Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2016-00520-00 Nº Interno: 2341-2016 Demandante: Raúl de Jesús Lugo Hernández Demandada: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Simple nulidad – Ley 1437 de 2011 Tema: Demanda de nulidad del Acuerdo 40 de 9 de septiembre de 2009, «Por medio del cual se convoca a concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Seccional de Elegibles para los cargos de empleados de carrera del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico y Dirección Seccional de Administración Judicial del distrito judicial de Barranquilla» La Sala decide la demanda que, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó el señor Raúl de Jesús Lugo Hernández, a través de la cual solicita la nulidad del Acuerdo 40 de 9 de septiembre de 2009, «Por medio del cual se convoca a concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Seccional de Elegibles para los cargos de empleados de carrera del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico y Dirección Seccional de Administración Judicial del distrito judicial de Barranquilla», proferido por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández presentó demanda de nulidad contra el Acuerdo 40 de 9 de septiembre de 2009, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico; y, subsidiariamente, pidió la nulidad de las siguientes expresiones en lo subrayado: Para el grupo de servicios administrativos y almacén: Para el Grupo de Soporte Técnico: Para el área de Bienestar Ocupacional: Para el Área Financiera: En el Grupo de Ejecución Presupuestal: Para el área de Contabilidad: Dirección Seccional: 1.2 Normas violadas y concepto de violación El demandante expone como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 121, 122, 125 y 256 de la Constitución Política; 85 de la Ley 270 de 1996 (ley estatutaria de la administración de justicia); y los Acuerdos 6182 y 6203 de 2 de septiembre de 2009, proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura.
Considera que sala administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico mediante el acuerdo demandado, excedió las facultades otorgadas para convocar el concurso de méritos porque en algunos de los cargos «se exigen perfiles profesionales o estudios que no corresponden a los contenidos en el Acuerdo No. PSAA09-6203 del 2 de septiembre de 2009, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; lo que viene a representar una clara extralimitación de las facultades que la Constitución y la Ley le han dado a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, la cual se ha excedido en el uso de sus atribuciones al establecer esos nuevos perfiles».
Para ilustrar la respectiva «carencia de competencia de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, para exigir perfiles profesionales o estudios, que no se indicaron en el Acuerdo No. PSAA09-6203 del 2 de septiembre de 2009», el demandante presenta el siguiente cuadro, que se transcribe y, en lo destacado, indica que fueron «creados por fuera de la competencia funcional por parte del Consejo Superior de la Judicatura»: CUADRO COMPARATIVO En criterio del actor el acto acusado prevé requisitos y perfiles profesionales distintos a aquellos indicados en los Acuerdos 6182 y 6203 de 2 de septiembre de 2009, expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, y con ello «se quebrantan las reglas de concurso, al no existir una coherencia entre el acto de convocatoria y aquellos que los faculta para ellos, los cuales si fueron citados como sustento normativo debieron ser atendidos en su totalidad y no alterados, complementados o modificados, como se observa en el recuadro presentado». 1.3.
Trámite procesal Por auto de 24 de enero de 2018 se admitió la demanda, se ordenó notificar esa decisión a la accionada y corrió traslado para que la contestara; igualmente, notificó al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.4 Intervención de la parte accionada 1.4.1 Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Aseveró que el acto acusado fue expedido por la seccional del Atlántico con fundamento en las normas Constitucionales y legales siguiendo las directrices señaladas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA08-4591 de 2008 y los requisitos previstos en los Acuerdos PSAA09-6203 y PSAA09-6206 de 2009.
Dice que los Consejos Seccionales de la Judicatura, a la luz de los artículos 256-1 de la Constitución Política y 101-1 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen el deber de administrar la carrera judicial en el distrito judicial de su competencia, por lo tanto, en uso de sus facultades constitucionales y legales dispuestas en el Acuerdo PSAA08-4591 de 2008, los Consejos Seccionales de la Judicatura adelantarán los procesos de selección, actos preparatorios de las respectivas convocatorias, de conformidad con las directrices que se impartan para la provisión de los cargos de empleados de carrera de los Consejos Seccionales de la Judicatura y Direcciones Seccionales de Administración Judicial.
En suma, el Consejo Superior de la Judicatura realiza una labor de dirección a los Consejos Seccionales dando ideas y pautas para la realización de las labores que se requieren en los procesos de selección de los empleados de carrera a nivel seccional, pero cada Seccional administra la carrera judicial de manera independiente y autónoma, como administradores de la misma, con criterios de necesidad y proporcionalidad.
Indicó que el Acuerdo controvertido «actualmente no surte efectos en el mundo jurídico, véase como el mismo fue la base de la Convocatoria 001, concurso el cual no solo se surtió en todas sus etapas, tomando posesión los elegibles, sino además que la lista elaborada para el efecto ya perdió vigencia como lo establece el artículo 165 de la Ley 270 de 1996, es decir, que la medida solicitada no cumple con la finalidad para la cual fue instituida». 1.5.
Audiencia inicial y alegatos de conclusión En audiencia inicial de 10 de abril de 2019 se dispuso: i) tener por saneado el proceso; ii) declaró no probada la excepción de falta de competencia propuesta por la entidad demandada y decretó de oficio «el medio exceptivo de ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo de violación del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011»; iii) fijar el litigio en definir sobre la legalidad o no del Acuerdo 40 de 9 de septiembre de 2009, «Por medio del cual se convoca a concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Seccional de Elegibles para los cargos de empleados de carrera del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico y Dirección Seccional de Administración Judicial del distrito judicial de Barranquilla», proferido por la sala administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, al estimar el demandante que se quebrantan los artículos 1, 2, 4, 121, 122, 125 y 256 de la Constitución Política y 85 de la Ley 270 de 1996, toda vez que se incluyeron «perfiles profesionales no indicados en los Acuerdos 6182 y 6203 de septiembre 2 de 2009, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura»; y, iv) tener como pruebas los documentos aportados por la parte demandante y le concedió un plazo de cinco (5) días a la parte demandada para que aportara los documentos relacionados en la contestación de la demanda.
Luego de aportada, dentro del término, la documentación solicitada a la parte demandada, por auto de 8 de septiembre de 2020 se ordenó correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente. Las partes alegaron de conclusión y el Ministerio Público rindió concepto (f. 210). 1.5.1 La Parte demandante se «ratific[a] en lo manifestado de la demanda». 1.5.2 La Parte demandada.
La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial descorrió el traslado y precisó que el demandante «desconoció […] que el Acuerdo PSAA09-6203 del 2 de septiembre de 2009 fue modificado por el Acuerdo PSAA09-6206 del 7 de septiembre de 2009, modificando algunos perfiles a las Áreas de Trabajo y Oficinas Adscritas a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial, y adicionando algunos perfiles para los cargos adscritos al apoyo de las funciones de las Áreas, Grupos y Oficinas adscritas de la Dirección Seccional de Administración Judicial. // Vale indicar que el Acuerdo PSAA09-6206 del 7 de septiembre de 2009 fue expedido por la instancia competente, esto es, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y fue proferido con anterioridad al Acuerdo 40 del 9 de septiembre de 2009».
Indicó que «el actor al momento de presentar la demanda bajo estudio presentó una confusión, tomando el contenido del Acuerdo PSAA09-6203 del 2 de septiembre de 2009 sin tener en cuenta las modificaciones realizadas por el Acuerdo PSAA09-6206 del 7 de septiembre de 2009, acto que entra a hacer parte del acto principal, es decir, la modificación pasa a formar una unidad con el Acuerdo PSAA09-6203». 1.5.3 Concepto del Ministerio Público.
La procuradora segunda delegada ante esta Corporación, rindió concepto en el sentido de que se deben negar las pretensiones de la demanda. Luego de presentar un cuadro comparativo entre el acto acusado y los Acuerdos 6203 de 2 de septiembre de 2009, modificado por el 6206 de 7 de septiembre de 2009, dedujo que «el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico se ciñó a la regulación antes mencionada, es decir, no excedió la facultad reglamentaria, ni desconoció las disposiciones del orden constitucional y legal que mencionó el demandante, toda vez que los requisitos exigidos por el Acuerdo 040 de 2009 se ajustan al Acuerdo 6203 del 2 de septiembre de 2009, modificado por el Acuerdo 6206 del 7 de septiembre de 2009, expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, pues tuvo en cuenta los perfiles establecidos al igual que la modificación que sobre la materia contempló, con el propósito de que las Seccionales de la Judicatura iniciaran y efectuaran los concursos de los empleos asignados a sus respectivas plantas, razón por la cual no se configura la nulidad que se demanda en este proceso».
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda es competente para conocer en única instancia de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional y de naturaleza laboral. 2.2.
Problema Jurídico La Sala, en el presente asunto, debe responder el siguiente problema jurídico: Si el Acuerdo 40 de 9 de septiembre de 2009, de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, fue proferido con desconocimiento de la normativa en que debía fundarse e incompetencia, por cuanto adicionó perfiles profesionales no indicados en los Acuerdos 6182 y 6203 de 2 de septiembre de 2009, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, o por el contrario, se encuentra ajustado a derecho.
Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado, metodológicamente se emprenderá el análisis de los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial, que comprenderá: 2.3.1. La falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos, 2.3.2. La potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura en el asunto sub examine, y 2.4.
El caso concreto. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos Para realizar el estudio de la legalidad del acto administrativo, debe tenerse presente que para su nacimiento se requieren ciertos elementos esenciales como son el «órgano competente, la voluntad administrativa, contenido, motivos, finalidad y forma».
Para el interés del asunto sub examine, se precisa que esta Corporación, acerca de la competencia, ha discurrido: La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido. Es la situación inversa de la capacidad propia de los particulares, en cuanto estos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido.
Es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder. La competencia, como regla última para la distribución y delimitación material de la autoridad estatal y de la consecuente responsabilidad, está implícita en los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución y, en lo que tiene que ver con las actuaciones administrativas, en los artículos 31, 33 y 84 del C.C.A. principalmente.
Según el artículo 6º de la C.P., los servidores públicos son responsables por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, además de serlo por infringir la Constitución y la ley. El 121 ibídem establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Ha de asumirse que estas disposiciones están aludiendo a funciones delimitadas por los factores de competencia. Los artículos 31, 33 y 84 del C.C.A., por su parte y en su orden, establecen la condición de que las peticiones tengan relación directa con las actividades a cargo de la autoridad a la que se dirige para que ésta deba hacer efectivo el derecho de petición; el deber que tiene el funcionario no competente de enviar al competente la petición que se haya dirigido a él, y la incompetencia como causal de nulidad de los actos administrativos [sic para toda la cita].
En relación con el problema jurídico planteado, se hace necesario examinar si el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico se extralimitó en el ejercicio de su potestad reglamentaria, porque respecto de los cargos convocados a concurso adicionó en los perfiles otras profesiones diferentes a las señaladas por el Consejo Superior de la Judicatura en los Acuerdos 6182 y 6203 de 2 de septiembre de 2009. 2.3.2 La potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura en el asunto sub examine En lo atinente a la potestad reglamentaria, en términos generales, debe hacerse referencia a la clasificación según el ámbito en el que los reglamentos tienen efectos, conforme al cual serán normativos, cuando crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas frente a los derechos y deberes particulares, o de organización, si los profiere la Administración al ejercer su facultad de organización interna o con ocasión de las denominadas relaciones especiales de sujeción, distintas de la relación de sujeción común y general, que rigen hacia el interior de la Administración. En tal sentido, las materias sobre las cuales recaen los reglamentos serán variadas, por lo que se le dará esa denominación a las normas generales, impersonales y abstractas que emanen de la Administración con base en las facultades que les sean otorgadas.
Esta sección indicó que la Constitución Política de 1991 distribuyó la potestad reglamentaria entre las distintas autoridades y organismos administrativos: por una parte, estableció una regla general dentro de las competencias del presidente de la República, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, por cuanto en su condición de suprema autoridad administrativa le corresponde «ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes»; y, por otra, consagró unas reglas de excepción, en cabeza de otras autoridades, en diferentes disposiciones de la Carta Política.
Amén de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que también el legislador expide normas que permiten la potestad normativa o reglamentaria a otros sujetos o autoridades encargadas de ejercer la función administrativa. Sobre este particular, esta Corporación determinó: Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente (sic) de la República, quien la ejercita con el Ministro (sic) o el Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo.
Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como presidente y Ministro (sic) o Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.
A partir de ese entendimiento, la tipología de reglamento es variada y en cada caso, el alcance del control que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es diferente. En ese sentido, la sección tercera de esta Corporación realizó la siguiente clasificación: a. Reglamentos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al presidente de la República: se trata de la regla general a la que se hizo referencia, es decir, de los reglamentos proferidos por ese funcionario, en virtud del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en el cual se le faculta para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
Cabe destacar que al realizar el control de los decretos reglamentarios expedidos en ejercicio de esta facultad se debe tener en cuenta que se encuentran subordinados tanto a la Constitución como a la ley. b. Reglamentos constitucionales autónomos: comporta disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley; dicho en otros términos, desarrollan el texto constitucional de manera directa, por lo que en el sistema de fuentes ostentan una jerarquía igual a la de la ley.
Esta competencia está tanto en cabeza del presidente de la República (por ejemplo, en el artículo 355 se le atribuye la competencia para reglamentar la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público), como a otros órganos del Estado (por ejemplo, el Banco de la República, el contralor general de la República, las corporaciones públicas de elección popular, entre otros).
Para estos casos, el parámetro de control se encontrará directamente en la Constitución Política. c. Reglamentos que desarrollan leyes marco: En el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política se atribuyó al Congreso de la República la competencia para dictar las normas generales e indicar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros.
Para este tipo de reglamentos, hay un reparto de competencias concurrentes y equilibradas entre el legislativo y el ejecutivo, por lo que el primero establece los parámetros generales y el segundo desarrolla la materia en el nivel de detalle y con exhaustividad. En este esquema, las autoridades referidas se deben abstener de invadir el espacio de competencia que le corresponde a cada una, de manera tal que el Gobierno no puede usurpar la función del legislador concerniente al establecimiento de objetivos y criterios propios de la ley marco, pero este tiene que cuidarse de no vaciar la competencia que le corresponde al ejecutivo.
En este caso, el parámetro de control se encuentra principalmente en la ley marco y en la Constitución Política. d. Reglamentos que desarrollan leyes habilitantes: En ocasiones la Constitución Política atribuye a una autoridad una competencia que puede conllevar el ejercicio de actividad normativa, pero sometida a una habilitación legal, por lo que comporta las hipótesis en las que en la Carta Política se recurre a la fórmula «de conformidad con la ley».
Para este tipo, el parámetro de control lo constituye principalmente la ley de habilitación, así como la Constitución Política. e. Reglamentos residuales: Son aquellos a través de los cuales el Gobierno nacional efectúa la regulación de un asunto que, en principio, se encuentra dentro de la competencia normativa propia del legislador, no obstante, ante la falta de ejercicio de dicha atribución por parte del Congreso de la República, por ministerio de la Constitución Política, se le atribuye de manera residual al ejecutivo, que solo puede proferir la regulación de la cual se trate, tal como ocurre, por ejemplo, con los eventos en los cuales el Gobierno debe poner en vigencia el plan de desarrollo cuando el Congreso no lo aprueba dentro de los tres meses siguientes a su presentación, conforme al artículo 341 constitucional.
El parámetro de control en este caso se encuentra principalmente en la Carta Política. f. Reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas, en asuntos especializados relativos a la órbita de sus competencias. Se trata de los que profiere cualquier autoridad administrativa en ejercicio de la facultad que le asiste para regular la ejecución de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, por medio de reglamentaciones que estarán sometidas a la Constitución, a la ley, a los reglamentos expedidos por el presidente de la República (según la facultad que a este le atribuye el artículo 189-11 constitucional) y, cuando sea el caso, a las reglamentaciones expedidas por otras autoridades o instancias administrativas de superior jerarquía o a las cuales se deba acatamiento, que también constituyen su parámetro de control.
Esta facultad reglamentaria se halla subordinada a la del presidente de la República y enfocada primordialmente en asuntos de naturaleza técnica. De acuerdo con lo anterior, en estos casos el criterio que gobierna sus relaciones con la ley es el jerárquico, como quiera que, por ministerio de la Constitución, deben ser proferidos para ejecutar con sujeción a la ley, de suerte que en el evento en el cual las disposiciones contenidas en tal tipo de reglamentos contravengan a las legales, aquellas deben ser excluidas del ordenamiento jurídico.
En lo que concierne al asunto sometido a juzgamiento, se tiene que la potestad reglamentaria objeto de análisis de legalidad por parte de esta Corporación es la descrita en el aludido literal f), esto es, la otorgada a las autoridades administrativas para que regulen, por autorización de la Constitución Política y la ley, la ejecución de las funciones o el ejercicio de los servicios a su cargo, que, como el Consejo Superior de la Judicatura, se encuentran facultados para expedir de manera exclusiva y autónoma normas de carácter general tendientes a permitir la debida aplicación y ejecución de la ley en sentido estricto, en temas que encuentran relación directa con su respectivo ramo de actividad.
En efecto, como ya lo ha precisado esta subsección respecto al régimen de carrera de la Rama Judicial, el artículo 256, numeral 1, de la Constitución Política atribuyó su administración al Consejo Superior de la Judicatura y en las funciones de esa Corporación dispuso:
ARTICULO 257. Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: […] 3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
En lo atinente a la potestad reglamentaria que le asiste al Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, en sentencia SU-539 de 12 de julio de 2012, señaló: 7. Potestad reglamentaria de los órganos constitucionales. Límites de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar y administrar la carrera judicial […] 7.7 Ahora bien, lo expuesto hasta aquí en relación con las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente aquella relativa a su facultad de reglamentar la carrera judicial, se inscribe en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “potestad reglamentaria de los órganos constitucionales”.
Al respecto, en la sentencia C-384 de 2003, se explicó que la potestad reglamentaria “tiene como fundamento en un Estado Social de Derecho la necesidad de adoptar disposiciones generales y abstractas mediante las cuales se desarrolle el sentido de la ley, a fin de poder hacerla ejecutable. Este poder reglamentario está limitado por el espíritu y el contenido de la ley que reglamenta.
Así pues, el acto expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria debe aportar los detalles, los pormenores de la ejecución de la ley, facilitar su entendimiento y comprensión.” […] Entonces, a la luz del artículo 257 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es claro que (i) el Consejo Superior de la Judicatura tiene potestad reglamentaria en el ámbito de la carrera judicial;
(ii) dicha potestad implica la facultad de adoptar disposiciones que desarrollen el sentido de la ley para hacerla ejecutable, en este caso la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia; y (iii) la potestad en cuestión encuentra sus límites en las funciones constitucionales asignadas al Consejo Superior, lo que implica que no puede “suplantar las atribuciones propias del legislador. [Letra cursiva y negrita son del texto] Las disposiciones Constitucionales mencionadas fueron desarrolladas en la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), que en el artículo 85, numerales 17 y 22, otorgó la función de administrar y reglamentar el régimen de carrera de la Rama Judicial a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Así mismo, el artículo 101 ibidem contempla una desconcentración de funciones al otorgarle tal facultad a cada consejo seccional en el ámbito de su jurisdicción, como se observa a continuación: […] Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura tendrán las siguientes funciones: 1. Administrar la Carrera Judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura […] En consonancia con la normativa analizada se encuentra que a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura le corresponde regular la forma, clase, contenido, alcance y cada una de las etapas de los procesos de selección para acceder a los cargos de carrera judicial, al tenor de lo establecido en el parágrafo del artículo 162 de la Ley 270 de 1996.
De tal manera que en el artículo 164 ibidem se reglamentaron, en términos generales, los concursos de méritos en la carrera judicial, como a continuación se observa: […] Los concursos de mérito en la carrera judicial se regirán por las siguientes normas básicas: 1. Podrán participar en el concurso los ciudadanos colombianos que de acuerdo con la categoría del cargo por proveer, reúnan los requisitos correspondientes, así como también los funcionarios y empleados que encontrándose vinculados al servicio y reuniendo esos mismos requisitos, aspiren a acceder o a ocupar cargos de distinta especialidad a la que pertenecen. 2.
La convocatoria es norma obligatoria que regula todo proceso de selección mediante concurso de méritos […]
PARÁGRAFO 1 o. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de las etapas, y señalará los puntajes correspondientes a las diferentes pruebas que conforman la primera […] Al respecto, esta sección, en providencia de 27 de marzo de 2014, destacó que «Al tenor de los artículos 162 y 164 de la Ley 270 de 1996, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, posee la potestad reglamentaria para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la carrera judicial, lo que implica determinar el contenido y los procedimientos de cada una de las etapas del concurso de méritos, entre ellas, la convocatoria pública».
Por otra parte, esta subsección ha precisado que las plantas de cargos de los diferentes empleos de la Rama Judicial deben ser expedidas previamente a la convocatoria del concurso y deben contener la naturaleza de sus funciones, las competencias y los requisitos mínimos definidos para su ejercicio (esto incluye los perfiles de cada cargo), en los siguientes términos: En cuanto al contenido funcional del empleo público, es importante anotar que puede asignarse vía constitucional, legal o reglamentaria, tal y como lo disponen los artículos 121, 122 y 123 superiores.
Cuando se habla del reglamento como fuente normativa para la asignación de labores a los empleos públicos, aparece lo que se conoce como manuales de funciones y competencias laborales. Estos pueden ser entendidos como una herramienta de gestión del empleo que identifica cada cargo que compone la planta de personal y establece en forma detallada sus responsabilidades, labores y facultades, al igual que las exigencias para su desempeño, las cuales están referidas a conocimientos, experiencia y otros factores con los que se miden las aptitudes requeridas para ocupar un determinado empleo.
Sobre los diferentes niveles jerárquicos en los que se clasifica el empleo, es preciso indicar que han sido diseñados atendiendo a la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos mínimos definidos para su ejercicio. En la medida en que el nivel sea mayor, el contenido funcional del empleo se caracterizará por funciones más generales, la atribución de una mayor autoridad y, consecuentemente, mayor rigurosidad en la responsabilidad en su ejercicio.
Una vez establecido el anterior marco general, es importante señalar que el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, en su numeral 7, le asignó a la Sala Administrativa, hoy entendida como Consejo Superior de la Judicatura, la función de determinar la estructura de la entidad y su planta de personal y, en armonía con ello, el artículo 199 ibidem le atribuyó la facultad de adoptar las decisiones necesarias con el fin de poner en funcionamiento la estructura administrativa de la corporación. […] En materia de manual de funciones y competencias laborales, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que la definición del contenido del empleo antes de que se convoque al concurso público de méritos es un requisito indispensable para garantizar la realización de los principios de legalidad, buena fe, confianza legítima, igualdad de oportunidades, debido proceso, moralidad, eficacia, imparcialidad y publicidad, como también la adecuada destinación de recursos públicos Así lo señaló la Corporación a través de su Sala Especial de Decisión N.º 7 en la sentencia del 1.º de septiembre de 2015, en la que, al conocer de un recurso extraordinario de súplica, anuló el Acuerdo 345 de 1998, que convocó a concurso de méritos para la provisión de cargos de carrera en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Al respecto, la decisión judicial indicó lo siguiente: […] para efectos del concurso, antes de la convocatoria, las funciones de cada uno de los cargos de carrera tenían que conocerse, es decir, encontrarse detalladas y descritas en los manuales de funciones de la entidad o de sus unidades, de manera que no bastaba la indicación previa y general de su tipo y la naturaleza, según el nivel ocupacional del cargo, pues si bien con ello se fijó el marco para la elaboración de los manuales referidos, esto no permite (i) establecer las aptitudes y capacidades que se requieren para el desempeño adecuado del cargo, (ii) realizar una escogencia objetiva en condiciones de igualdad, (iii) fijar los factores de evaluación, (iv) determinar las sanciones por omisión y extralimitación de las funciones y (v) señalar los salarios que los servidores deberán recibir, entre otros aspectos de la administración de personal.
De hecho, prueba de que ello es así, es que, como ya se señaló, con posterioridad a la convocatoria al concurso de méritos, esa Sala expidió los manuales de funciones de las unidades de Control Disciplinario (Acuerdo 379 del 15 de octubre de 1998), Informática (Acuerdo 382 del 15 de octubre de 1998) y Administrativa (Acuerdo 378 del 19 de septiembre de 2007), en los cuales se encuentran enumeradas y especificadas todas y cada una de las funciones de la totalidad de cargos de carrera de su planta de personal […] En conclusión, conforme a lo antes expuesto, el Consejo Superior de la Judicatura tiene la función de determinar la estructura de la entidad y su planta de personal, cuya potestad comprende la reglamentación de las funciones y requisitos que, por supuesto, incluye la descripción de los perfiles del cargo de acuerdo con las necesidades del servicio. 2.4 El caso concreto Precisado lo anterior, se procede a examinar si la sala administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico desbordó su competencia y si obró con desconocimiento de la normativa en que debía fundarse y falsa motivación al expedir al Acuerdo 40 de 9 de septiembre de 2009, «Por medio del cual se convoca a concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Seccional de Elegibles para los cargos de empleados de carrera del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico y Dirección Seccional de Administración Judicial del distrito judicial de Barranquilla» o, por el contrario, se encuentra ajustado a derecho.
Sea lo primero precisar que el Acuerdo 40 de 2009 fue proferido dentro del marco competencial que se concedió por los artículos 101, 164 y 165 de la Ley 270 de 1996, es decir, que en términos generales se emitió el acto administrativo censurado dentro de las funciones de administrar la carrera judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura, pero específicamente en cumplimiento de los Acuerdos PSAA08–4591 de 2008, 6182 y 6203 de 2 de septiembre de 2009.
El Acuerdo PSAA08-4591 de 11 de marzo de 2008, facultó a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura para realizar las etapas básicas para desarrollar el concurso, y en la fase III para que convocaran a los interesados para que se inscribieran en los concursos de méritos, indicando para ello los requisitos y perfiles de los empleos convocados, a saber:
ARTICULO PRIMERO. - Disponer que las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, adelanten los actos preparatorios, concomitantes y consiguientes, a fin de llevar a cabo el proceso de selección para la provisión de los cargos de empleados de carrera de los Consejos Seccionales de la Judicatura y Direcciones Seccionales de Administración Judicial, de su circunscripción territorial, el cual se llevará a cabo en tres (3) fases, así: […] FASE III: Determinados los cargos, requisitos y perfiles, las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, previa viabilidad por parte de esta Sala, convocarán a todos los interesados en vincularse a la Rama Judicial en los cargos de empleados de carrera de los Consejos Seccionales de la Judicatura y Direcciones Seccionales de Administración Judicial, para que se inscriban en los Concursos de Méritos destinados a la conformación de los Registros Seccionales de Elegibles, con base en los cuales se conformarán las listas de elegibles para la provisión de vacantes definitivas en dichos cargos.
Los concursos serán abiertos mediante convocatoria pública expedida por cada Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, en la cual se deberá señalar la totalidad de cargos de empleados de carrera que se encuentran adscritos a las plantas de cargos 2 de las Salas Jurisdiccional Disciplinaria y Administrativa de los Consejos Seccionales de la Judicatura y Direcciones Seccionales de Administración Judicial, indicando los requisitos exigidos para su ejercicio y el número de vacantes definitivas existentes.
ARTÍCULO TERCERO. - La convocatoria es norma obligatoria y reguladora de estos procesos de selección y las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, para su expedición, deberán ceñirse estrictamente a las condiciones, términos y directrices que en desarrollo del numeral 1° del artículo 101 de la Ley 270 de 1996, se relacionan a continuación: REQUISITOS 1.1.
Requisitos Generales: Los aspirantes, en el término de inscripción, deberán acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos: […] 1.2. Requisitos Específicos Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura deberán indicar en la convocatoria, cargo por cargo, los requisitos mínimos establecidos para el ejercicio de los empleos.
De igual modo, el Consejo Superior de la Judicatura, expidió el Acuerdo PSAA09-6182 de 2 de septiembre de 2009, «Por el cual se reestructura la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Barranquilla, y se determina su planta de personal», y en este acuerdo i) suprimió «a partir del 7 de septiembre de 2009, de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Barranquilla los cargos que la conforman, con excepción del cargo de Director Ejecutivo Seccional» y «los cargos que conforman las siguientes Oficinas Adscritas a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Barranquilla: Oficina Judicial y la Oficina de Servicios para los Juzgados Administrativos»; y ii) creó en la Dirección Ejecutiva Seccional Barranquilla, la siguiente estructura funcional: En la misma fecha expió el Acuerdo PSAA 6203, «Por el cual se determinan las funciones de las Áreas de Trabajo y Oficinas Adscritas a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial»; acto que a su vez fue reformado por el Acuerdo PSAA09-6206 de 7 de septiembre de 2009, «Por el cual se modifican unos perfiles a las Áreas de Trabajo y Oficinas Adscritas a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial contenidos en el Acuerdo PSAA09-6203 de 2009».
Con base en la estructura del Acuerdo PSAA09-6182 de 2 de septiembre de 2009 y la determinación de las funciones y perfiles fijados en los Acuerdos PSAA 6203 de 2 de septiembre de 2009 y PSAA09-6206 de 7 de septiembre de 2009, el 9 de septiembre de 2009 se expidió el Acuerdo 40, que es el acto acusado, por el cual se convocó a concurso de méritos destinado a la conformación del registro seccional de elegibles para los cargos de empleados de carrera del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico y Dirección Seccional de Administración Judicial del distrito judicial de Barranquilla y allí se relacionaron los empleos, requisitos y perfiles destinados a ser provistos, acto administrativo que no modificó los perfiles establecidos, tal como se demuestra en el cuadro siguiente: Conforme a la anterior comparación, se deduce que en el acuerdo demandado no adicionaron ni crearon perfiles diferentes a los señalados por el Consejo Superior de la Judicatura, por lo que, infiere la Sala, el demandante al momento de instaurar la demanda no tuvo en cuenta el Acuerdo PSAA09-6206 de 7 de septiembre de 2009, que expresamente indicó que modificaba los «perfiles a las Áreas de Trabajo y Oficinas Adscritas a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial contenidos en el Acuerdo PSAA09-6203 de 2009»; y, obviamente, al tenerlos en cuenta, como se observa en los apartes subrayados en el recuadro, se deduce que el Acuerdo 40 de 2008 no está incurso en las causales de anulación endilgadas.
En síntesis, el demandante al momento de incoar la demanda no tuvo en cuenta la reforma previa a la expedición del acto acusado, que hiciera el Consejo Superior de la Judicatura de los perfiles laborales de los cargos de carrera del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico y la Dirección Seccional de Administración Judicial del distrito judicial de Barranquilla; por ende, al tener en cuenta lo reformado se observa, sin ninguna dificultad, que no se excedieron las potestades conferidas.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad interpuesta contra el Acuerdo 40 de 9 de septiembre de 2009, «Por medio del cual se convoca a concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Seccional de Elegibles para los cargos de empleados de carrera del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico y Dirección Seccional de Administración Judicial del distrito judicial de Barranquilla», por los motivos consignados en la parte considerativa.
SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la sección, archívese el expediente dejando las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS