CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., seis (06) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 250002342000201602911 02 Número interno: 2113-2021 Demandante: María del Pilar Sáchica Méndez Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Bonificación por Compensación – Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que decidió, (i) Estarse a lo resuelto en la sentencia del 18 de mayo de 2016 proferida por el Consejo de Estado;
(ii) Declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y (iii) Condenar a la Procuraduría General de la Nación a reliquidar y pagar a la demandante la bonificación por compensación, incluida la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, teniendo en cuenta el auxilio de cesantías. Para el efecto, indicó que el período que corresponde liquidar va desde el 2 de mayo de 2012 y hasta la fecha en que por razón del cargo tenga derecho.
ANTECEDENTES La demanda Se trata del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por María del Pilar Sáchica Méndez, en contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación, presentado el 20 de junio de 2016, tendiente a declarar la nulidad del Oficio SG 005921 del 27 de noviembre de 2015 y de la Resolución 212 del 8 de febrero de 2016, emitidos por la Secretaría General de la entidad, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, y se resolvió un recurso de reposición, respectivamente.
Igualmente, pidió inaplicar por inconstitucionales los artículos 14 del Decreto 841 de 2012; 14 del Decreto 1016 de 2013; 18 del Decreto 186 de 2014; así como los Decretos 1257 de 2015 y 245 de 2016. A título de restablecimiento del derecho se solicitó: “(…) tercera: que se ordene (…) establecer lo que por todo concepto percibe el magistrado de las altas cortes, debe ser con base en los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que este devenga, que son: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicio, liquidada está con base en los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devengan los congresistas, es decir: sueldo básico, gastos de representación, prima especial de servicios, prima de navidad y cesantía, conforme lo dispuesto en el artículo 15 de la ley 4 de 1992, el decreto 10 de 1993 y la jurisprudencia administrativa que así lo ordena. cuarta: que (…) se condene a (…) reliquidar y pagar la bonificación por compensación devengada por la demandante desde su vinculación y en adelante, la cual equivale a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales, iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de las altas cortes, incluyendo al establecer lo que por todo concepto percibe anualmente el magistrado de las altas cortes, los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que estos devenga, que son: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicio, liquidada esta con base en los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devengan los congresistas, es decir: sueldo básico, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad, prima especial de servicios y la cesantía, conforme la pretensión anterior. quinta: que (…) se condene a (…) reliquidar y pagar la remuneración mensual y prestaciones sociales <teniendo en cuenta que la bonificación por compensación constituye factor salarial para efectos del ingreso base de cotización en el sistema de seguridad social en salud y pensiones> devengado por la doctora maría del pilar sachica mendez en su calidad de procuradora judicial ii, desde el 02 de mayo de 2012 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, incluyendo para estos efectos la bonificación por compensación que equivale a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales, iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de las altas cortes, efectuando la liquidación de la prima especial de servicios devengada por estos conforme las pretensiones anteriores.
(…) octava: que (…) sea condenada reconocer y pagar (…) desde el 2 de mayo de 2012 hasta la fecha de la sentencia y que en adelante se siga pagando, la denominada prima especial sin carácter salarial, equivalente al porcentaje de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado, como agregado, adición, incremento o sobresueldo a la remuneración mensual. novena: que (…) se siga liquidando y pagando a la parte demandante todas sus prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales, con base en el cien por ciento (100%) de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el porcentaje de la remuneración básica que hasta ahora su ha tenido como prima especial sin carácter salarial.
(…) décima primera: que (…) se condene (…) a reconocer y pagar (…) desde el 2 de mayo de 2012 hasta la fecha de la sentencia la sanción de un día de salario por cada día de retardo, al tenor de lo normado en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por no haber consignado oportunamente en el fondo el valor real de las cesantías a las cuales tenia derecho la parte demandante, equivalente a un mes de remuneración básica mensual, incluyendo el porcentaje de la remuneración básica que hasta ahora se ha tenido como prima especial sin carácter salarial (…)”.
(Ortografía, gramática, mayúsculas y resaltados del texto original) Igualmente, pidió: i) ajustar las sumas reconocidas de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; ii) condenar en costas a la parte demandada y iii) cumplir la sentencia en los términos descritos en el artículo 192 ibidem. 2.- HECHOS 2.1. La demandante ha laborado al servicio de la Procuraduría General de la Nación, como procuradora Judicial II, desde el 2 de mayo de 2012 y hasta la fecha: 2.2.
El artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en armonía con los Decretos 10 de 1993 y 1102 de 2012, previó que la bonificación por compensación equivale al 80% de lo que por todo concepto devenguen de forma anual y con carácter permanente los magistrados de las Altas Cortes. 2.3. La demandante radicó petición de reconocimiento y pago de los valores reclamados en la demanda, ante la Procuraduría General de la Nación, el 5 de noviembre de 2015. 2.4.
La petición fue negada por la Secretaría General de la entidad, a través del Oficio SG 005921 del 27 de noviembre de 2015. Decisión confirmada por la misma entidad, mediante Resolución 212 del 8 de febrero de 2016, al desatar el recurso de reposición.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 4, 6, 25, 53, 93 y 280 de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 14 de la Ley 50 de 1990; la Ley 54 de 1992; 2 de la Ley 5ª de 1969; 5 de la Ley 4ª de 1966; 27 del Código Civil; 10 de la Ley 153 de 1887; 115 de la Ley 1395 de 2010 y 4 de la Ley 169 de 1896.
Así como también los Decretos 10 de 1993; 1102 de 2012; 2170 de 2013; 0841 de 2012; 1016 de 2013; 186 de 2014; 1257 de 2015 y 245 de 2016. Aseveró que existe un error en la base para el cálculo de la prima especial de servicios percibida por los magistrados de las Altas Cortes, pues no se ha incluido el valor de las cesantías que devengan los miembros del Congreso de la República.
En ese sentido, estimó que resulta indispensable que se computen los ingresos totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que deben ser “idénticos” a los percibidos por los magistrados de las Altas Cortes.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la demandante, por intermedio de apoderado, el 20 de junio de 2016. 4.2. Mediante providencia de 18 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Plena manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 4 de mayo de 2017. 4.3.
La presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 27 de septiembre de 2017. 4.4. Mediante auto del 4 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 5.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Procuraduría General de la Nación no contestó la demanda. 6.- Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, profirió sentencia de primera instancia. 7.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en la sentencia de 30 de septiembre de 2019, resolvió: “(…) primero.- estarse a lo resuelto por el consejo de estado, sección segunda, en las (sic) sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 187 de mayo de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva. segundo.- declarar la nulidad de los actos administrativos [demandados] (…) tercero.- condenase a la nación – procuraduría general de la nación a reconocer, reliquidar y pagar (…) la bonificación por compensación, incluida la prima especial creada por el artículo 15 de la ley 4ª de 1992 y, de otra parte, como las cesantías de los congresistas forman parte de la prima especial de los referidos magistrados de altas cortes, este rubro debe sumarse a la liquidación de la referida bonificación por compensación, teniendo en cuenta para la liquidación de ésta, en el equivalente al 80% - incluidos todos los ingresos laborales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: asignación básica, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad y auxilio de cesantías, durante el periodo comprendido entre el 2 de mayo de 2012 hasta la fecha en que fungió he (sic) dicho cargo con los correspondientes reajustes, de lo cual se descontará lo que ya se hubiese cancelado a la actora.
De tal manera, que el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y/o procuradores judiciales II y cargos homologados, es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios, incluido el auxilio de cesantías, esto es, que la reliquidación de la bonificación procede respecto de los citados funcionarios, siempre que en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales percibidos no hayan alcanzado el tope del 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas, todo esto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva (…)” (Ortografía, gramática, mayúsculas y negrilla del texto original) Así mismo, ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA. 8.- EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Afirmó que la entidad ha pagado los salarios y prestaciones sociales a la demandante, tal y como lo ordena la Constitución y la ley; de ahí que no se le adeude suma alguna.
Seguidamente, destacó que la bonificación por compensación solo constituye factor salarial para la liquidación de la pensión.. 9. El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 26 de agosto de 2020.
10. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Mediante providencia de 25 de noviembre de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. 10.2.
La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante auto del 12 de mayo de 2022, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 13 de julio de 2022. 10.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 2 de mayo de 2023, proferido por la Conjuez Ponente. 10.4.
Mediante auto del 8 de agosto de 2023, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 11.1. Parte demandante: Reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 11.2. Parte demandada: Reafirmó los razonamientos descritos en el recurso de apelación. 11.3. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 07 de Diciembre de 2023. 2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos por la entidad demandada en el recurso de apelación debe definirse si la bonificación por compensación que le ha reconocido a la demandante está bien liquidada, es decir, si se incluyeron “todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas”.
LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN En el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la llamada bonificación por compensación. Dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). Resulta entonces, que el Decreto 610 de 1998, definió con claridad absoluta en su artículo 1 que la Bonificación por Compensación es compatible con la prima especial de servicios, siempre y cuando la suma percibida por estos dos conceptos no supere el 80% de lo que por todo concepto devengue un Magistrado de Alta Corte.
La Bonificación por compensación debe reconocerse ordenando se liquide en el 80% mensual de lo que por todo concepto devenga como salario un Magistrado de Alta Corte teniendo en cuenta para la liquidación de ésta, todos los ingresos laborales anuales devengados por los Congresistas de carácter permanente, atendiendo lo dispuesto en sentencia de Unificación proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado que esta Sala comparte y acata..
En la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces, se definió la base de liquidación de los ingresos laborales de los Magistrados de las altas Cortes para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación. En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: “Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
Así que el valor que se cancela por bonificación por compensación es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001 Esta Sala de conjueces, en distintas sentencias, ha precisado con fundamento en el marco normativo reseñado que a los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el treinta de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sala Transitoria que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por MARÍA DEL PILAR SÁCHICA MENDEZ, por las razones expuestas en los considerandos de esta sentencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA