1 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00204 00 Accionante: María Fernanda Cabal Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 11001 03 24 000 2025 00204 00 Accionante: María Fernanda Cabal Molina Accionados: Presidente de la República, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Ministerio de Justicia y del Derecho.
I. Antecedentes 1.1. La señora María Fernanda Cabal Molina, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda contra del Decreto 033 del 17 de enero de 2025, «Por medio del cual se modifica el Capítulo 4 del Título 6 y se modifica y adiciona el Capítulo 2 del Título 19 de la Parte 14 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural y, se adiciona el Capítulo 18 al Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015 Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho y se dictan otras disposiciones».
En escrito separado, solicitó que se decretara la medida cautelar de urgencia en contra de los actos acusados. 1.2. El 11 de junio de 20251, fue sometida a reparto y allegada a este Despacho el 13 del mismo mes y año2. En consecuencia, el Despacho procederá a analizar el cumplimiento de los requisitos para la admisión de la demanda.
II. De la verificación de los requisitos mínimos de admisión de la demanda 1 Visible a índice 1 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 2 Visible a índice 3 ibídem. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00204 00 Accionante: María Fernanda Cabal Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
El Despacho advierte que se incumplió lo previsto en el numeral 2º del artículo 162 del CPACA y en el artículo 163 ibidem, que prevén: «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones» (Subrayas del Despacho). «Artículo 163.
Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda» (Subrayas del Despacho).
Lo anterior, en tanto que, si bien en las pretensiones del libelo introductorio se solicita únicamente la anulación del Decreto 033 del 17 de enero de 2025, lo cierto es que en el mismo escrito también se formulan cargos de ilegalidad respecto de la Circular CIR-2025-000184-4, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro. A modo de ejemplo de lo anterior, resulta ilustrativo lo dicho en el folio 5 y 6 de la demanda en la que se indica: «El Decreto 033 de 2025, junto con la Circular 2025-000184-4, han establecido una opción de compra privilegiada a favor de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), basada en una interpretación extensiva y errada de los artículos 31, 32 y 39 de la Ley 160 de 1994, pues dichos artículos no otorgan a la ANT un derecho general de preferencia o compra privilegiada sobre predios rurales de más de dos (2) Unidades Agrícolas Familiares (UAF).
Las únicas situaciones en que el legislador reconoció una preferencia específica para la compra de tierras por parte de la ANT con base en la ley ibídem son: 1. Cuando las entidades financieras hayan recibido predios en dación en pago o se adquirieron por sentencia judicial. 2. Cuando se trate de parcelas adjudicadas dentro de los 15 años siguientes a su primera adjudicación, caso en el cual solo pueden ser transferidas a campesinos sin tierra o minifundistas.
Por lo tanto, el Decreto 033 y la Circular crean una modalidad de opción preferente generalizada que no está contemplada por la ley, lo cual implica una extralimitación de funciones reglamentarias por parte del Presidente de la República y una actuación administrativa carente de sustento legal por parte de la Superintendencia 3 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00204 00 Accionante: María Fernanda Cabal Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Con base en lo anterior, es claro que las entidades accionadas no tienen facultad para establecer condiciones que limiten la libre disposición de la propiedad privada mediante actos administrativos si no han sido autorizadas previamente por el Congreso mediante ley.
Por otro lado, la Superintendencia de Notariado y Registro tampoco tiene competencia para imponer requisitos materiales que condicionen la celebración y otorgamiento de escrituras públicas, como lo hace al ordenar que no se autorice la escritura si no se ha dado aviso previo a la ANT. Ambos actos administrativos se dictan sin competencia legal, lo cual genera su nulidad por falta de competencia, máxime cuando lo que se está vulnerando es el Derecho Fundamental de Propiedad Privada consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, el máximo Tribunal en lo Contencioso administrativo ha profundizado respecto a la reserva de ley sobre derechos fundamentales: »3 (Subrayas del Despacho).
Mientras que a folio 9 se expuso: «Los actos administrativos demandados, particularmente los artículos 2.14.6.4.2, 2.14.6.4.4 y 2.14.6.4.15 del Decreto 033 de 2025, exceden los fines autorizados por ley y constituyen una desviación de poder en tanto las competencias reglamentarias del Ejecutivo y las funciones administrativas de la Agencia Nacional de Tierras se ejercer para fines que no corresponden con los establecidos por la Ley 160 de 1994 ni por la Constitución Política.
La Ley 160 de 1994, con base en los principios de interés social y utilidad pública sólo habilita a la ANT a negociar directamente o decretar la expropiación de predios, pero no la habilita para tener una opción privilegiada de compra»4 (Subrayas del Despacho) Y, a folio 14 se reprochó: «El Decreto 033 de 2025 y Circular CIR-2025-000184-4 no solo generan una afectación a la libertad de las personas para realizar negocios jurídicos, sino que al hacer una intervención triangular entre los particulares respecto de la disposición del bien, ocasiona una afectación sobre el valor de mercado de la propiedad privada, pues nadie compra lo que no puede vender, ni nadie vende si no puede generar utilidad.
El proceso de mercado es necesario para la asignación eficiente de los recursos escasos y para generar los incentivos necesarios para la inversión y producción agropecuaria. Estos hechos conculcan lo dispuesto en el artículo 333 constitucional respecto a la libertad económica, al imponer restricciones excesivas sobre el derecho de propiedad privada.
La presente situación no solo genera una afectación sobre los propietarios, sino que al crear incertidumbre jurídica sobre los derechos de propiedad, se afectan variables como la inversión y la producción que termina afectando la creación de empleo y el bienestar general de la población»5 (Subrayas del Despacho). En consecuencia, es necesario que se determine con exactitud cuáles son los actos administrativos cuya legalidad se cuestiona en este proceso, esto es, si se trata 3 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00204 00 Accionante: María Fernanda Cabal Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co únicamente del Decreto 033 de 2025, o si también está comprendida la Circular CIR-2025-000184-4, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro.
Así las cosas, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: INADMITIR la demanda de la referencia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONCEDER a la demandante un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de esta providencia, so pena de rechazo. Notifíquese y cúmplase OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.