CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) Demandante: Carlos Enrique Perdomo Chala Demandado: Secretaría Distrital de Educación Temas: Relación laboral encubierta – Auxiliar técnico de servicios administrativos.

REVOCA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Carlos Enrique Perdomo Chala instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la Secretaría Distrital de Educación, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del oficio No. S-2018-149439 del 24 de agosto de 2018 y, en consecuencia, que entre las partes existió una relación laboral desde el 2013 hasta el 2016.

A título de restablecimiento del derecho, se reconozca y ordene pagar todas las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir, así como los valores por concepto de dotación y en general todas las sumas a título de prestaciones sociales, incluyendo las sanciones por su no pago. Se ordene la devolución de las sumas de dinero que por concepto de retención en la fuente fueron descontadas y el reembolso de los aportes a seguridad social.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la Secretaría de Educación – Distrito Capital como técnico de apoyo durante los años 2013 a 2016 a través de contratos de prestación de servicios. Radicación: 25001-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, durante la ejecución de esas actividades, estuvo sometido a órdenes, cumplía con un horario, le fueron asignados elementos de trabajo y debía laborar en las instalaciones de la entidad; sus funciones estaban encaminadas al objeto social de la entidad.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 28 de mayo de 2019 y notificada a la entidad demandada, quien manifestó que el acto acusado está revestido de presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por la parte demandante. Que en el presente caso no se cumplen los elementos y requisitos para que exista una relación laboral y por tal motivo la entidad no está llamada a responder ni se da el cumplimiento para que la relación laboral sea declarada.

Propuso como excepciones la legalidad de los actos acusados, falta de los elementos del contrato de trabajo, prescripción y la genérica o innominada. Se celebró audiencia inicial el 9 de septiembre de 2021, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas solicitadas y se procedió con su práctica en la misma diligencia. Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 20 de enero de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones, indicando que el demandante logró demostrar que sostuvo una relación laboral con la Secretaría Distrital de Educación, ya que las funciones ejecutadas al interior de esta dieron cuenta de ello, que estas se asemejaban a las funciones propias de los empleos de planta que existían en su interior y que son plenamente identificables dentro de su objeto misional.

Que según lo consignado en el cuerpo de los contratos, se pone en evidencia que la actividad desarrollada por el demandante, se encuentra intrínsecamente ligada con la misión de la Secretaría de Educación de Bogotá, que no es otra cosa distinta a la de “Promover la oferta educativa en la ciudad para garantizar el acceso y la permanencia de los niños, niñas y jóvenes en el sistema educativo, en sus distintas formas, niveles y modalidades; la calidad y pertinencia de la educación, con el propósito de formar individuos capaces de vivir productiva, creativa y responsablemente en comunidad”.

Que, para garantizar el acceso a la educación de los niños, niñas y jóvenes, se requiere que las instituciones educativas cuenten con un buen esquema de vigilancia que garantice la seguridad de los menores e igualmente que las instalaciones educativas estén en condiciones óptimas de salubridad y limpieza Radicación: 25001-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la prestación del servicio de manera adecuada.

Negó las demás pretensiones y no condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que expresó que la contratación del demandante se dio por la necesidad de garantizar los servicios públicos de vigilancia, aseo, arrendamientos de sedes para colegios y jardines infantiles y demás apoyo logístico que se requiere para garantizar el normal funcionamiento de la sede central, las direcciones locales de educación e instituciones educativas.

Que, en el presente caso, las situaciones señaladas por el demandante no acreditan en sí mismas la existencia de una relación laboral, ya que es necesario que se encuentre demostrado que para el cumplimiento de sus obligaciones contractuales estaba subordinado y bajo dependencia de la entidad. Que el demandante no aportó prueba alguna que permita establecer que se le impartieron órdenes para el cumplimiento de la labor, memorandos, llamados de atención por escrito, evaluaciones periódicas de sus actividades o cualquier otro elemento que permita determinar que el demandante estaba obligado a cumplir con las órdenes impartidas por los funcionarios de la Secretaría y por lo tanto subordinado a esta entidad.

Que existió una interpretación errónea de las pruebas por parte de la primera instancia, toda vez que los testimonios rendidos solo dan cuenta de que no existía coacción por parte de algún funcionario de la entidad para que el demandante tuviera que cumplir algún horario de trabajo, o que ejerciera sus funciones en las instalaciones de la entidad.

Que el supervisor del contrato de prestación de servicios está facultado para coordinar la ejecución contractual con el contratista, acorde a los términos del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, lo que efectivamente ocurrió y no una subordinación, pues al realizar auditorías a los colegios, debía tener claros los procedimientos de la entidad, así como las disposiciones internas al respecto.

Sobre la condena en costas, precisó que la entidad actuó conforme a lo que las normas jurídicas le imponen, por lo que su actuar estuvo ajustado a la ley, por tal razón se debe presumir la buena fe, a menos que se demuestre lo contrario, situación que lleva a la imposibilidad de condenar en costas de no acogerse los argumentos del recurso de apelación interpuesto.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 9 de junio de 2022 fue admitido el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a Despacho para dictar Radicación: 25001-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.

Las partes guardaron silencio y el Ministerio Publico no rindió concepto. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. Se analizará también lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y Radicación: 25001-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución al caso concreto Con las pruebas documentales se establece que el demandante estuvo vinculado con la Secretaría de Educación Distrital, mediante los siguientes contratos de prestación de servicios: Radicación: 25001-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No. Contrato Objeto del Servicio Duración Interrupción en días hábiles Valor 032121 Prestar apoyo técnico a la Dirección de Servicios Administrativos de la Secretaría de Educación del Distrito en el seguimiento a la ejecución de los proyectos de competencia de esta Dependencia. 24/10/2013 al 30/12/2013 10 días $13.000.000 0452 Prestar apoyo técnico a la Dirección de Servicios Administrativos de la Secretaría de Educación del Distrito en el seguimiento a la ejecución de los proyectos de competencia de esta Dependencia 16/01/2014 al 30/01/2015 105 días $29.744.000 025623 Prestar apoyo técnico a la Dirección de Servicios Administrativos de la Secretaría de Educación del Distrito en el seguimiento a la ejecución de los proyectos de competencia de esta Dependencia. 05/06/2015 al 04/11/2015 6 días $13.925.000 036524 Prestar apoyo técnico a la Dirección de Servicios Administrativos de la Secretaría de Educación del Distrito en el seguimiento a la ejecución de los proyectos de competencia de esta Dependencia. 13/11/2015 al 29/02/2016 24 días $11.140.480 14605.

Mejoramiento de la gestión de la Secretaría de Educación del Distrito mediante la prestación de servicios técnicos en las actividades de apoyo en el seguimiento a la ejecución en terreno de los contratos de competencia de la Dirección. 04/03/2016 al 30/06/2016 Finalización $11.474.696 Nota: El recuadro resaltado refiere la existencia de un término de interrupción “amplio” entre contratos para efectos de analizar más adelante la prescripción en caso tal de que se encuentre demostrada la subordinación. De lo anterior y de las condiciones específicas de los anexos contractuales, se destaca la prestación del servicio del apoyo técnico a la Dirección de Servicios Administrativos de la Secretaría de Educación del Distrito entre 2013 y 2016, labores por las que recibió una remuneración. Sin embargo, esos elementos no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues de la simple lectura de los acuerdos y de las obligaciones contractuales no logra desprenderse por sí misma la subordinación y dependencia continuada.

Teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, se procederá a examinar la subordinación. En lo que respecta a la prueba testimonial, se cuenta con las declaraciones de los señores José Antonio Silva Malagón y Juan Carlos Galvis Lizarazo, quienes 1 SAMAI índice 00009 / Archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf). Págs. 8 y 11-17. 2 SAMAI índice 00009 / Archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf).

Págs. 8 y 18-28. 3 SAMAI índice 00009 / Archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf). Págs. 8 y 29-37. 4 SAMAI índice 00009 / Archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf). Págs. 8 y 38-40. 5 SAMAI índice 00009 / Archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf). Págs. 8 y 41-43. Radicación: 25001-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestaron sus servicios como contratistas para la entidad entre el 2011 y el 2015.

Ambos se refirieron al cumplimiento de un horario de trabajo para el desarrollo de la actividad contractual y a la asignación de un cronograma de actividades que era fijado semanalmente el cual debían cumplir los contratistas en general para lograr las metas que le eran impuestas, además de que les daban instrucciones y debían rendir informes para establecer las visitas realizadas a las diferentes instituciones educativas diariamente.

Estos declararon de forma general sobre la forma en la que se ejecutaban las actividades tanto en el área de servicios administrativos, como de forma general por los contratistas y la modalidad de contratación de la entidad para suplir el servicio, también se refirieron a la forma de contratación del demandante y a las funciones que este desempeñaba bajo la modalidad de prestación de servicios, precisando que el desarrollo de la actividad contractual se hizo bajo los lineamientos de la supervisora del contrato.

Que las funciones que cumplía el demandante eran similares a las del señor Silva Malagón, esto es, pasar revista a los diferentes colegios que tenía la secretaría de educación, verificar los guardas que se encontraban en servicio, las alarmas, que todos estuviesen con los uniformes asignados, pasar revista a los diferentes puntos que tenían asignados guardas en cada colegio.

Dentro de los contratos de prestación de servicios celebrados con el demandante, se consignaron entre otras como obligaciones específicas, las siguientes: 1. Efectuar seguimiento a los requerimientos presentados por las Interventorías de los Contratos de Vigilancia y Aseo. 2. Organizar, registrar, revisar, clasificar y archivar en las carpetas, los soportes de los pagos efectuados por cada Contrato de Vigilancia. 3.

Prestar apoyo en las visitas a las sedes de los Colegios, Jardines Infantiles y Sedes Administrativas cuando así lo señale el Profesional Operativo, o quien haga sus veces, para verificar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los contratos de Vigilancia y Aseo que tiene a cargo la Dirección de Servicios Administrativos. 4.

Apoyar en la aplicación de herramientas de seguimiento, a las visitas que se realicen en las diferentes sedes de la Secretarla de Educación del Distrito, de los contratos de vigilancia y Aseo a cargo de la Dirección. 5. Proyectar requerimientos a las Empresas prestadoras de los servicios de Vigilancia y Aseo cuando se encuentren irregularidades en las visitas efectuadas a las sedes de los Colegios, Jardines infantiles y Sedes Administrativas a cerca de la prestación de los servicios. 6.

Las demás inherentes propias del objeto contractual. A partir de esto, la Sala considera que, aunque los testigos se refirieron de manera reiterada al cumplimiento de un horario esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada.

Radicación: 25001-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las declaraciones son generales y se refieren a situaciones comunes de los contratistas y no a las específicas del demandante que permitan inferir que a los testigos les constaba que aquél recibió directrices puntuales, llamados de atención y estuvo sometido al direccionamiento de la entidad.

Los declarantes enfatizaron en el cumplimiento de un cronograma de actividades, lo cual por sí solo no es un indicativo de la existencia de una relación subordinada, menos aun cuando no se cuenta con elementos de prueba adicionales para definir si la entidad imponía una forma, si estaba concertada con el personal contratado, o si se requería para el desarrollo del objeto contractual.

En ninguno de los contratos o en los demás documentos aportados, se delimita por parte de la entidad el modo, tiempo y plazo para cumplir con las funciones, de donde pudiera concluirse el direccionamiento y control sobre la labor a la que alude la parte recurrente, y si bien se hace referencia a la asistencia a reuniones para la programación de las actividades y al cumplimiento de horario, esto hace parte de la coordinación que deben tener las partes, especialmente porque se trata de una actividad cuyo perfeccionamiento se relaciona con la verificación de estándares de seguridad y aseo y al cumplimiento de los contratos suscritos por la entidad en estos términos y para esos efectos.

Así, para la Sala no ha pruebas sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues, se echa de menos, elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.

Con lo anterior, la Subsección considera insuficientes las pruebas descritas para acreditar que durante el tiempo que el demandante estuvo vinculado con la Secretaría de Educación Distrital, a través de contratos de prestación de servicios, existió una subordinación o dependencia. Por lo tanto, se revocará la decisión y, en su lugar, se denegarán las pretensiones invocadas.

De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202151 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4° del artículo 365 del CGP, y observando los argumentos esbozados por las partes en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

Radicación: 25001-23-42-000-2019-00681-01 (2550-2022) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia del veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En su lugar, NEGAR las pretensiones formuladas. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ  Firmado electrónicamente      LUIS EDUARDO MESA NIEVES  Firmado electrónicamente    JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente