Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia proferida el 21 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora María Teresa Tovar de García, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 13326 de 17 de abril de 2018, «a través de la cual la “UGPP”, declaró que María Teresa Tovar de García en calidad de representante de Adriana Maritza García Tovar, adeuda al Sistema General de Pensiones la suma de $48.240.570 pesos, por concepto de mayores valores recibidos en pago de mesadas pensionales, canceladas entre el año 2006 hasta el 2014» (sic); y RDP 21921 de 14 de junio de ese mismo año, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra esa decisión. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada «EXONERAR a la demandante de pagar la suma de $48.240.570 pesos, […] por haberlos recibido de [buena] fe, siendo ello suficiente para no estar obligada a devolverlos, además, por haber operado el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro que tenía la “UGPP”» (sic); y se condene a sufragar costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que (i) ella y el señor Uriel García Romero (q. e. p. d.) «eran casados por el rito del matrimonio católico […], [y] como producto de la unión […] procrearon 3 hijos de nombres DIEGO URIEL, EFREN MAURICIO Y ADRIANA MARITZA GARCÍA TOVAR» (sic); (ii) «el día 02 de Abril de 1989, falleció el señor URIEL GARCÍA ROMERO» (sic);
(iii) «[…] en Calidad de Cónyuge supérstite y en representación de su menor hija Adriana Maritza García Tovar, solicitó a Cajanal E.I.C.E. el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes» (sic); (iv) el finado Uriel García Romero «igualmente había procreado dos hijas extramatrimoniales, quienes por ser menores para esa data tenían derecho a recibir proporcionalmente la mesada pensional» (sic); y (v) «Cajanal E.I.C.E., hoy “UGGP”, con [R]esolución 00328 del 17 de enero de 1992, reconoció pensión al fallecido García Romero y sustituyó la misma a [su] favor […] en el 50% en calidad de esposa, y el restante […] lo otorgó en forma transitoria a favor de EFREN MAURICIO GARCÍA TOVAR (hijo natural) hasta el 31 de mayo de 1989, de ADRIANA MARITZA GARCÍA TOVAR (hija natural) hasta el 10 de mayo de 1999, representados por su madre María Teresa y a favor de Lorena Viviana García Olaya, hasta el 22 de junio de 2006, quien para esa data era representada por su madre Amanda Olaya Ramírez».
Que, «con Resolución 4191 del 08 de [marzo] de 1993, CAJANAL, dejó sin efectos la [R]esolución 00328 de 1992, procediendo a reconocer al señor Uriel García Romero la pensión de jubilación post mortem y sustituyó tal pensión en forma vitalicia a [su] favor […]» en el 50%; el restante, en los hijos Efrén Mauricio y Adriana Maritza García Tovar y Lorena Viviana García Olaya en los mismos términos de la anterior; y adicionó a la menor «YESIKA JOHANA GARCÍA PADILLA (hija extramatrimonial) hasta el 12 de abril de 2007, quien en ese entonces fue representada por su madre Yulieth Padilla Rivera» (sic).
Dice que «[ ] el beneficiario de la pensión Efrén Mauricio García Tovar, cumplió la mayoría de edad, el día 31 de mayo de 1989, no pudo seguir percibiendo ese derecho […]» y ella recibía su 50% de la prestación, más el 16.66% de su hija Adriana Maritza García, quien a pesar de alcanzar la mayoría de edad el «10 de mayo de 1999», el porcentaje de la pensión lo recibía en su condición de madre.
Que el «10 de mayo de 2006» la joven Adriana Maritza cumplió la edad 25 años, pero «CAJANAL E.I.C.E., incurrió en error al seguir cancelando la cuota parte de la pensión […] a través de [ella], puesto que, una vez cumplida la mayoría de edad, la prestación debió seguirse pagando directamente a [su hija], en virtud a que ya no requería ser representada, y con ello el pagador poder ejercer los controles tendientes a exigir la documental que acreditara estudio superiores […]» (sic); y que «a voces de la “UGPP” una vez cumplidos los 25 años de edad, esta entidad siguió pagando a favor de Adriana Maritza García Tovar el porcentaje del 16.66% de pensión, hasta el año 2014» (sic).
Agrega que «la “UGPP” a través de la [R]esolución RDP 013326 del 17 de abril de 2018, [le] ordenó […] restituir o devolver la suma de $48.240.570 pesos por pago en exceso de mesadas pensionales, […] a partir del 10 de mayo de 2006, […] hasta el año 2014» (sic), contra la cual presentó recurso de reposición, resuelto por medio de Resolución 21921 de 14 de junio de 2018. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 13, 25 y 58 de la Constitución Política y 138 del CPACA. Arguye que «[…] la decisión que ha asumido la demandada […] atenta contra los derechos fundamentales de la [actora], especialmente contra el derecho al mínimo vital y móvil consagrado en el artículo 25 de nuestra carta política […] por cuanto se toma la decisión de imponer la obligación de reintegrar al Sistema General Pensional la suma de $48.240.570 pesos, aduciendo que […] fue entregada por error entre el año 2006, fecha en la que su hija Adriana Maritza García Tovar cumplió 25 años de edad y el 2014, esto es, cuando las hijas extramatrimoniales cumplían esa misma edad, desconociendo que si efectivamente se recibió […] ese valor, todo ocurrió de buena fe, hecho que le protege para no estar obligada a hacer ninguna devolución […]» (sic).
Que la UGPP «viola el artículo 58 de la Constitución, en cuanto y en tanto a través del acto administrativo que se ataca […] [R]esolución RDP 013326 del 17 de abril de 2018, se pone en peligro la garantía constitucional de poder gozar libremente de los bienes. Lo dicho puesto que la imposición de pagar sanciones como la establecida en la resolución […] más los intereses que dicha suma genera diariamente pone en peligro la estabilidad económica y financiera de [la] demandante» (sic). 1.5 Contestación de la demanda.
La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros no y los demás no les constan; y formula las excepciones denominadas inexistencia del derecho a reclamar, buena fe e inexistencia de vulneración de principios constitucionales. Asevera que «[ ] la Subdirección de Determinación de derechos Pensionales de LA UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, en ejercicio de la función de inspección, control y vigilancia, en hallazgo de inconsistencias, ordenó el reintegro de los mayores valores pagados dentro del expediente pensional del señor URIEL GARCÍA ROMERO (Q.E.P.D.), en virtud de la sustitución pensional otorgada a la joven ADRIANA MARITZA GARCÍA TOVAR, en calidad de hija del causante y representada legalmente por la señora MARÍA TERESA TOVAR DE CARCÍA, como consta en el contenido de la Resolución No. RDP 013326 del 17 de abril de 2018» (sic).
Que «[…] en ejercicio de la actividad fiscalizadora realizada […], se emite el memorando UGPP Radicado No. 20188001847352 de fecha 22 de marzo de 2018, donde se pone de presente que la accionante adeuda al Sistema General de Pensiones por medio del tesoro público la suma de $48.240.570, por concepto de mayores valores pagados a la beneficiaria Adriana Maritza García Tovar dado que la representante, la señora MARÍA TERESA TOVAR DE GARCÍA, cobró dineros cuando su representada ya había cumplido la edad límite para ser beneficiaria de la pensión de sobreviviente» (sic).
Aduce que ella «[…] conocía que, con el cumplimiento de la condición de la edad, es decir 25 años, su hija Adriana Maritza perdía el beneficio de la pensión de sobreviviente conforme a las normas que regulan la materia y al contenido de la Resolución No. 4191 del 08 de marzo de 1993 […]» (sic). 1.6 Providencia apelada. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 21 de abril de 2022, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] al analizar la situación fáctica relatada con antelación, no encuentra la sala que de alguna de las actuaciones desplegadas por la señora María Teresa Tovar de García se logre evidenciar que obró de mala fe, en tanto, lo que se evidencia es una omisión por parte de la administración en suspender a tiempo los pagos a los beneficiarios que de manera transitoria tenían derecho a la sustitución de la pensión […]» (sic).
Que «si la entidad especializada en administrar los recursos del sistema de pensiones pasó por alto la suspensión a los representantes de quienes eran menores de edad al cumplir la mayoría de edad, no puede ahora por su descuido, trasladar a la demandante su omisión, quien no era una experta en el tema»; y «lo anterior se hace más evidente, pues tal y como lo manifiesta la entidad, ninguno de los representantes de los menores beneficiarios, al cumplir los 18 años presentó certificados de estudio superior para obtener el derecho hasta los 25 años, si la accionante conociera del tema habría alertado inmediatamente a la entidad para que de inmediato le correspondiera el 100% de la pensión a ella, sin compartirla con ninguno de los hijos» (sic).
Destaca que «[…] la última que cumplía la mayoría de edad era Yesika Johana García Padilla el 12 de abril de 2007 y sin presentar certificados de estudio, la entidad continuó con los pagos hasta el año 2014 y con fundamento en ello, procede a concederle a la señora María Teresa Tovar de García, hasta ese momento, el 100% de la pensión» (sic).
Concluye que «[…] no hay lugar a que la UGPP recupere las prestaciones periódicas que fueron pagadas a la demandante como lo ordenó en el acto acusado, pues se presume que se recibieron de buena fe, y no se observa que […] hubiese incurrido en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas con el fin de obtener una prestación a la cual no tenía derecho». 1.7 Recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, la accionada, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] conforme a la documental que reposa en el expediente de la referencia y que fue allegado por la UGPP es evidencia que la señora MARÍA TERESA TOVAR DE GARCÍA continúo cobrando dineros a nombre de ADRIANA MARTIZA GARCÍA TOVAR quien resultó beneficiada con la pensión de sobrevivientes, en calidad de hija, en virtud del fallecimiento del señor URIEL GARCÍA ROMERO (Q.E.P.D), teniendo en cuenta que alcanzó la edad máxima para disfrute de la prestación reconocida a su favor» (sic).
Que la actora «[…] como REPRESENTANTE LEGAL de la joven ADRIANA MARITZA GARCÍA TOVAR, solamente debía cobrar el valor representado en el 16,66% hasta el mes de abril del año 2006, posterior al cumplimiento de la edad de 25 años y, conforme a las pruebas recaudadas, se tiene que la suma que debía dejar de cobrarse a la joven acrecentaba a otros beneficiarios hijas y no a [ella] en calidad de cónyuge supérstite, quien cobró dineros a título propio; por lo tanto, al recibir un dinero que no le correspondía NO EXISTÍA UN JUSTO TÍTULO que le avale el pago, lo que impide que los pagos realizados estén amparados por el precepto de buena fe» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada fue concedido mediante proveído de 9 de junio de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron alegatos de conclusión, mientras que el señor agente del Ministerio público guardó silencio. 2.1 La parte demandante.
Reitera los argumentos presentados con la demanda e indica que «no le asiste razón al recurrente al endilgarles errores al fallador de instancia, pues por el contrario a sus reproches, considera la parte actora que el Tribunal tomó la decisión adecuada, como quiera que dentro del proceso la parte demandada no pudo demostrar que […] obró de mala fe, que ha utilizado maniobras engañosas para sacar provecho de su actuar; […] y que hubiere realizado cobros a la demandada» (sic). 2.2 La UGPP.
Iteró los planteamientos formulados con el recurso de apelación y solicita que la sentencia sea revocada. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si procede o no la nulidad de las resoluciones que ordenaron el cobro de los valores sufragados, por concepto de la sustitución de pensión de jubilación post mortem en un 16.67% en favor de la joven Adriana Maritza García Tovar, como hija del señor Uriel García Romero (q. e. p. d), a través de su representante, la señora María Teresa Tovar de García, quien los recibió en forma continua, inclusive después de que aquella cumpliera la edad de 25 años que acaeció el 11 de mayo de 2006, hasta el 12 de abril de 2014, fecha en que fue suspendido su pago por parte de la UGPP. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en relación con los actos demandados y la conducta desplegada por la demandante, con el fin de dilucidar si procedía o no, en sede administrativa, ordenar la devolución de las sumas que recibió por concepto del porcentaje de la pensión que había sido sustituido en su hija y lo recibió aún después de que esta alcanzara la edad de 25 años.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Resolución 328 de 17 de enero de 1992, por la cual se reconoce una pensión de jubilación post mortem al finado Uriel García Romero a partir del 3 de abril de 1989, y sustituida en la accionante, en su calidad de esposa, en un 50% de la cuantía y el restante en forma transitoria en beneficio de «EFREN MAURICIO GARCIA TOVAR hasta el 31 de Mayo de 1.989, ADRIANA MARITZA GARCÍA TOVAR hasta el 10 de Mayo de 1.999, representados por su señora madre MARÍA TERESA TOVAR DE GARCIA y LORENA VIVIANA GARCIA OLAYA, hasta el 22 de junio del 2.006, representada por su señora madre AMANDA OLAYA RAMÍREZ, mientras sean menores o acredite su calidad de estudiantes, efectiva partir del 8 de abril de 1.989 día siguiente al fallecimiento del causante» (sic). b) Resolución RDP 13326 de 17 de abril de 2018, por la que la UGPP resuelve «determinar que la [actora] en calidad de representante de ADRIANA MARITZA GARCÍA TOVAR, adeuda, a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $48.240.570 M/CTE (CUARENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL QUIENIENTOS SETENTA PESOS M/CTE), la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo al resumen de valores […] memorando Radicado No. 20188001847352 de fecha 22 de marzo de 2018, expedido por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP […]» (sic); contra la cual presentó recurso de reposición, resuelto por medio de Resolución 21921 de 14 de junio del mismo año, en el que, igualmente, informó: Que mediante Resolución No. 4191 del 08 de Marzo de 1993, declaró sin efectos legales la Resolución No. 00328 del 17 de Enero de 1992, y en su lugar se reconoció la pensión de jubilación [post mortem] al señor URIEL GARCÍA ROMERO, […] efectivo a partir del 03 de Abril de 1989, día siguiente al fallecimiento del causante y sustituyó la pensión reconocida en forma vitalicia a favor de la señora MARÍA TERESA TOVAR DE GARCÍA, en calidad de esposa, en un 50%, de la cuantía con igual efectividad, siempre y cuando permanezca en estado viudez y no haga vida marital, el restante 50% se sustituye en forma transitoria en favor de EFREN MAURICIO GARCÍA TOVAR, hasta el 31 de Mayo de 1989, ADRIANA MARITZA GARCÍA TOVAR, hasta el 10 de Mayo de 1999, representados por la señora madre MARIA TERESA TOVAR DE GARCIA, ya identificada y a favor de LORENA VIVIANA GARCIA OLAYA, hasta el 22 de Junio de 2006, representada por su señora madre AMANDA OLAYA RAMIREZ, y a YESIKA JOHANA GARCÍA PADILLA, hasta el 12 de Abril de 2007, representada por su señora madre YULIETH PADILLA RIVERA […], mientras sean menores de edad o acrediten su calidad de estudiantes, efectiva a partir del 08 de Abril de 1989, día siguiente al fallecimiento del causante. […] (sic para toda la cita). c) Desprendibles de pago a nombre de la demandante, en los que se refleja los ingresos por «SUST.
NACIONAL», de diciembre de 2007, diciembre de 2008; mayo, junio y julio de 2009; mayo de 2010, octubre de 2012 y junio y julio de 2014. d) «LIQUIDACIÓN DETALLADA SOPORTE DE TÍTULO EJECUTIVO POR: MAYOR VALOR PAGADO» de la subdirección de nómina de pensionado de la UGPP, calculada sobre el período del 12 de mayo de 2006 al 12 de abril de 2014, en la que se indica que el valor a reintegrar por la accionante es la suma de $48.240.570. e) Oficio 1110 de 8 de junio de 2020, suscrito por el subdirector de defensa judicial pensional de la UGPP, en el que señala: Mediante Resolución 4191 del 08 de Marzo de 1993, [resolvió]: (…) ARTICULO TERCERO;
SUSTITUIR en forma vitalicia la pensión reconocida en el artículo anterior a favor de: -MARÍA TERESA TOVAR DE GARCIA en calidad de esposa legítima del causante, en un 50%. El restante 50% se sustituye en forma transitoria a favor de: EFREN MAURICIO GARCIA TOVAR hasta el 31 de mayo de 1989. ADRIANA MARITZA TOVAR GARCIA hasta el 10 de mayo de 1999 representados por su señora madre MARIA TERESA TOVAR GARCIA. -LORENA VIVIANA GARCIA OLAYA hasta el 22 de junio de 2006 Representada por su señora madre AMANDA OLAYA RAMIREZ -YESIKA JOHANA GARCIA PADILLA hasta el 12 de abril de 2007, representada por su señora madre YULIETH PADILLA RIVERA Mientras sean menores de edad o acredite su calidad de estudiantes, efectiva partir del 3 de Abril de 1989 día siguiente al fallecimiento del causante (…) […] 2- Mencionado lo anterior, se concluye que los REPRESENTANTES LEGALES COBRARON por los beneficiarios hijos, dineros posteriores al cumplimiento de los 18 años, y los mismos NO presentaron Certificados Escolares requisito de Ley. […] En virtud de esto, se puede evidenciar las siguientes suspensiones y ajustes a los representantes legales y beneficiarios activos en nómina (en este caso la beneficiaria cónyuge) -La señora AMANDA OLAYA RAMIREZ como REPRESENTANTE LEGAL de la beneficiaria LORENA VIVIANA GARCIA OLAYA, fue SUSPENDIDA de la Nómina a partir del mes de ENERO DE 2011.
Aclarando que la beneficiaria LORENA GARCIA cumplió los 18 años el 23 de junio de 2006 y los 25 años el día 23 de junio de 2013, Nunca le fueron reportados a nombre de la Beneficiaria LORENA GARCIA, los reportes fueron a favor de AMANDA OLAYA RAMIREZ ACTUANDO COMO REPRESENTANTE LEGAL DE LA BENEFICIARIA LORENA. -A la señora YULIETH PADILLA RIVERA, como REPRESENTANTE LEGAL de la beneficiaria YESIKA JOHANA GARCIA PADILLA, en un 16.67%, fue SUSPENDIDA de la Nómina a partir del mes de OCTUBRE DE 2014.
Aclarando que la beneficiara YESIKA GARCIA, cumplió los 18 años el 12 de abril de 2007 y los 25 años el 12 de abril de 2014. Nunca le fueron reportados a nombre de la Beneficiaria YESIKA GARCÍA, los reportes fueron a favor de YULIETH PADILLA RIVERA ACTUANDO COMO REPRESENTANTE LEGAL DE LA BENEFICIARIA YESIKA. -En cuanto a la beneficiaria cónyuge la señora MARIA TERESA TOVAR DE GARCIA, en la Nómina de NOVIEMBRE DE 2014, se aplicó el ACRECIMIENTO AL 100%, y reportó las mesadas al 33,34% a partir del 13 de Abril de 2014 (Día siguiente del cumplimiento de los 25 años de la beneficiaria que quedaba con derechos YESIKA JOHANA GARCIA PADILLA) hasta el día 31 de Octubre de 2014. […] (sic para toda la cita).
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que, por medio de Resolución 4191 de 8 de marzo de 1993, la UGPP reconoció pensión de jubilación post mortem al señor Uriel García Romero a partir del 3 de abril de 1989 y la sustituyó en la demandante, como cónyuge supérstite, en el 50% de la cuantía y el restante en forma transitoria en los hijos del causante Efrén Mauricio y Adriana Maritza García hasta el 31 de mayo de 1989 y 10 de mayo de 1999, en su orden (fecha en que cumplieron 18 años), representados por la actora dada su condición de madre de ellos;
Lorena Viviana García Olaya hasta el 22 de junio de 2006 por conducto de su mamá, la señora Amanda Olaya Ramírez; y Yesika Johana García Padilla hasta el 12 de abril de 2007, a través de su madre Yulieth Padilla Rivera, «mientras sean menores de edad o acrediten su calidad de estudiantes, efectiva a partir del 8 de abril de 1.989 día siguiente al fallecimiento del causante» (sic).
También se encuentra probado que al joven Efrén Mauricio García Tovar le fue concedido el derecho pensional únicamente hasta el 31 de mayo de 1989, cuando cumplió la edad de 18 años; por otro lado, según oficio 1110 de 8 de junio de 2020, a las demás hijas se les sufragó el porcentaje del 16.67% de la prestación, por conducto de sus representantes legales, después de haber cumplido la mayoría de edad, sin que hubieran aportado las certificaciones de estudios superiores.
De igual modo, del citado oficio se extrae que «La señora AMANDA OLAYA RAMIREZ como REPRESENTANTE LEGAL de la beneficiaria LORENA VIVIANA GARCIA OLAYA, fue SUSPENDIDA de la Nómina a partir del mes de ENERO DE 2011. Aclarando que la beneficiaria LORENA GARCIA cumplió los 18 años el 23 de junio de 2006 y los 25 años el día 23 de junio de 2013 […]» (sic); y para la señora «YULIETH PADILLA RIVERA, como REPRESENTANTE LEGAL de la beneficiaria YESIKA JOHANA GARCIA PADILLA, en un 16.67%, fue SUSPENDIDA de la Nómina a partir del mes de OCTUBRE DE 2014.
Aclarando que la beneficiara YESIKA GARCIA, cumplió los 18 años el 12 de abril de 2007 y los 25 años el 12 de abril de 2014 […]» (sic). Por otra parte, a la accionante, quien recibió el 16.67% del monto que le correspondió a su hija Adriana Maritza García Tovar (junto con su 50% de la pensión), le fue suspendido de nómina aquel porcentaje el 12 de abril de 2014, a pesar de haber cumplido la joven la edad de 25 años el 11 de mayo de 2006, por lo que la UGPP, mediante Resolución RDP 13326 de 17 de abril de 2018, la declaró deudora del sistema general de pensiones por la suma de $48.240.570, decisión confirmada con Resolución 21921 de 14 de junio siguiente.
Ahora bien, frente a la decisión de la UGPP de ordenar la devolución de las sumas recibidas por concepto del porcentaje de la mesada pensional sustituido en su hija Adriana Maritza García Tovar, luego de que esta alcanzara la edad de 25 años, sea lo primero destacar que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Igualmente, la Corte Constitucional ha reiterado: […] el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares. Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella [ ]». (se subraya). Por otra parte, el artículo 164 (letra c del numeral 1) del CPACA establece que la demanda deberá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala). Con base en lo expuesto, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido o pagado una prestación social sin tener derecho a ello, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 2017, al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta». Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 2018, al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.
Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Así las cosas, la Sala concluye que le asiste razón al a quo al declarar la nulidad de las resoluciones acusadas, toda vez que no se acreditó en el proceso ni en sede administrativa la mala fe con que la demandante pudo actuar para devengar el porcentaje de la pensión sustituida, como representante de su hija, luego de que ella cumpliera la edad límite, pues no obra prueba acerca de fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr tal beneficio, empero, lo que sí se corrobora es una omisión en el control por parte del ente demandado sobre los porcentajes de la prestación reconocidos a las hijas del causante, habida cuenta de que (i) el pago se efectuó a sus representantes legales a pesar de colmar la mayoría de edad;
(ii) no se les exigió las certificaciones de estudios superiores que acreditaran el derecho a seguir con la pensión en ellas sustituida; y (iii) no se suspendió a tiempo en nómina las mesadas a las jóvenes Adriana Maritza García Tovar y Yesika Johana García Padilla, una vez alcanzaron los 25 años. Corolario de lo anterior, no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del pago pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta de la demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana.
Por otro lado, respecto de la condena en costas, la Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda; y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 21 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora María Teresa Tovar de García contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta a la accionada, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER