Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo dos mil veinticinco (2025) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) Ejecutante: Ligia Martínez Rodríguez Ejecutado: UGPP Temas: Ejecutivo laboral.

Obligación no contenida en el título base de ejecución. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual declaró no probada las excepciones de pago y compensación y dispuso seguir adelante la ejecución.

ANTECEDENTES La señora Ligia Martínez Rodríguez interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las sentencias proferidas el 1° de marzo de 2018 y el 23 de abril de 2020 por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Consejo de Estado, Sección Segunda, respectivamente, mediante las cuales se ordenó el reconocimiento y pago de una sustitución pensional.

PRETENSIONES Solicitó que se librara mandamiento ejecutivo por lo siguiente: «1. Por la suma de DOCE MILLONES SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SESENTA Y TRES PESOS M/CTE ($12.179.563 M/CTE) por concepto de la diferencia de las sumas descontadas por aportes, sin que estas hayan sido ordenadas dentro de la sentencia del 1 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, modificada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) 2.

Se realice la devolución total de los dineros descontados por concepto de aportes para pensión, toda vez que fueron descontados de manera arbitraria e ilegal. 3. Por los intereses moratorios de los dineros que por concepto de la diferencia de las sumas descontadas arbitrariamente por la UGPP y ordenados dentro del proceso de la referencia, mediante sentencia del 1 de marzo de 2018.

Causados desde el día siguiente al pago del retroactivo, hasta la fecha em que se cancele la suma, equivocadamente descontada.» HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 1° de marzo de 2018, modificada por el Consejo de Estado el 23 de abril de 2020, ordenó el reconocimiento y pago de una sustitución pensional a favor de la señora Ligia Martínez Rodríguez a partir del 11 de octubre de 2010 por prescripción. Que ni en la parte motiva ni resolutiva de las sentencias, se ordena a la UGPP realizar descuentos de los aportes correspondientes a factores salariales, toda vez que en dicho proceso solo reconoció la indexación de la primera mesada y la inclusión de los factores salariales.

Que la UGPP en cumplimiento, profirió la Resolución RDP 012849 del 21 de mayo de 2021 y en su artículo octavo ordenó descontar de las mesadas atrasadas la suma de $29.483.658 por concepto de aportes para pensión de factores de salario supuestamente no efectuados. Que solicitó la modificación del acto administrativo por lo que a través de Resolución RDP 029555 del 3 de noviembre de 2011 se resolvió que los descuentos por aportes para pensión eran de $12.169.563.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia del 24 de agosto de 2023,1 libró mandamiento ejecutivo contra la UGPP por la suma de $11.575.085.26. La entidad ejecutada propuso la excepción de pago2 para lo cual indicó que por medio de la resolución RDP 12849 del 21 de mayo del 2021, dio cumplimiento a un 1 Índice 28 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 2 Índice 36 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) fallo judicial, incluyéndose para tal efecto todos los factores salariales tal como se ordenó en las sentencias objeto de ejecución. Adicionalmente, afirmó que la entidad empleadora (y por ende el peticionario) no realizó aportes sobre factores salariales diferentes a los consagrados en el Decreto 1158 de 1994 mencionado, entre la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones y el último salario certificado, pero en la reliquidación pensional si se le incluyeron factores salariales diferentes a ellos.

Igualmente, propuso la excepción de compensación en la cual indicó que en el hipotético caso de ser condenada, se tengan en cuenta todos los pagos que ha efectuado la entidad por concepto de capital, retroactivo e intereses moratorios, costas procesales y/o agencias en derecho, en cumplimiento de los fallos base del litigio. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal3 declaró no probadas las excepciones propuestas y dispuso seguir adelante la ejecución argumentando que «se debe tener como horizonte que las pretensiones están encaminadas a reclamar aquellos descuentos realizados de más, no del cumplimiento de la obligación, pues no es una situación que discutir, por lo tanto, es una cuestión que surge del acto administrativo que atendió la sentencia de recaudo, en ese sentido, no se puede hablar de prescripciones en los términos postulados».

Que el área contable tuvo en cuenta todos los elementos aportados, consistentes en las actuaciones, los antecedentes relativos a la prestación, el marco fijado en las sentencias base de recaudo, estableciendo que la entidad descontó de más en lo relativo a los aportes, para luego concluir que corresponde un reintegro que ascendiente a $9.040.181,57 y de este capital debido se calcularon los intereses por $2.534.903,69, lo que implicaba que debía mantenerse el mandamiento ejecutivo.

Que frente a la excepción de compensación, al momento de liquidar el crédito se observarían actuaciones posteriores al mandamiento ejecutivo, para determinar los valores definitivos que se ordenarán pagar, teniéndose en cuenta las erogaciones que se realizaron a fin de atender la obligación impuesta. 3 Índice 48 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) RECURSO DE APELACIÓN La UGPP interpuso recurso de apelación4 señalando que se ordena el pago de una suma de dinero que no se encuentra expresa en las sentencias objeto de ejecución, toda vez que no se reconoció a favor de la señora Ligia Martínez Rodríguez, la diferencia existente entre el mayor valor descontado por la entidad ejecutada por concepto de aportes sobre los factores que se ordenaron incluir y la suma que considera la ejecutante debió ser descontada.

Que el pago que se reclama tendría que aparecer expreso en la sentencia que se ejecuta, pues solo lo que allí esté señalado es lo que constituye motivo de obligación y de ejecución, en atención al artículo 422 del CGP, donde se señalan los requisitos de forma y fondo de los títulos ejecutivos, dentro de los cuales se encuentra la expresividad.

Que la sentencia declarativa no constituye título ejecutivo para el cobro pretendido en el presente proceso por no contener ninguna orden al respecto, sin pasar por alto que el juez no puede hacer ninguna deducción o interpretación del documento que se presenta como título. Que la presente demanda se encauzó por un trámite distinto al consagrado legalmente, pues si la ejecutante no estaba de acuerdo con el valor liquidado en los actos administrativos de reconocimiento, al considerar que no fueron incluidas algunos emolumentos, debió atacar tal decisión a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la declaración del derecho si a ello hubiere lugar.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso el 17 de junio de 2024. Las partes guardaron silencio. El agente del Ministerio Público emitió concepto5 en el sentido de que se revoque la providencia impugnada para lo cual argumentó que los actos administrativos de cumplimiento no se constituyen como actos de mera ejecución, de lo cual es posible establecer dos conclusiones: a) Que la ejecutante no acudió a la Jurisdicción Contencioso Administrativa con miras a impugnar esos actos administrativos que decidieron más allá de la mera ejecución de las sentencias de 2018 y 2020, y por ende susceptibles de control 4 Índice 52 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 5 Índice 11 de SAMAI. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) judicial con miras a reclamar la restitución de los descuentos con los cuales no se encuentra de acuerdo. b) El título ejecutivo del auto que libró mandamiento de pago incumple con los requisitos establecidos legal y jurisprudencialmente, relativos a su carácter claro y expreso, pues las sentencias declarativas tenidas en cuenta no abarcan el tema relativo a la inclusión de factores que reliquidó la mesada pensional del causante y que provocó, además, los descuentos a efectuar sobre esos factores incluidos posteriormente.

También, el acto administrativo que ordenó esos descuentos se dio con base en una decisión judicial declarativa anterior, aspectos que no dan viabilidad al título ejecutivo tenido en cuenta. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto por la ejecutada, el problema jurídico se circunscribe a establecer si la obligación ahora reclamada por la señora Ligia Martínez Rodríguez se deriva de las sentencias base de ejecución. Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectiva una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título.

Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: «Artículo 422.

Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].» (Resaltado fuera del texto).

Por su parte, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) El título ejecutivo supone la existencia de una obligación clara, expresa y exigible.

La obligación debe ser expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Debe ser clara porque los elementos de la obligación (sujeto activo, sujeto pasivo, vínculo jurídico y la prestación u objeto) están determinados o, por lo menos, pueden inferirse por la simple revisión del título ejecutivo.

Y debe ser exigible porque no está pendiente de cumplirse un plazo o condición.6 Cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP.

El ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa, conforme lo permite el artículo 442 ibidem. Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial».7 Resolución al caso concreto El argumento central de reproche que propone la UGPP en su recurso de apelación, tiene que ver con que el mayor valor descontado por concepto de aportes sobre factores que reclama ejecutivamente la señora Martínez Rodríguez no es una obligación que se derive de las sentencias base de recaudo.

Para determinar si le asiste razón a la parte recurrente, se hace necesario revisar qué abordó el título y cuál fue la orden frente al punto, toda vez que, estando en el escenario del proceso ejecutivo, las sentencias que se traen como título deben contener los parámetros y demás elementos de la obligación reclamada. En la sentencia del 1° de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, se resolvió lo siguiente: 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Auto del 30 de mayo de 2013. Exp. 25000-23-26-000-2009-00089- 01(18057). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 11 de noviembre 2009. Exp. 25000-23-26- 000-2002-01920-02 (32666). Ruth Stella Correa Palacio. En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil.

Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”». 7 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) «(…)

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP- el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de la señora LIGIA MARTÍNEZ RODRÍGUEZ identificada con cédula de ciudadanía 24.802.814, a partir del día 10 de marzo de 2008, en la misma cuantía que venía devengando el causante, señor NAPOLEÓN HERNÁNDEZ ROMERO, valor que deberá ser actualizado en los términos del artículo 187-4 de la Ley 1437 de 2011, siguiendo el procedimiento establecido para tal fin.» Por su parte, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante decisión del 23 de abril de 2020 modificó el fallo de primera instancia: «(…)

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, se condena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL al reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de la señora LIGIA MARTÍNEZ RODRÍGUEZ, causada el 10 de marzo de 2008, con efectos fiscales a partir del 11 de octubre de 2010 por efectos de la prescripción trienal, en la misma cuantía que venía devengando el causante señor NAPOLEÓN HERNÁNDEZ ROMERO, valor que deberá ser actualizado en los términos del artículo 187-4 de la Ley 1437 de 2011, siguiendo el procedimiento establecido para tal fin.» Tal como se evidencia de las sentencias que se traen como título ejecutivo, ninguna orden se impartió con respecto a descuentos sobre factores salariales, el mandato allí contenido, se circunscribió a la sustitución pensional, situación que permite concluir que lo pretendido no es una obligación que esté contendida en el título.

Para la Subsección, tal como lo sostienen la parte recurrente y el Ministerio Público, la obligación que se pretende ejecutar no hace parte de las órdenes impartidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, porque del análisis del título se advierte que lo allí decidido fue conceder el derecho a la sustitución de la pensión que devengaba el señor Napoleón Hernández Romero a la señora Ligia Martínez, por lo que, se insiste, las sumas que se buscan a través del presente proceso no se derivan de las sentencias que se invocan.

Adicionalmente, de la lectura de demanda ejecutiva se puede establecer que lo que reprocha la parte ejecutante, y así lo indicó en los hechos y pretensiones, es que precisamente los descuentos para aportes no hacen parte de las sentencias, lo que deviene en un actuar irregular de la UGPP, según su teoría del caso. Repárese que la pretensión dineraria la propone por concepto de la diferencia de las sumas descontadas por aportes, pedimento que de manera evidente ninguna relación tiene con la obligación contenida en las sentencias que se invocan como título.

Revisados los documentos que reposan en el expediente se observa la Resolución 8 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) RDP 012849 del 21 de mayo de 2021, la cual, según lo refiere la parte ejecutante en la cual se lee: «(…) Que mediante escrito presentado el 24 de noviembre de 2020, la interesada solicita se de (sic) cumplimiento al fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION (sic) SEGUNDA SUBSECCION (sic) D, mediante al cual se reliquida la pensión de jubilación del señor HERNANDEZ (sic) ROMERO NAPOLEON (sic), Identificado (a) con CC No. 116,060.

Sea lo primero señalar que como quiera que el Derecho a la sustitución pensional solo fue reconocido mediante RDP 21993 del 28 de septiembre de 2020, en cumplimiento a una decisión proferida por el Consejo de Estado, a favor de la señora MARTINEZ RODRIGUEZ (sic) LIGIA, antes de esta fecha no había lugar a efectuar como tal el estudio del fallo objeto de estudio, toda vez que no se tenía certeza que existiese un beneficiario sobre la prestación (sic).

Que por lo anterior tampoco puede predicarse en el presente caso que hay lugar a caducidad pues solo hasta en el año 2020, se determino (sic) quien (sic) era el beneficiario de la prestación y por ende quien podía reclamar la reliquidación concedida. (…) Que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION (sic) SEGUNDA SUBSECCION (sic) D mediante fallo de lecha 21 de octubre de 2010 dispuso: (…) 2 - Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL, a efectuar una nueva liquidación de la prensión de jubilación del actor NAPOLEON HERNANDEZ (sic) ROMERO identificado con la CC.

No. 116.060 equivalente al 75% del promedio de salarios devengados durante el último año de servicios -|29 de noviembre de 1890 (sic) al 29 de noviembre de 1991- incluyendo la asignación básica, subsidio de alimentación, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y la bonificación por servicios prestados, excluyendo la bonificación por recreación por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído, suma que se reconocerá a partir del 2 de mayo de 2002, por haber operado el fenómeno jurídico de la prescripción, aplicando los ajustes legales.» La anterior transcripción se hace con el ánimo de ilustrar que la Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió en el año 2010 una decisión en la que ordenó la reliquidación de la pensión del señor Hernández Romero con la inclusión de nuevos factores salariales, razón por la cual la UGPP expidió un acto administrativo de cumplimiento, en el cual dispuso unos descuentos por aportes para pensión, punto de desacuerdo que ahora propone la señora Ligia Martínez Rodríguez como fundamento de la presente acción ejecutiva.

En consecuencia, tal como se expuso líneas atrás lo ahora pretendido no hace parte de la orden dada en las sentencias que se invocan como título y, en contexto de lo evidenciado en el plenario, si lo que alega la parte ejecutante es un desacuerdo con 9 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) lo decidido por la UGPP en el acto administrativo de cumplimiento, tampoco es este escenario la herramienta judicial para estudiar su proposición. De lo expuesto se logra establecer que como la obligación reclamada a través del presente proceso ejecutivo no está contenida en las providencias que se invocan como título, le asiste razón a la entidad ejecutante en los argumentos expuestos en el recurso de apelación lo que permite revocar la decisión del Tribunal y en su lugar, dar por terminado el presente asunto.

De la condena en costas en ambas instancias Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 20218 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP9, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró no probadas las excepciones y dispuso seguir adelante la ejecución. En su lugar, dar por terminado el proceso ejecutivo promovido por la señora Ligia Martínez Rodríguez contra la UGPP, en atención a lo expuesto en la parte considerativa.

Segundo. Sin condena en costas. 8 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 9 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00261-01 (2542-2024) Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente