2009, fue interrumpido por la declaratoria oficial de liquidación forzosa administrativa, esto, es el 12 de junio de 2009, por tanto, cuando la entidad demandante se hizo parte del proceso de liquidación, no se había configurado la prescripción del derecho al recobro de estas cuotas partes pensionales, pues para la fecha y conforme a las reglas establecidas por el Consejo de Estado, el término era el establecido en la Ley 1066 de 2006, esto es, tres (3) años» [sic]. 13.3.
La Ugpp es la entidad competente para el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales, toda vez que, de conformidad con la Ley 1151 de 2007 esta entidad asumió el reconocimiento de los derechos pensionales «causadas a cargo de las administradoras del régimen de prima media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones respecto de las cuales se hubiera decretado o se decrete su liquidación». 1.4.
El recurso de apelación 14. La Ugpp solicitó que se revocara la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con sustento en lo siguiente9: 14.1. Las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar derivadas de las reclamaciones presentadas antes del 8 de noviembre de 2011 estarían a cargo de Cajanal, a través del Fondo de Pensiones Públicas10, «en consideración a que el 9 Folios 205 a 208. 10 En adelante Fopep.
Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá liquidador las excluyo de la masa de liquidación, asimismo se agregó la facultad para continuar con los procesos de jurisdicción coactiva al cierre del proceso liquidatario de Cajanal, adelantados por dicha entidad, recaerán en el Ministerio de Salud y Protección Social, quien asumirá la posición de fideicomitente dentro del patrimonio autónomo» [sic]. 14.2.
De conformidad con las reglas establecidas por el legislador para definir las competencias «frente a las obligaciones que serían asumidas por la UGPP y Cajanal EICE en liquidación, debiendo diferenciarse entre el deber de pago y la facultada de cobro de las cuotas partes pensionales asumidos por la entidad liquidada, de manera que la satisfacción de los créditos de los cuales era deudora Cajanal, concretamente las cuotas partes pensionales, serían pagadas e igualmente la competencia para cobrar estaría en cabeza del ministerio de salud y protección social» [sic]. 14.3.
Finalmente, «no puede dejarse de lado la existencia del contrato de fiducia que designó a los patrimonios autónomos administrados por Cajanal, las reclamaciones de carácter misional radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, por lo que mi representada UGPP, no podría ser obligada al pago de las cuotas partes dado que, se trata de pasivos que debieron ser solventados dentro del trámite liquidatario y durante la vigencia de los patrimonios autónomos». 1.5.
Trámite de segunda instancia 15. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar11. 1.6. Concepto del Ministerio Público 16. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto12. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 17. La Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación es competente13 para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 11 Así se indicó en el auto del 16 de febrero de 2024, visible en Samai, índice 5 12 Así se extrae del informe secretarial del 28 de noviembre de 2024.
Índice 8 del aplicativo Samai. 13 En sentencia proferida el 24 de mayo de 2024 esta Subsección asumió el conocimiento de un asunto en el que se planteó como problema jurídico determinar «si es procedente el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales contenidas en la Resolución No 0083 de 2009 o si, por el contrario, operó la prescripción de la acción de recobro de algunas mesadas que no fueron reclamadas oportunamente».
Expediente con radicado 08001-23-31-000-2010-00153-01 (1740-2016). Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá 2.2. Problemas jurídicos 18. Se circunscribe a establecer: ¿si la Ugpp se encontraba legitimada en la causa por pasiva en el presente asunto y, como consecuencia, tenía la obligación de dar cumplimiento a la condena impuesta en la sentencia de primera instancia? 2.3.
Marco normativo 2.3.1. Financiación pensional, a través del sistema de cuota parte 19. La financiación de las prestaciones que tienen por objeto proteger a los trabajadores de las contingencias generadas por, entre otras, la vejez y la pérdida de capacidad laboral por enfermedad, tiene como fuente principal los aportes al sistema efectuados en proporción por los empleadores y trabajadores, los cuales se encontraban a cargo del primero. Con ocasión de este deber y de la posibilidad de que durante su vida laboral un empleado prestara sus servicios en diferentes entidades, surgió el sistema de cuotas partes pensionales con el objetivo de establecer el mecanismo que permitiera que en el pago de la prestación concurrieran todos los obligados [empleadores o entidades de previsión]. 20.
Este sistema fue regulado inicialmente por la Ley 6 de 194514, a través de la cual se creó, entre otras las siguientes prestaciones: i) la «pensión vitalicia de jubilación»15 a favor del «empleado u obrero» que contara con 50 años de edad y acreditara 20 años de servicio continuo o discontinuo y ii) la pensión de invalidez16 al «empleado u obrero» que hubiese «perdido su capacidad de trabajo para toda ocupación u oficio».
Con este propósito, se dispuso la creación de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales la cual tendría a cargo el reconocimiento y pago de las referidas prerrogativas. 21. En la mencionada norma, el legislador precisó que para efectos del reconocimiento pensional se debían acumular los tiempos de servicios «prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público», por lo que, para su financiación el monto de esta se debía distribuir «en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas».
En ese sentido en el artículo 29 dispuso: «ARTÍCULO 29.- [Modificado por la ley 24 de 1947, art. 1] Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo en relación con la jubilación, y el monto de la pensión 14 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.» 15 Artículo 17.b de la Ley 6 de 1945. 16 Artículo 17.c de la Ley 6 de 1945.
Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas. Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales que se formen con aporte de varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.
Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante todo el tiempo de servicio.» [Se resalta] 22. Con posterioridad, a través de la Ley 72 de 1947, se estableció que la caja de previsión responsable del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación sería aquella a la que el servidor público se encontrara afiliado en el momento en que adquiriera el estatus pensional, así: «ARTICULO 21 Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales.
PARAGRAFO. La Caja que reciba la solicitud la pondrá en conocimiento de las entidades interesadas, las cuales podrán objetarla con fundamento legal.» [Se resalta] 23. Así las cosas, en las disposiciones en cita se estableció la obligación de las entidades empleadoras de concurrir en la financiación de la pensión de jubilación y el derecho de la caja de previsión pagadora de repetir contra las primeras el reembolso de la cantidad proporcional que les correspondiera.
Esto fue reiterado por el legislador extraordinario en el artículo 28 del Decreto 3135 de 1968, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 28. La entidad de previsión obligada al pago de la pensión de jubilación tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ella, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido en ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince días para objetarlo.» [Se resalta] 24. El mencionado Decreto 3135 fue reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en el artículo 72 reiteró la obligación de los empleadores de concurrir al financiamiento de la prestación, así: «ARTÍCULO 72.- Acumulación del tiempo de servicios.
Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta.» [Se resalta] 25.
Ahora bien, la Ley 33 de 1985 en su artículo 25 derogó de manera expresa el Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá artículo 28 del Decreto 3135 de 1968; sin embargo, en el artículo 2 reiteró el derecho de la caja de previsión pagadora de la pensión de jubilación del servidor público, de repetir contra los organismos empleadores o las cajas de previsión respectivas para el financiamiento de la prestación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 2º.
La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos.
Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales.» [Se resalta] 26.
De otra parte, el artículo 7 la Ley 71 de 1988 creó la denominada pensión por aportes que regulaba la prestación de jubilación de quienes hubiesen prestado sus servicios en entidades públicas y privadas. En esta disposición estableció que el gobierno nacional reglamentaría «los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucrada». 27.
En cumplimiento del mencionado mandato, el presidente de la República expidió el Decreto 1160 de 1989 con el que estableció la forma en la que las entidades de previsión o empleadoras debían aportar a la financiación de la pensión de jubilación, así: «Artículo 28°.- Cuotas partes. [Derogado por el art. 12, Decreto Nacional 2709 de 1994].
Todas las entidades de previsión a las que un trabajador efectuó aportes que fueron utilizados para la liquidación de su pensión de jubilación por aportes, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente. Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación para reconocimiento de la pensión a los organismos deudores quienes dispondrán del término de 15 días hábiles para objetarlo, vencido el cual, se entenderá aceptado por ellos y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. El expresado término comenzará a correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el proyecto de reconocimiento de la pensión. Cada cuota parte se calculará así: a).
Si todos los aportes utilizados corresponden a períodos anteriores al 19 de diciembre de 1988, la cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será la proporción del valor de la pensión, igual al tiempo aportado a esta entidad dividido por el tiempo Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá total de aportación. b).
En caso de existir tiempos de aportación posteriores al 19 de diciembre de 1988, cada entidad de previsión tendrá a su cargo una cuota parte por entidad empleadora de la cual haya recibido aportes y por cada tiempo de aportación continuo de la misma. El valor expresado en salarios mínimos, se calculará con un favor que se aplica al valor de la pensión y que es igual al producto del tiempo de aportación continuo por el salario asegurado dividido por la suma de los productos de cada uno de los tiempos de aportación por el salario asegurado respectivo por cada entidad empleadora, de acuerdo con la siguiente fórmula: Factor de cuota parte por la entidad empleadora 1 y por el tiempo de aportación continuo 1 = ti Si ___________________ t1 S1 + t2 S2 +.. + tn Sn Donde: n = Número de entidades empleadoras donde trabajó tiempo continuo.
S1 = Salario asegurado por entidad empleadora 1 S2 = Salario asegurado por entidad empleadora 2 Sn = Salario asegurado por entidad empleadora n t1 = Tiempo trabajado en la entidad empleadora 1 t2 = Tiempo trabajado en entidad empleadora 2 tn = Tiempo trabajado en la entidad empleadora n» 28. Finalmente, el Decreto 2709 de 1994 derogó la anterior norma transcrita y en su lugar dispuso: «Artículo 11.
Cuotas partes. Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente. Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. La cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esta entidad, dividido por el tiempo total de aportación.» [Se resalta] 29.
El anterior recuento normativo permite concluir que, si bien el legislador de 1945 estableció que para efectos de determinar la cuota parte con la que debían concurrir las entidades responsables se debía tener en cuenta el valor de la pensión de la cual era acreedor el beneficiario, el tiempo servido o aportado a la respectiva entidad y el valor del salario devengado o tenido en cuenta para establecer el aporte; lo cierto es que a partir del año 1947 estos parámetros se limitaron solo a dos, estos son, el valor de la prestación y el tiempo servido o aportado en cada entidad Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá responsable. 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Hechos probados 30. En el expediente se encuentra demostrado que: 30.1. Mediante Resolución 24915 del 31 de mayo de 1993, el subdirector de prestaciones económicas de Cajanal aceptó la cuota parte consultada por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá en cuantía de $112.929.91 mensuales proporcionales a 2.556 días laborados por Nubia Ramírez de Arboleda. 30.2.
A través de la Resolución 035100 del 24 de agosto de 1993, la Subdirección de Prestaciones Económicas de Cajanal aclaró la Resolución 24915 en el sentido de precisar que la cuantía a concurrir era de $134.455.03 en proporción a 2.977 días laborados por la peticionaria a entidades de derecho público afiliadas a esa entidad. 30.3. El secretario ejecutivo del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, a través de la Resolución 557 del 26 de agosto de 1993, reconoció a Nubia Ramírez de Arboleda pensión de jubilación. 30.4.
Mediante Resolución Metropolitana 000442 del 12 de junio de 2007, «la oficina asesora jurídica administrativa del Área Metropolitana del Valle de Aburrá», dispuso: «ARTÍCULO PRIMERO: liquidar y fijar el DEBIDO COBRAR a favor del ÁREA METROPOLITANA DEL VALLDE ABURRÁ a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, representada legalmente por su gerente AUGUSTO MORENO BARRIGA o quien haga sus veces al momento de la notificación, por concepto de cuota parte pensional a favor de la señora NUBIA RAMÍREZ DE ARBOLEDA […] de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta resolución en la suma de CIENTO NUEVE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS NOVENTA Y UN PESOS ($109.995.791.oo).» 30.5.
A través de la Resolución 0000799 del 1° de septiembre de 2007, el jefe de la Oficina Jurídica Administrativa del Valle de Aburrá, «en ejercicio de la jurisdicción coactiva», libró mandamiento de pago en contra de Cajanal por concepto de cuota parte pensional a favor de Nubia Ramírez de Arboleda por la suma de $109.995.791.oo «liquidadas hasta el 9 de marzo de 2007 y las que se causen hacía el futuro hasta el pago de la presente obligación, como capital, más los intereses moratorios, liquidados de conformidad al DTF aplicable desde el momento en que se hizo exigible cada obligación hasta su pago total de conformidad con las normas vigentes para tal fin, más las costas que se originen dentro del proceso – artículo 836-1 del Estatuto Tributario». 30.6.
Con la Resolución 0001077 del 7 de noviembre de 2007, el jefe de la Oficina Jurídica Administrativa del Valle de Aburrá ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de Cajanal. Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá 30.7. El jefe de la Oficina Jurídica Administrativa del Valle de Aburrá, mediante el Auto 000083 del 10 de marzo de 2008, liquidó el crédito y las costas, como consecuencia fijó la suma de $111.092.458 por concepto de «crédito y costas debe pagar a favor del Área Metropolitana del Valle de Aburrá la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE». 30.8.
Mediante el Auto 000017 del 10 de septiembre de 2009, la Tesorería General del Área Metropolitana del Valle de Aburrá dio por terminado el proceso de jurisdicción coactiva con radicado 2007-0004 iniciado por concepto de cuota parte pensional a favor de Nubia Ramírez de Arboleda y remitió a la liquidadora de Cajanal el expediente con el fin de que fuera acumulado al proceso liquidatorio de esa entidad. 30.9.
Por medio de la Resolución Metropolitana 0000167 del 28 de febrero de 2008, la Oficina Asesora Jurídica Administrativa del Área Metropolitana del Valle de Aburrá liquidó y fijó el valor a cobrar a favor de la entidad a Cajanal, en la suma de $11.108.788, por concepto de cuota parte pensional a favor de Nubia Ramírez de Arboleda, «más la suma de […] ($86.153) por concepto de intereses por las facturas 11462 hasta la 12722 liquidados desde 30 de diciembre de 2007 hasta el 31 de enero de 2008». 30.10.
Con la Resolución Metropolitana 000615 del 2 de julio de 2008, el jefe de la Oficina Jurídica Administrativa del Valle de Aburrá libró mandamiento de pago en contra de Cajanal por la obligación liquidada mediante la Resolución Metropolitana 0000167 del 28 de febrero de 2008. 30.11. A través de la Resolución 0000177 del 19 de febrero de 2009, el jefe de la Oficina Jurídica Administrativa del Valle de Aburrá ordenó seguir con la ejecución de la obligación liquidada mediante la Resolución Metropolitana 0000167 del 28 de febrero de 2008. 30.12.
Mediante el Auto 000018 del 10 de septiembre de 2009, la Tesorería General del Área Metropolitana del Valle de Aburrá dio por terminado el proceso de jurisdicción coactiva con radicado 2008-0013 iniciado por concepto de cuota parte pensional a favor de Nubia Ramírez de Arboleda y remitió a la liquidadora de Cajanal el expediente con el fin de que fuera acumulado al proceso liquidatorio de esa entidad. 30.13.
A través de la Resolución 0000180 del 19 de febrero de 2009, el tesorero general del Área Metropolitana del Valle de Aburrá liquidó y fijó el valor a cobrar a Cajanal, por concepto de cuota parte pensional a favor de Nubia Ramírez de Arboleda por la suma de $13.734.612 «más los intereses que se generen desde el momento en que se hizo exigible la obligación hasta el pago de las cuotas partes pensionales». 30.14.
Con el Auto 000019 del 10 de septiembre de 2009, la Tesorería General del Área Metropolitana del Valle de Aburrá dio por terminado el proceso de jurisdicción Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá coactiva con radicado 2009-0001 iniciado por concepto de cuota parte pensional a favor de Nubia Ramírez de Arboleda y remitió a la liquidadora de Cajanal el expediente con el fin de que fuera acumulado al proceso liquidatorio de esa entidad. 30.15.
El 6 de mayo de 2013, el tesorero del Área Metropolitana del Valle de Aburrá certificó que Nubia Ramírez de Arboleda había devengado de manera oportuna su mesada pensional desde el 31 de diciembre de 1992. 30.16. El Área Metropolitana del Valle de Aburrá el 21 de septiembre de 2009 solicitó que se acumularan al proceso liquidatorio de Cajanal los «procesos ejecutivos coactivos» con radicado 2007-0004, 2008-0013 y 2009-0001. 30.17.
Mediante Resolución 226 del 14 de diciembre de 2012, «por la cual el liquidador de Cajanal E.I.C.E. en liquidación decide sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales». En las consideraciones de este acto se indicó: «SEXAGÉSIMO SEXTO: que no obstante lo anterior, el artículo 5° del Decreto 1404 de 1999, consagra que corresponde a CAJANAL E.I.C.E EN LIQUIDACIÓN reconocer las cuotas partes pensionales que correspondan a dicha entidad como Administradora del Régimen de Prima Media, de acuerdo con la Ley 100 de 1993, las cuales serán pagadas a través del FOPEP. […]
ARTÍCULO TERCERO: el pago de los créditos reconocidos a través del presente acto administrativo estará a cargo del FOPEP, y no a cargo de los activos que conforman la masa de la liquidación, ello sin perjuicio de que posteriormente, el liquidador ordene la compensación de las sumas adeudadas a la entidad en liquidación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.» 30.17.1.
En el artículo primero se dispuso «reconocer y admitir parcialmente los derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales reclamados oportunamente por las entidades que se encuentran relacionadas en los anexos del presente acto administrativo que se indican a continuación». Dentro de estas se encontraba la reclamación presentada por la demandante, así: Reclamación NIT Razón social No. Anexo 216-8409-8425-8427 890.984.423 Área Metropolitana del Valle de Aburrá 91 30.17.2.
En el anexo 91, «relación del resultado de calificación» de la reclamación presentada por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá se indicó: i) «valor total reclamado»: 137.090.567.00; ii) «valor total a reconocer»: 32.915.955.67 [24%]; iii) «valor total objetado»: 104.174.611.33 [76%]. En este se señaló que el valor objetado fue rechazado por el «código de rechazo» 2.4, el cual corresponde a: «El derecho de recobro de cuotas partes pensionales se extinguió por prescripción, por Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá no haberse exigido su cumplimiento en el plazo que establece la ley aplicable para el efecto.» 30.18.
De acuerdo con el acta 183 del 18 de junio de 2013, la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 8 de mayo de esa anualidad, la cual se declaró fallida. De conformidad con este, la constancia fue «dada a los 24 días del mes de junio de 2013». 2.3.2. Análisis sustancial 31. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda y declaró que la Ugpp, como sucesora procesal de la extinta Cajanal. adeudaba al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, «por concepto de cuota parte pensional a cargo de la Caja liquidada, de la pensionada Nubia Ramírez de Arboleda en la reclamación administrativa No. 216-8409-8425-8427 radicada el 21 de septiembre de 2009, sobre la totalidad de los pagos realizados desde el 31 de diciembre de 1992 y en adelante, con fundamento en las liquidaciones que se adjuntaron a la reclamación». 32.
La Ugpp solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con sustento en que la reclamación de las cuotas partes objeto de discusión fueron presentadas antes del 8 de noviembre de 2011, por lo que, la competencia para su pago era de Cajanal a través del Fondo de Pensiones Públicas, «en consideración a que el liquidador las excluyo de la masa de liquidación, asimismo se agregó la facultad para continuar con los procesos de jurisdicción coactiva al cierre del proceso liquidatario de Cajanal, adelantados por dicha entidad, recaerán en el Ministerio de Salud y Protección Social, quien asumirá la posición de fideicomitente dentro del patrimonio autónomo» [sic]. 33.
De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la competencia de esta sala se centra en determinar si la Ugpp era la entidad competente para dar cumplimiento a la condena impuesta por el a quo, con ese fin, se efectuará un recuento de las normas que gobernaron la liquidación de Cajanal. 34. El congreso de la República, través de la Ley 1151 de 2007, «[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010», entre otras, adoptó las siguientes decisiones en relación con las administradoras de pensiones17: i) creó la Administradora Colombiana de Pensiones18, como administradora del régimen de prima media con prestación definida, de carácter público del orden nacional; ii) estableció que el gobierno nacional debía proceder a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales19; y iii) creó la Ugpp, unidad a la que, dentro de sus funciones le asignó la del reconocimiento «de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen 17 Artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. 18 En adelante Colpensiones. 19 En adelante ISS.
Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación». 35. De conformidad con el mandato dado en el año 2007, el gobierno nacional expidió el Decreto 2196 de 2009, «por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones».
En este se precisó que como consecuencia de la liquidación, Cajanal tenía prohibido iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, sin embargo, mantuvo la competencia para adelantar «prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que» se hiciera efectivo el traslado masivo al ISS, data que de conformidad con el artículo 4 de ese decreto correspondía al 12 de julio de 200920. 36.
En el artículo 22 de la disposición en mención, se dispuso que «[l]os procesos judiciales y demás reclamaciones [en los que fuera parte Cajanal] que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social». 37. La norma referida en el párrafo anterior fue modificada por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, el cual dispuso: «Artículo 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. […] Parágrafo 2°.
Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. 20 De conformidad con el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009, el traslado debía efectuarse «a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto».
Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá […] Parágrafo 4°. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferirá al Ministerio de la Protección Social y a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el Inciso Segundo del presente artículo.» [Se resalta] 38.
Así las cosas, en relación con los «procesos judiciales y demás reclamaciones» en los que fuera parte Cajanal que se encontraran en trámite al «cierre de la liquidación» de la entidad, inicialmente le fueron asignados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin embargo, dicha competencia fue modificada y, como consecuencia, se le asignó a la Ugpp la de dichos asuntos «respecto de las funciones que» le correspondía asumir.
En este punto, se encuentra pertinente precisar que el proceso de liquidación de Cajanal finalizó el 12 de junio de 2013. 39. Ahora bien, como se mencionó antes, según lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la Ugpp debía asumir la competencia frente al reconocimiento «de los derechos pensionales y prestaciones económicas» a cargo de las administradoras del régimen de prima media del orden nacional respecto de las cuales se decrete su liquidación. Asimismo, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 [que subrogó el literal a) del artículo 1 del Decreto 169 de 2008], en cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas, esta entidad tiene, entre otras, las siguientes funciones: «4.
Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. 5.
Administrar los derechos y prestaciones que hayan reconocido las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando y los que reconozca la Unidad en virtud del numeral anterior, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. […] 11.
Reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan y administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que se asuma por la Unidad el reconocimiento y administración de los derechos pensionales, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad.» [Se resalta] 40.
Adicionalmente, en el marco de la transición ocasionada con la liquidación de Cajanal, el gobierno nacional expidió el Decreto 4269 de 2011 con el que distribuyó las competencias de los procesos misionales entre esta y la Ugpp, para lo cual, tuvo como límite temporal la fecha del 8 de noviembre de 2011 y, en cuanto a lo Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá relacionado con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas dispuso: «1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.» 41. De otra parte, el Decreto 1222 de 2013, «por el cual se asignan unas competencias y se dictan unas disposiciones para el cierre del proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en Liquidación», en cuanto al cobro y pago de las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal estableció que para esos efectos se constituiría un patrimonio autónomo, así: «Artículo 1°.
Cuotas Partes por cobrar y por pagar a cargo de Cajanal EICE en Liquidación. En ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación constituirá un Patrimonio Autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que hayan quedado a su cargo o que hayan sido reconocidas a favor de dicha entidad, derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, de acuerdo con el término señalado en el numeral 1 del artículo 1° del Decreto 4269 de 2011; para lo anterior, se entregará al Patrimonio Autónomo la información y documentación requerida y al Ministerio de Salud y Protección Social, copia de dicha información. El pago de las cuotas partes pensionales a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación, se efectuará a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), en consideración a que el liquidador, mediante Resoluciones números 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 2503 del 7 de febrero de 2013, las excluyó de la masa de liquidación. Los recursos que se recauden con ocasión del cobro de las cuotas partes por cobrar reconocidas a favor de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación, serán giradas por el Patrimonio Autónomo al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP).
El Patrimonio Autónomo administrará los procesos judiciales en los que haya intervenido o actuado la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación en calidad de demandado o demandante, originados en obligaciones de cuotas partes pensionales. Al cierre del proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación, la facultad para continuar con los procesos de jurisdicción coactiva por concepto de cuotas partes pensionales por cobrar que venían siendo adelantados por dicha entidad, recaerá en el Ministerio de Salud y Protección Social, quien asumirá la posición de Fideicomitente dentro del Patrimonio Autónomo de que trata este artículo.» Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá 42.
En consonancia con el recuento normativo expuesto, se encuentra que para efectos de establecer la competencia frente a las actividades misionales en las que la Ugpp subrogó a Cajanal, se debe tener como punto de referencia el 12 de junio de 2013, fecha en la que terminó el proceso de liquidación de esta última entidad, así: 42.1. Antes del 12 de junio de 2013: de conformidad con el Decreto 4269 de 2011, la competencia para resolver las «solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas» entre las entidades se determinaba así: i) estarían a cargo de Cajanal las presentadas antes del 8 de noviembre de 2011 y ii) estarían a cargo de la Ugpp las presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011. 42.2.
A partir del 12 de junio de 2013: de conformidad con el Decreto 2040 de 2011, los procesos judiciales y reclamaciones en las cuales fuera parte Cajanal, que se encontraran en trámite al cierre de la liquidación, estarían a cargo de la Ugpp aquellas relacionadas con las funciones que asumió esta última. 43. En suma, se advierte que, si bien la reclamación frente a las cuotas partes pensionales objeto de discusión se encontraba dentro de aquellas frente a las que Cajanal mantuvo la competencia, toda vez que se iniciaron antes del 8 de noviembre de 2011, en tanto, al momento de finalizar el proceso de liquidación aún se encontraba en trámite, la Ugpp era la llamada a asumir la representación en el sub judice, puesto que, la discusión gira en torno a una de las funciones misionales por ella asumida. 44.
De otra parte, la sala no desconoce que, como lo señaló la entidad apelante, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1222 de 2013, Cajanal constituyó un patrimonio autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que estaban a su cargo o que hubiesen sido reconocidas a favor de dicha entidad derivada de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 45.
Frente a este, en el expediente obra copia del «CONTRATO DE FIDUCIA PARA LA ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS PARTES PENSIONALES NO. 020 SUSCRITO ENTRE LA SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. Y LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN21», del que se destacan las siguientes cláusulas: 45.1. Cuarta: Cajanal ejercería los derechos que la ley le concede a los fideicomitentes y «una vez extinguida jurídicamente su existencia, por finalización del proceso de liquidación, la calidad de fideicomitente será ostentada por el Ministerio de Salud y Protección Social». 45.2.
Décima segunda: la Fiduciaria, como vocera y administradora del patrimonio 21 Folios 423 a 439. Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá autónomo, tendría a su cargo la administración de las cuotas partes por pagar a cargo de Cajanal: «(i) reconocidas dentro del procedimiento administrativo de reclamaciones que se relacionan en el anexo dos (2) y (ii) originadas dentro del proceso de liquidación de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN que se relacionan en el anexo tres (3) y (iii) las rechazadas en el proceso de liquidación de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN que se relacionan en el Anexo cuatro (4)» [sic]. 45.2.1. «FRENTE A LAS ACCIONES JUDICIALES QUE SE INICIEN EN CONTRA DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN EN EL QUE SE DEMANDEN ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE RECHAZARON CUOTAS PARTES POR PAGAR A CARGO DE LA ENTIDAD»: el patrimonio adelantará única y exclusivamente la defensa de los procesos judiciales que surjan de las solicitudes de conciliación relacionadas en el anexo 14 del contrato, para lo cual se relacionan las labores que debía adelantar, dentro de las cuales se destaca «7.
En caso de un fallo condenatorio en contra del FIDEICOMITENTE, efectuar su trámite correspondiente ante el FOPEP para su respectivo pago, únicamente frente a los casos establecidos en el anexo catorce del presente contrato». 45.3. Vigésima octava: «DURACIÓN: el plazo de ejecución del presente contrato será igual de cuatro (04) años, prorrogable por solicitud del FIDEICOMITENTE». 45.4.
En el anexo 14, que corresponde a la «RELACIÓN DE SOLITUDES DE CONCILIACIÓN NOTIFICADAS A CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD, EN LAS QUE SE DEMANDA LAS RESOLUCIONES EXPEDIDAS POR EL LIQUIDADOR FRENTE A LAS CUOTAS PARTES PENSIONALES», se incluyó: CORRES FECHA DE CORRES NOMBRE DEMANDANTE NIT LUGAR Y ANTE QUIEN SOLICITA CONCILIACIÓN PRETENSIÓN 385885 09-05-2013 Área metropolitana del Valle de Aburrá 890.984.423 Procuraduría Judicial Delegada ante los Jueces Administrativos del Circuito de Medellín De nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 2266 del 14 de diciembre del 2012 46.
En ese orden, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1222 de 2013 y en el contrato de fiducia, se advierte que frente al sub judice el patrimonio autónomo constituido para la administración de las cuotas partes pensionales tenía la obligación contractual de, en caso de que se profiriera sentencia condenatoria, adelantar ante el Fopep el trámite necesario tendiente a lograr el cumplimiento de esta.
Sin embargo, dicha obligación se encontraba sometida a las cláusulas contractuales dentro de las cuales está la correspondiente al plazo de ejecución del contrato, que en este caso era de 4 años. 47. Adicionalmente, se advierte que el apoderado del patrimonio renunció al poder Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá otorgado, con ocasión de «la terminación del citado patrimonio por culminación del negocio fiduciario», para lo cual aportó «otrosí No. 6 (prórroga) al contrato de fiducia mercantil para la administración de cuotas partes pensionales No. 020 de 201322» con el que se prorrogó el plazo hasta el 15 de diciembre de 2018. 48.
Así las cosas, se precisa que durante la existencia del patrimonio autónomo constituido para la administración de las cuotas partes pensionales este era el que tenía la competencia para adelantar las gestiones administrativas con el fin de lograr el cumplimiento de las eventuales condenas que se profirieran dentro de los procesos que constituían el objeto contractual de la fiducia, sin embargo, esto no era suficiente para concluir que la condena se hubiese podido imponer a este, por cuanto no ostentaba la personería jurídica ni la competencia para esos efectos. 49.
En ese sentido, en la motivación del Decreto 2040 de 2011 se destaca que la asignación de esta competencia a la Ugpp se sustentó justamente, en la necesidad de adecuar el Decreto 2196 de 2009 al ordenamiento, esto es, a las disposiciones que establecieron la competencia funcional de esta unidad, en este caso el Decreto 169 de 2008 [expedido por el gobierno nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007].
En ese sentido, se indicó: «Que adicional a lo anterior, es necesario modificar el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, con el fin de que los procesos judiciales y demás reclamaciones que se encuentren en trámite al cierre de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación, sean asumidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y no por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como allí quedó consignado, teniendo como fundamento legal la función que le fue asignada a esa Unidad en el numeral 4° del artículo 1° del Decreto-ley 169 de 2008.» 50.
Ahora, si bien en el contrato de fiducia se estableció que una vez finalizado el proceso de liquidación de Cajanal, la calidad de fideicomitente sería ostentada por el Ministerio de Salud y Protección Social, esto se refiere a la posición que tenía aquella en el negocio jurídico y no puede entenderse como una asignación de competencias o funciones [asunto que tiene reserva legal].
Es decir, se debe entender que el papel que asumió la cartera ministerial se limitó al ejercicio de los derechos que la ley concede a los fideicomitentes23, para lo cual, dentro del negocio jurídico se estableció que dicha entidad «emitirá las instrucciones mediante el Comité de Supervisión del Contrato Fiduciario, sin perjuicio de la facultad para formular requerimientos y solicitar informes directamente a la Sociedad Fiduciaria». 51.
Adicionalmente, se encuentra pertinente precisar que dentro del objeto contractual se estableció que el patrimonio debía «entregar los remanentes, siempre y cuando subsistan, a la Nación, cuenta Fopep, todo de conformidad con lo establecido en el 22 Folios 634 a 635. 23 Como lo señala la cláusula cuarta del contrato de fiducia. Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá presente». 52.
En consonancia, concluye la sala que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2040 de 2011, a partir del 13 de junio de 2013 [fecha en la que terminó el proceso de liquidación de Cajanal] la Ugpp asumió los procesos judiciales y demás reclamaciones que se encontraban en trámite respecto de las funciones que le fueron asignadas. Sin embargo, en aquellos asuntos relacionados con las cuotas partes pensionales, la obligación de adelantar el trámite administrativo ante el Fopep para lograr el cumplimiento de las condenas judiciales que le fueran impuestas, la mantuvo el Patrimonio Autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales hasta la terminación del contrato de fiducia. 53.
De acuerdo con lo expuesto, la Ugpp sí se encuentra legitimada en la causa por pasiva en el sub judice, toda vez que, como se explicó antes, fue esta la entidad la que asumió la competencia frente al reconocimiento y administración de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar a la fecha en la que asumió el reconocimiento y administración de los derechos pensionales que se encontraban a cargo de la entidad liquidada, en este caso Cajanal.
Asimismo, como lo concluyó el a quo, en línea con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013, el cumplimiento de la condena impuesta deberá efectuarse «a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)». 54. En ese orden, de conformidad con lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia, por cuanto la Ugpp sí se encontraba legitimada en la causa por pasiva para dar cumplimiento a la condena impuesta en la providencia objeto del recurso de apelación en estudio. 2.4.
Costas 55. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 56. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 57.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma21. 58.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 59. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. 3.
Conclusión 60. Por las razones anotadas en precedencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, al encontrar que la Ugpp sí se encontraba legitimada en la causa por pasiva para dar cumplimiento a la condena impuesta en la providencia objeto del recurso de apelación en estudio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 21 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que accedió a las pretensiones de la demanda.
Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Salvamento de voto Radicado: 25000-23-42-000-2014-01627-02 (3895-2024) Demandante: Área Metropolitana del Valle de Aburrá CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC