CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – CPACA RADICACIÓN: 25000-23-42-000-2017-00697-02 (6329-2019) DEMANDANTE: GUSTAVO BAEZ BAEZ DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el 19 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, aclarada y adicionada a través de providencia proferida el 15 de agosto de 2019, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES. La demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor GUSTAVO BAEZ BAEZ, a través de apoderado judicial, interpuso demanda contenciosa administrativa en contra de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, solicitando: 1) la declaratoria de NULIDAD de la Resolución No. 7973 del 3 de noviembre de 2015 y del acto ficto o presunto emanado del silencio administrativo negativo de la entidad frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. 7973 del 3 de noviembre de 2015, mediante los cuales se le negó a la accionante el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un valor adicional de su salario básico mensual, así como la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales teniendo como ingreso base de liquidación el 100%, que no el 70%, de su salario básico mensual; y 2) el RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO traducido en el pago retroactivo de estos valores y su garantía de pago hacia el futuro.

La contestación de la demanda. La NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la entidad ha pagado y liquidado la asignación salarial de sus funcionarios atendiendo lo dispuesto en los Decretos expedidos para cada vigencia fiscal por el Gobierno Nacional, los cuales sí han entendido la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario básico mensual devengado y en ese sentido no hay lugar al reconocimiento reclamado por el demandante.

En cuanto al carácter salarial de este beneficio, afirmó que la misma Ley 4ª de 1992 y su desarrollo normativo establecieron que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y en esa medida la excluyó de la liquidación de las prestaciones sociales de su beneficiario. Por último, recordó la existencia de un tope en la remuneración que puede llegar a ser percibida por los Jueces de la República, el cual se vería sobrepasado en caso de accederse a las pretensiones de la demanda.

Propuso las excepciones de: 1) falta de integración del litisconsorcio necesario que, según su parecen, debía estar conformado por la Presidencia de la República, la Nación – Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública; 2) prescripción; 3) ausencia de causa pretendi; y 4) innominada, es decir, cualquiera adicional que el fallador encuentre probada.

La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria resolvió declarar no probadas las excepciones propuestas y, en consecuencia, acceder a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL pagar al señor GUSTAVO BAEZ BAEZ el 30% de su salario básico mensual que había sido descontado al tenerlo como la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, desde el 1 de enero de 1993 y en adelante mientras ocupe cualquiera de los cargos beneficiados con esta prestación; asimismo, a reliquidar y pagar la diferencia de la totalidad de sus prestaciones sociales teniendo como ingreso base de liquidación el 100%, que no el 70%, del salario base mensual.

El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. La entidad demandada interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Como fundamento de su impugnación señaló, en primer lugar, que la sentencia del 29 de abril de 2014 (2007-00087) ya se había pronunciado respecto a los Decretos salariales expedidos entre los años 1993 y 2007 y, en ese sentido, las pretensiones de la presente demanda versaban sobre asuntos que ya habían hecho tránsito a cosa juzgada; en segundo lugar, indicó que acceder a un pago adicional del 30% de la retribución consagrada anualmente en cada uno de los decretos salariales implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo salarial establecido para los Jueces de la República en el Decreto 1251 del 14 de abril de 2009; en tercer lugar, reiteró la ocurrencia del fenómeno de prescripción trienal extintiva de derechos aplicable en asuntos laborales.

Alegatos de conclusión de segunda instancia. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y, adicionalmente, invocó la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (2017-00568) en la cual se establecieron las reglas aplicables a la liquidación y pago de la prima especial de servicios a favor de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, en cuya virtud debe entenderse que este beneficio constituye un valor adicional al salario básico mensual y debe tenerse como parte del ingreso base de liquidación en materia de pensiones; asimismo, expuso la imprescriptibilidad de las cotizaciones a pensión y solicitó esta sea tenida en cuenta al adoptar la decisión final.

La entidad demandada puso de presente la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (2016-00041) en la cual se establecieron las reglas aplicables a la liquidación y pago de la prima especial de servicios a favor de los funcionarios de la Rama Judicial y demás entidades cobijadas por este beneficio, solicitando su plena aplicación al presente caso.

Concepto del Ministerio Público. La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA. Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por los artículos 615 de la Ley 1564 de 2012 y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar tres cuestiones. En primer lugar, si GUSTAVO BAEZ BAEZ tiene derecho al reconocimiento y pago del 30% del salario básico mensual que dejó de percibir al haber sido este liquidado como la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, desde el 1 de enero de 1993 y hasta la fecha; en segundo lugar, si tiene igualmente derecho a que se reliquiden y paguen la totalidad de las prestaciones sociales reconocidas a su favor durante este mismo lapso, teniendo como ingreso base de liquidación el 100%, que no el 70%, de su salario básico mensual; por último, si sobre los derechos reclamados es aplicable y en ese sentido ya operó la prescripción trienal extintiva.

Marco normativo y jurisprudencia aplicable al caso. La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Atendiendo las circunstancias fácticas y jurídicas del caso, salta a la vista que el objeto de la presente controversia corresponde íntegramente al asunto abordado y resuelto en la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Segunda – Sala de Conjueces de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el marco del proceso identificado con radicado número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).

Así las cosas, corresponderá aplicar al presente caso las reglas jurídicas allí establecidas: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” (Subrayado propio) En cuanto a la regla de prescripción contenida en el numeral 5, se debe precisar que esta solamente es aplicable al derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios entendida como el 30% adicional al salario básico mensual devengado por su beneficiario, y sobre el derecho a la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales, exceptuando las cotizaciones o aportes a pensiones teniendo como base ingreso de liquidación el 100% del salario básico mensual devengado más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios.

En efecto, como bien ha sido precisado en recientes pronunciamientos de esta Sección al abordar asuntos similares al presente, el fenómeno de la prescripción no opera sobre derechos que recaigan sobre las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, por tratarse este de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce a favor de los funcionarios que prestan sus servicios laborales al Estado.

Este precepto corresponde a la postura unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a la prescripción extintiva de los aportes a pensión, según la cual: “(…) la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.

(…) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.

(…)” (Subrayado propio) Caso concreto. A continuación, se hará referencia a los hechos que se encuentran probados en el proceso; posteriormente, se resolverán las cuestiones sometidas a decisión de la Sala, teniendo como sustento el marco normativo y jurisprudencial anticipado. El señor GUSTAVO BAEZ BAEZ se encuentra vinculado a la Rama Judicial como Juez de la República desde el 4 de febrero de 1981, desempeñándose para la fecha de presentación de la demanda como Juez Segundo Promiscuo Municipal de Villeta (Cundinamarca).

Desde que fue instituida la prima especial de servicios, el 1° de enero de 1993, y hasta la actualidad, la entidad demandada ha venido liquidando y pagando al actor el 70% de su remuneración mensual salarial a título de asignación básica y el 30% restante a título de prima especial de servicios; asimismo, se advierte que el demandante devenga la bonificación judicial.

El 26 de octubre de 2015 el actor presentó petición escrita ante la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitando el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un valor adicional a su salario básico mensual, así como la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales teniendo como ingreso base de liquidación el 100%, que no el 70%, de su salario básico mensual.

De conformidad con lo anteriormente expuesto se concluye, entonces, que el señor GUSTAVO BAEZ BAEZ, en su calidad de Juez de la República, tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 entendida como un valor adicional a su salario básico mensual devengado equivalente al 30% del mismo, sin que en ningún caso su remuneración anual supere el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.

En ese sentido, le asiste razón al demandante al reclamar el reconocimiento y pago del 30% del salario básico mensual devengado, el cual venía siendo descontado de los ingresos del funcionario al liquidarlo como la precitada prima especial de servicios sin tener en cuenta que esta debía corresponder a un valor adicional, que no parte, de su remuneración mensual.

Este derecho se predica desde el 1° de enero de 1993, no obstante, toda vez que sobre el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios opera la figura de prescripción trienal, en la presente providencia solamente se ordenará el reconocimiento y pago de este concepto a partir del 26 de octubre de 2012 y en adelante, hasta la fecha en que culmine su vínculo con la entidad bajo el cargo de Juez de la República o cualquier otro al que la Ley beneficie con la prima especial de servicios en cuestión. Aunado a lo anterior, tiene igualmente derecho a que se reliquiden y paguen sus cotizaciones o aportes hechas al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones teniendo como ingreso base de liquidación el 100%, que no el 70%, del salario base devengado mensualmente, sumado a un 30% del mismo correspondiente a la prima especial de servicios.

Comoquiera que sobre los derechos relativos a las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la figura de prescripción trienal, este derecho será reconocido desde el 1° de enero de 1993 y en adelante, durante el tiempo en que se le continúe otorgando la prima especial de servicios. Condena en costas en segunda instancia. A efectos de regular este aspecto en tratándose del trámite de segunda instancia, se tiene que el artículo 365 del Código General del Proceso en sus numerales 3 y 4 establece las reglas según las cuales se deberá condenar en costas cuando se confirme en todas sus partes la sentencia impugnada o cuando esta se revoque totalmente, presupuestos que no se dan en el presente asunto, lo que conduce a que no haya condena en constas en esta instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE el NUMERAL CUARTO de la sentencia proferida 19 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, aclarada y adicionada a través de providencia proferida el 15 de agosto de 2019, en el sentido de limitar el reconocimiento y pago del salario y de las prestaciones sociales adicionando el 30% de la remuneración mensual percibida por el demandante durante el período comprendido entre el 26 de octubre de 2012 y el adelante mientras se le continúe otorgando la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; exceptuando las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, las cuales deberán ser reliquidadas y pagadas teniendo como ingreso base de liquidación el 100%, que no el 70%, del salario básico mensual sumado al 30% correspondiente a la prima especial de servicios, desde el 1° de enero de 1993 y en adelante.

SEGUNDO. NO CONDENAR en costas en esta instancia.

TERCERO: De la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta providencia, se descontarán las sumas de lo que la entidad demandada hubiese cancelado al actor caso de haber efectuado transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y, ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.