Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre dos mil veinticinco (2025) El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por el demandante, contra el acuerdo Acuerdo PCSJA20 -11604 del 27 de julio de 2020, «Por medio del cual se crean unos cargos con carácter permanente en la planta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y se modifica su planta de personal».

ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la parte accionante solicitó la declaratoria de nulidad del Acuerdo PCSJA20 -11604 del 27 de julio de 2020, «Por medio del cual se crean unos cargos con carácter permanente en la planta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y se modifica su planta de personal».

Solicitud de medida cautelar En acápite de la demanda denominado “MEDIDA CAUTELAR – SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, se solicitó decretar la cautela del acto administrativo demandado. En síntesis, se argumentó que, con la expedición del acuerdo acusado, se violentó la Constitución de manera ostensible, pues, el Consejo Superior de la Judicatura desbordó sus competencias al crear, entre otros, cargos de libre nombramiento y remoción, cuando esta es una facultad del Legislador en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 superior, en armonía con el 150 # 23 ibidem.

Indicó que, la regla general contenida en el artículo 125 de la Constitución Política, favorece la prevalencia de la carrera administrativa para la provisión del empleo público; sin embargo, autoriza al Legislador para que establezca excepciones, «… bajo la condición lógica que con la medida que se adopte no se altere el orden superior ni la filosofía que inspiró al Constituyente, al consagrar como regla general la carrera administrativa.

Y una de esas excepciones que se le atribuye a la ley (Arts. 125 y 150-23 C.P.), es la de definir cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción» (Corte Constitucional sentencia C-037 de 1996). Expresó que, siendo clara la infracción al principio de legalidad, de no suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo demandado, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial realizará nombramientos en los cargos creados irregularmente, y, en el evento en que se declare la nulidad del acuerdo demandado, las personas nombradas podrán exigir la compensación por los daños ocasionados, con lo que se causaría un grave perjuicio para la administración. Oposición a la medida cautelar A través de apoderado judicial, la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, se opuso al decreto de la medida cautelar, bajo el argumento que, el demandante no demostró la violación de las disposiciones que invoca, pues, se trata simples afirmaciones que no corresponden a la realidad.

Expuso que, no presentó argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses que, resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, toda vez que, solamente hizo manifestaciones generales, sobre un supuesto detrimento patrimonial por cuenta de los nombramientos realizados bajo los efectos del acuerdo, sin indicar en qué sentido.

Por el contrario, resultaría más gravoso para el interés público acceder a la medida solicitada, toda vez que, la creación de los cargos permanentes en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial mejora la prestación del servicio y, por ende, su suspensión afectaría gravemente el funcionamiento de la administración de justicia. Agregó que, por disposición legal estatutaria, los cargos adscritos al despacho del director ejecutivo de Administración Judicial ostentan la calidad de libre nombramiento y remoción y, por tanto, el Acuerdo PCSJA20-11604 de 2020, no contraviene la normatividad en la que debía fundarse; por el contrario, la desarrolla de manera armónica.

Concluyó, entonces, que la forma en que fueron creados los cargos encuentra su explicación en que se exige un nivel especial y cualificado de confianza en la persona que los ejerce, dado el grado de confidencialidad, razón por la cual, el Legislador estatutario los estableció de libre nombramiento y remoción. CONSIDERACIONES Competencia Este Despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. Las medidas cautelares La Corte Constitucional en sentencia C-523 de 2009 señaló que las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229).

Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho que está siendo controvertido dentro de ese mismo proceso, teniendo en cuenta el inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales. La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA).

El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

(Negrillas fuera de texto). La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla.

Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios. Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados.

En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado.

Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Caso concreto En virtud de lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A.C.A, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, lo que implica que, quien solicita su decreto, debe introducir una carga argumentativa dirigida a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.

En el caso concreto, la parte demandante, en acápite de la solicitud de medida provisional, se limita a manifestar que, con la expedición del Acuerdo demandado, el Consejo Superior de la Judicatura desbordó sus competencias al crear cargos de libre nombramiento y remoción, cuando esta es una facultad del Legislador, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 superior, en armonía con el 150 # 23 ibidem.

Además, se contrae a plantear apreciaciones subjetivas con un profundo alcance hipotético que, para nada, cumplen con la carga de sustentación exigida para la procedencia de la medida. Con ello, incumplió la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto. Tampoco realiza el análisis de confrontación entre el acto demandado y las normas alegadas como violadas, en tanto, se restringe a hacer una escueta mención de las posibles normas transgredidas, pero sin profundizar en su tesis.

Así las cosas, el despacho observa que la solicitud de medida cautelar carece de una debida argumentación o sustentación, en tanto, la parte demandante se limita a formular la petición a través de una somera referencia a los artículos 125 y 150 numeral 23 de la Constitución, sin realizar un ejercicio de confrontación y ponderación con el acto administrativo enjuiciado tendente a la demostración de la violación de los postulados normativos referidos.

La solicitud tampoco se acompañó de pruebas, más allá de las allegadas con la demanda, pues, solamente se aportó copia del acto demandado, algunos derechos de petición formulados a la directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico, a la directora de la Unidad de Carrera Judicial y a la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, la respuesta suministrada por esta última y los estatutos de Asonal Judicial S.I., las cuales, no permiten, en este estado del proceso, establecer la necesidad de decretar la medida.

De otra parte, no se logra extraer que el demandante expusiera, de forma suficiente, de qué manera la suspensión provisional resulta necesaria para garantizar el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia o que, negar la suspensión, pueda generar un perjuicio irremediable, de manera que se dirija a evitar que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios.

Así las cosas, se concluye que, la violación del ordenamiento jurídico que reclama la parte actora no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto, pues, para ello, resulta necesario analizar el material probatorio que se recaude en el proceso, con miras a establecer si, en efecto, existe dicha violación. Con el acervo probatorio allegado en este momento, no es posible realizar el análisis que se pretende con la medida cautelar.

En consecuencia, el Despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Reconocimiento de personería Por cumplir los requisitos legales, se reconocerá personería al abogado César Augusto Mejía Ramírez, identificado con la cédula de ciudadanía número 80.041.811 y T.P. número 159.699 del C. S. de la J., para actuar en representación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo PCSJA20 -11604 del 27 de julio de 2020, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar al abogado César Augusto Mejía Ramírez, para actuar en representación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESARÁ el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.