Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Caducidad / Defecto sustantivo Decisión: Negar el amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud de tutela formulada por la sociedad Invertrac SA en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud 1. La sociedad Invertrac SA promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 20 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 76001-3333-007-2024-00266-01. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente1: 2.1. El 24 de junio de 2024, presentó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Especial de Santiago de Cali, en la que solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones 4131.041.21.1 del 8 de marzo de 2023 y 4131.040.21.1.0045 del 15 de febrero de 2024, a través de las cuales se expidió la liquidación oficial de revisión y se resolvió su correspondiente reconsideración, respectivamente. 1 Archivo obrante en el índice 2 del Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA 2.2.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en auto interlocutorio 240 del 24 de julio de 2024 inadmitió la demanda y concedió a la parte demandante el término de 10 días para que realizara la estimación razonada de la cuantía, aportara los actos demandados y su constancia de notificación, entre otros. 2.3. Si bien la demanda fue subsanada, en auto interlocutorio 350 del 24 de octubre de 2024 dispuso declarar su falta de competencia, en razón de la cuantía, por lo que ordenó remitirla a los juzgados administrativos de Cali. 2.4.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali, en auto del 22 de enero de 2025 rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, al considerar que la Resolución 4131.040.21.1.0045 del 15 de febrero de 2024 fue notificada en igual fecha a la de su expedición, por lo que el término para ejercer el medio de control venció el 17 de junio de 2024, el cual solo se radicó el día 21 siguiente.
Decisión contra la cual interpuso recurso de apelación. 2.5. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 20 de junio de 2025 confirmó lo resuelto por el a quo con similares argumentos. 2.6. La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo, por inaplicar «normas especiales (como el artículo 566-1 E.T.) o regímenes excepcionales (como el previsto en la Ley 2213 de 2022 y el Decreto 806 de 2020) […]».
(sic) 1.1.1. Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. Que se ampare el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la justicia de INVERTRAC S.A. 2. Que se deje sin efectos el Auto Interlocutorio No. 264 del 20 de junio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3.
Que se ordene al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali admitir y tramitar la demanda presentada por INVERTRAC S.A. […]». (sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. Las partes y demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio2. 2. Consideraciones 5. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el 2 Mediante auto del 31 de julio de 2025, se admitió la tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se ordenó vincular al Juzgado Séptimo Administrativo de Cali y al Distrito Especial de Santiago de Cali. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia. 6. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.2.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial 7. En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado3 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema4.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 8.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 9.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado5 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional. En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 10.
Ahora bien, la Corte Constitucional6 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante de manera constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 11. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos7, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales8. 12. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico 13. La Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales de la sociedad Invertrac SA con ocasión de la providencia del 20 de junio de 2025, que confirmó la decisión de rechazar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso, por haber operado el fenómeno de la caducidad, con la que incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 14. La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 6 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 8 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA 2.4.2.
Defecto sustantivo o material 15. En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto9. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta10, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho. 16.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma; y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. 17. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales11. 2.4.3. Caso en concreto 18. La sociedad Invertrac SA acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia proferida el 20 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto confirmó la decisión de rechazar la demanda por haber 19.
Lo anterior, al considerar que la demanda se presentó de manera oportuna, en la medida en que: «[…] 1. El artículo 566-1 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 2010 de 2019, establece expresamente que los términos para los contribuyentes comienzan a contarse cinco (5) días hábiles después de la entrega del correo electrónico. […] 3.
El Tribunal hace una aplicación literal del artículo 164 del CPACA, pero desconecta el concepto de "notificación" de la regulación especial tributaria, lo cual genera un defecto sustantivo por 9 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 10 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018. 11 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA inaplicación del bloque normativo aplicable. 4.
El derecho de acceso a la justicia incluye el acceso a la justicia tributaria, conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-103 de 2015. 5. Al computar el término desde el 16 de febrero de 2024, el Tribunal omite aplicar cinco días hábiles, que correspondían al 16, 19, 20, 21 y 22 de febrero, por lo que el acto solo podía entenderse firme desde el 23 de febrero de 2024. 6.
La demanda fue presentada el 21 de junio de 2024, dentro del plazo de cuatro meses, el cual vencía el lunes 24 de junio de 2024 por haberse cumplido el vencimiento real un domingo (23 de junio). […]». (sic) 20. En razón a la controversia a decidir, se recuerda que, en cuanto a la oportunidad para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal c), numeral 2º del artículo 164 del CPACA reglamentó que: […] La demanda deberá ser presentada: […] 2.
En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso; […] 21.
Por su parte, el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 incorporó el requisito previo de la conciliación extrajudicial para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso- a administrativo en los siguientes términos:
ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. […] 22. Ahora, respecto a la suspensión del término de caducidad del medio control, la Ley 2220 de 202212 dispuso:
ARTÍCULO
96. SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL. La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1. La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2.
La expedición de las constancias a que se refiere la presente ley; o 12 Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA 3. El vencimiento del término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud.
Lo primero que ocurra.
PARÁGRAFO. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. […] 23. Como se observa, la solicitud de conciliación extrajudicial interrumpe el término de caducidad hasta que: i) se llegue a un acuerdo conciliatorio; ii) se expidan las constancias de que trata el artículo 2.º de la Ley 640 de 2001; o iii) transcurran tres (3) meses a partir de la presentación de la solicitud, lo que ocurra primero, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 3° del Decreto 1716 de 20091319. 24.
Ahora bien, al descender a la situación particular planteada por la parte demandante, la Sala encuentra razonable la conclusión a la que arribó la corporación judicial demandada, pues, luego de estudiar la normatividad aplicable, concluyó que: «[…] Ahora bien, en este caso, conforme a lo estipulado en el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, se entiende que el plazo para hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, corre a partir del día siguiente al de la notificación del acto demandado - Resolución nro. 4131.040.21.1.0045 del 15 de febrero de 2024.
Luego, la oportunidad para demandar en el sub examine venció el 17 de junio de 2025 (El 16 de junio de 2025 fue día inhábil), por lo que la demanda fue extemporánea al haberse radicado el 24 de junio de 2024. La parte demandante alega que la demanda fue presentada oportunamente. Arguye que, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 566-1 del Estatuto Tributario10 la notificación electrónica se surte cinco días después de recibido el correo electrónico, por lo que a su juicio el plazo para presentar la demanda venció el 24 de junio de 2024.
Sin embargo, el término al que hace alusión el artículo 566-1 del Estatuto Tributario aplica para que el contribuyente, responsable, agente retenedor, declarante o su apoderado puedan actuar en sede administrativa, más no en sede judicial, por lo que no incide en la contabilización de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, hay lugar a confirmar la decisión de rechazar la demanda, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, toda vez que esta fue presentada extemporáneamente el 24 de junio de 2024. Esto teniendo en cuenta que la Resolución nro. 4131.040.21.1.0045 fue notificada al demandante el 15 de febrero de 2024 y, en consecuencia, el plazo para hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho venció el 17 de junio de 2025. […]».
(sic) 25. De tal manera, se evidencia que, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca efectuó una interpretación razonable de los supuestos acreditados frente a la normativa que establece el término para ejercer el derecho de acción ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, respecto del cual, precisó que difiere de aquel descrito en el artículo 566-1 del Estatuto Tributario aplicable «para actuar 13 Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA en sede administrativa, más no en sede judicial». 26.
Es decir, es el literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el que determina el plazo para hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual corre a partir del día siguiente al de la notificación del acto demandado. Razón por la que, no resultaba aplicable el artículo 566-1 del Estatuto Tributario, el cual reglamenta el término para que los actores tributarios actúen en sede administrativa, más no judicial.
Se resalta que las normas procesales son de orden público y, por lo tanto, de obligatorio cumplimiento. 27. Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. 28.
Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en defecto sustantivo, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y el material probatorio aportado al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado. 29. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 3.
Conclusión 30. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad Invertrac SA, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad Invertrac SA, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04173-00 Demandante: Sociedad Invertrac SA Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JAVD/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador