CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 76001-23-33-000-2023-00878-01 (72.239) Ejecutante: Edwar Andreiv Polanco Beltrán Ejecutado: Hospital Isaías Duarte Cancino E.S.E. Referencia: Ejecutivo La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto de 24 de septiembre de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1.
I. PROVIDENCIA IMPUGNADA 1. Mediante la providencia indicada2, el a quo negó la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante3, consistente en el embargo y retención de los dineros que posea el Hospital Isaías Duarte Cancino ESE4, correspondientes a: 1) los sistemas generales de seguridad social y participaciones, las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación y estampillas5; 2) los que reposen en el Instituto Financiero para el Desarrollo del Valle del Cauca – INFIVALLE y, en especial, en su cuenta de ahorros 100-119-1201; 3) los que se encuentren en entidades de salud6 1 De conformidad con lo previsto en los artículos 125 -literal h- y 150 del CPACA y el numeral 8° del artículo 321 del CGP.
Además, el recurso de apelación se presentó de manera oportuna, dado que el auto se notificó por estado el 26 de septiembre de 2024 y aquél se formuló el 1 de octubre siguiente. El expediente ingresó al despacho sustanciador el 14 de julio de 2025. 2 Visible a índice 16 del aplicativo Samai del Tribunal. 3 Edwar Andreiv Polanco Beltrán interpuso demanda ejecutiva contra el Hospital Isaías Duarte Cancino, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su contra, por la suma de $1.634’026.967,14, reconocida en la sentencia de 21 de noviembre de 2022 dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Así mismo, para que se reconozca y se ordene pagar los intereses moratorios, liquidados a la tasa máxima legal, desde el 14 de diciembre de 2022 hasta la fecha de pago de la obligación. 4 Como sustento de la medida cautelar, la parte ejecutante señaló: “con fundamento en los hechos de la demanda, por concurrir lo dispuesto en el Código General del Proceso Art 594 para tomar medidas cautelares y como fundamento en que el servicio de salud prestado al HOSPITAL ISAIAS DUARTE CANCINO ESE, por parte de la empresa COMPUWAN representada legalmente por el señor EDWAR ANDREIV POLANCO BELTRAN tiene relación directa con la prestación de servicios de salud, en tanto la SENTENCIA deviene del contrato de prestación del servicio asistencial en imágenes diagnósticas contemplado en el plan básico de Salud”.
En ese sentido, expuso que procedía el embargo de los recursos obrantes en el ADRES, como quiera que los dineros serán destinados al pago de servicios de salud que fueron proporcionados por la empresa COMPUWAN, con sustento en la sentencia C 543 de 2013, que señaló que, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, los recursos públicos que financian la salud tienen una destinación específica, por ende, concluyó la Corte que “las deudas que se contraen por la compra de bienes o servicios que desarrollan los fines de dichas entidades, están cubiertas por las anteriores disposiciones”.
También aludió a un fallo de tutela proferido por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia STC12252-2022 del 14 de septiembre 2022, por medio del cual, se estimó procedente la medida cautelar en contra del Hospital aquí ejecutado. 5 Depositados en el Banco Caja Social, Banco de Occidente, Bancolombia, Banco Popular, AV Villas, BBVA, Banco Agrario, Davivienda y en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES. 6 Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca, Secretaría de Salud Municipal de Santiago de Cali, Hospital Carlos Holmes Trujillo de Cali, Emssanar EPS, SURA EPS, Sanitas SA EPS, Servicio Occidental de Salud SAS EPS, Nueva EPS SA, Savia Salud EPS, Salud Total SA EPS, Famisanar LTDA EPS y Compensar EPS.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00878-01 (72.239) Ejecutante: Edwar Andreiv Polanco Beltrán Ejecutado: Hospital Isaías Duarte Cancino Referencia: Ejecutivo 2 y, 4) las sumas que se reconozcan a su favor en el proceso judicial radicado bajo número 2022-00050 que cursa ante el Juzgado 11 Civil del Circuito de Cali y en el cual funge como demandante. 2.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expuso varios razonamientos de cara a determinar que: i) los recursos pertenecientes al régimen general de participaciones ostentan una protección especial, de ahí su inembargabilidad, excepto cuando se trate de garantizar directamente las finalidades sociales del Estado, como salud, educación, saneamiento y agua potable; ii) que los recursos que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud son parafiscales y, por tanto, son inembargables; iii) con sustento en la naturaleza parafiscal de los recursos para financiar el sistema de salud, estimó que no se podían embargar los que reposaran en las EPS, entidades de Salud y la ADRES; y iv) con fundamento en el artículo 194 del Decreto 1876 de 1994, el servicio de salud se presta únicamente de forma directa por la Nación o entidades territoriales, a través de las empresas sociales del Estado.
Sobre el punto 4 de la solicitud, referida al embargo de las sumas que resulten a favor de la ejecutada en un proceso judicial, consideró que resultaba impreciso, debiendo el ejecutante sustentar su alcance. Impugnación 3. La parte ejecutante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. Señaló que la decisión del a quo, atinente a que todos los recursos destinados a la salud son parafiscales, desconoce la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Explicó que la obligación de pago, deviene de los servicios asistenciales de imágenes diagnósticas prestados por la empresa COMPUWAN, los cuales comportan una prestación de servicios de salud del Hospital, de ahí que el pago de tal obligación debe atenderse con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social que el Estado gira al demandado a través de la Unidad de Pago por Capitación, con el propósito de destinarse a la cobertura de los servicios de salud por mandato legal y constitucional7. 4.
Sostuvo que, aun cuando se configuraba la excepción descrita con anterioridad, el a quo también pudo decretar el embargo, previniendo a los bancos para que dicha medida no recayera sobre los recursos destinados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, Sistema General de Participaciones y del presupuesto de las entidades públicas, si así lo estimaba. 5.
En relación con el numeral 4° de la solicitud cautelar, aclaró que ante el Juzgado 11 Civil del Circuito de Cali cursa el proceso radicado con número 76001- 31-03-11-2022-00050-00, bajo el cual el Hospital Isaías Duarte Cancino promovió demanda ejecutiva contra el Distrito de Santiago de Cali con el fin de que se librara mandamiento de pago por las acreencias que no le fueron canceladas 7 Con sustento en las sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, bajo radicado 11001-02-03-000-2022-03013-00;
STL15721-2022 Rad. 99657, por medio de las cuales se decretaron medidas cautelares de embargo sobre los recursos del Hospital Isaías Duarte Cancino ESE. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00878-01 (72.239) Ejecutante: Edwar Andreiv Polanco Beltrán Ejecutado: Hospital Isaías Duarte Cancino Referencia: Ejecutivo 3 ($218’006.516) con ocasión de la liquidación de Calisalud EPS.
En ese sentido, solicitó que se decrete el embargo y secuestro de los dineros que resulten a favor del acá ejecutado en ese proceso. 6. En auto de 12 de noviembre de 2024, el Tribunal dispuso no reponer la decisión y conceder el recurso de apelación. Manifestó que la decisión objeto de alzada se adoptó teniendo en cuenta las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, dentro del margen de las reglas especiales aplicables a las entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud y, bajo los términos en que el solicitante realizó la petición de medida cautelar, en la cual no perseguía el embargo de la prenda general de la entidad de salud, sino que su petición recaía directamente sobre los recursos de la entidad que reposaran en el ADRES, en las secretarías de Salud y en las EPS. 7.
Estimó que el recurso carece de objeto, toda vez que se sustentó de manera insuficiente y genérica, con la reiteración de los argumentos expuestos en la solicitud de la medida cautelar, sin que se entienda de ningún aparte que controvierte de manera sustentada las consideraciones que fundamentaron su decisión. Frente a la solicitud del numeral 4°, señaló que las medidas cautelares no pueden recaer sobre recursos que ya hayan sido objeto de las mismas, y que no era procedente su decreto, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 593 y 599 del CGP.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8. Se confirmará la decisión de primera instancia, en tanto que el recurso no cumple con el requisito previsto en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA. 9. De conformidad con la norma señalada, el recurso de apelación debe ser sustentado, por lo que se deben exponer las razones de inconformidad con la decisión objeto de impugnación. En esa medida, le corresponde al apelante confrontar los argumentos sobre los cuales el juez de primera instancia fundamentó su decisión; de ahí que la carga de sustentación no se satisface con la exposición de argumentos o afirmaciones de inconformidad, cuando aquellas no confronten las razones de la decisión del a quo. 10.
El Tribunal efectuó un recuento de la línea jurisprudencial desarrollada sobre la inembargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación, con el fin de recordar que dicha prerrogativa no es absoluta de cara a la necesidad de asegurar la efectividad de los derechos fundamentales, como la satisfacción de obligaciones laborales, el pago de sentencias judiciales y la cancelación de otros títulos legalmente válidos emanados del Estado y que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
En cuanto a los recursos del sistema general de participaciones, precisó que dada su destinación social específica, dichos dineros gozan de una protección especial frente a los demás, de ahí que aquellos solo podrán ser embargables para garantizar las obligaciones que tengan como fuente las mismas actividades sociales a las que se encuentran destinados (educación, salud, agua potable y saneamiento básico).
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00878-01 (72.239) Ejecutante: Edwar Andreiv Polanco Beltrán Ejecutado: Hospital Isaías Duarte Cancino Referencia: Ejecutivo 4 11. Frente a los dineros que componen el Sistema General de Seguridad Social, producto de las cotizaciones, copagos y cuotas moderadoras, señaló que la Corte Constitucional, en sentencia C-262 de 2013, recordó la naturaleza parafiscal y la destinación específica que recae sobre aquellos -financiar el cumplimiento de los objetivos del sistema-, de conformidad con el inciso segundo del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, por medio del cual se prohíbe usar los recursos de atención a la salud para actividades distintas a la prestación de su servicio.
En ese sentido, explicó que la expresión “atención en salud” aludía puntualmente a que los fondos de la UPC (unidad de pago por capitación) que queden disponibles, una vez se hayan sufragado los costos de gestión y operación, deben destinarse únicamente a la financiación de la prestación de los servicios inherentes a la garantía de la salud. 12.
Precisó que tal entendimiento era consonante con lo que la Corte Constitucional ya había manifestado en las sentencias C-155 de 2004 y C-1154 de 2008, al recalcar que no resulta de recibo ninguna lectura en la que se entienda que el legislador habilitó una destinación diferente a los recursos de seguridad social en salud, so pena de contravenir directamente la Constitución Política, en su artículo 48; de ahí, concluyó que bajo ninguna circunstancia dichos recursos pueden emplearse para el pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía de ese derecho. 13.
Afirmó que en sentencia C-599 de 2004, la Corte también recalcó que las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud se erigían como contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen que se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social, cuyo propósito debe ser financiar ese mismo sistema. Sumado a ello, recordó que tales enunciados son predicables únicamente de los recursos provenientes de las cotizaciones, más no sobre los bienes y rentas propiamente de las entidades que prestan el servicio; por ello, la Corte ha distinguido en varias oportunidades entre los recursos parafiscales que administran las entidades del sistema de seguridad social en salud de los de su propio patrimonio y rentas, pues estos últimos recursos no ostentan carácter parafiscal. 14.
Se refirió al artículo 194 del Decreto 1876 de 1994 para señalar que el servicio de salud se presta únicamente en forma directa por la Nación o entidades territoriales, a través de las empresas sociales del Estado que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, como instituciones de servicios de salud que tienen la función de prestar servicios en el correspondiente nivel de atención a los afiliados y beneficiarios de los distintos regímenes que componen el sistema de seguridad social en salud.
Seguidamente, citó un aparte de la sentencia de 16 de febrero de 2012 dictada por el Consejo de Estado, bajo radicado 05001-23-31-000-2000-03832-01, con el fin de destacar que el sistema de salud colombiano se financia con las rentas fiscales y parafiscales, en donde los ingresos fiscales provienen del Sistema General de Participaciones, el Presupuesto General de la Nación, las rentas cedidas, los recursos territoriales y las regalías; por su parte, las rentas parafiscales proceden en su mayoría de las cotizaciones y son administradas por las subcuentas del Fosyga.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00878-01 (72.239) Ejecutante: Edwar Andreiv Polanco Beltrán Ejecutado: Hospital Isaías Duarte Cancino Referencia: Ejecutivo 5 15. Finalmente, relató que en el año 2010, el sistema de salud colapsó debido a problemas de financiamiento y dificultades en los flujos de recursos, especialmente, por el aumento de recobros al Fosyga y los procedimientos y medicamentos no incluidos en el plan de beneficios de salud.
De ahí que, en aras de evitar la cesación de la prestación del servicio, se adoptaron varias medidas, entre ellas, el giro directo del Fosyga a las EPS y a las IPS, para mejorar el flujo de recursos del régimen subsidiado. 16. Bajo tal exposición, concluyó que los recursos destinados a la salud son parafiscales, de modo que la solicitud de medida cautelar en los términos expuestos en los primeros 3 ítems transgredía la normativa y la jurisprudencia desarrollada.
En cuanto a la petición contenida en el último punto, le solicitó al ejecutante precisar el alcance de la misma. 17. Por su parte, el recurrente se limitó a señalar que el Tribunal determinó erradamente que los recursos que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud son parafiscales, sin emitir razones que sustenten su afirmación y reiterando los argumentos expuestos en la solicitud cautelar. 18.
Así entonces, la Sala encuentra que señaló nuevamente que debían embargarse los recursos por tratarse de una obligación que surgió por prestar servicios de “imágenes diagnósticas” al Hospital ejecutado, y por ende, se trata de un prestador de servicios de salud, sin emitir alguna nueva consideración, sobre todo por cuanto el Tribunal señaló en quien recae la prestación de tal servicio (párrafo 14); acudió a los argumentos de providencias que ya habían sido referidas en la solicitud de medida cautelar, sin analizarlas de manera que confronten los sustentos jurisprudenciales desarrollados acuciosamente por el a quo; y, reiteró la petición contenida en el numeral 4°, sobre decretar el embargo de los dineros que puedan resultar a favor del Hospital en otro proceso ejecutivo, sin desarrollar su alcance, como lo solicitó el Tribunal, pues se limitó a ampliar los datos y objeto del proceso, sin emitir ningún sustento o explicación adicional que diera cuenta de la razonabilidad de su solicitud. 19.
Se destaca que a través del recurso de apelación se deben controvertir los fundamentos de hecho y/o de derecho -ratio decidendi- que sirvieron de sustento a la decisión de primer grado, para lo cual resultan insuficientes las afirmaciones genéricas, la simple solicitud de que se revoque, así como la reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, en tanto que tales aspectos ya fueron objeto de comprobación y debate por parte del a quo. 20.
Así, al juez de la segunda instancia le está vedado construir tales motivos de disenso, pues si así lo hiciera vulneraría el principio de imparcialidad8 y el derecho al debido proceso de la contraparte9. La tarea de confrontación entre los argumentos del apelante y los aspectos de la decisión de primer grado que son atacados por 8 “Cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 13 Superior, impone al juez la obligación de dar un trato igual a las personas que acuden a la administración de justicia”.
Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015. 9 Artículo 29 Constitucional. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00878-01 (72.239) Ejecutante: Edwar Andreiv Polanco Beltrán Ejecutado: Hospital Isaías Duarte Cancino Referencia: Ejecutivo 6 esta vía es la que determina la competencia material del juez de segunda instancia, pues precisamente el tema de decisión a su cargo queda delimitado al examen de dos tesis opuestas cuyo enfrentamiento debe ser desatado10. 21.
Sobre el particular, el artículo 320 del CGP, norma aplicable de manera supletoria al procedimiento contencioso administrativo - artículo 306 del CPACA-, prevé que el superior puede examinar “la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante”, de modo que la competencia del ad quem se circunscribe a los argumentos expuestos en la apelación siempre y cuando confronten la ratio decidendi de la providencia cuestionada.
Por consiguiente, corresponde al apelante la formulación de una tesis diversa frente a éste, exigencia que se cumple a través de la carga de sustentación, siendo “suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia” (se resalta), como dispone el artículo 322 ibidem, pues, aunque sucintas, deben ser suficientes por sí mismas para evidenciar las razones o motivos que conduzcan a considerar que lo decidido en primera instancia resultó desacertado. 22.
Por consiguiente, dado que el escrito de impugnación no contiene la carga argumentativa exigida, se confirmará la decisión apelada sin evaluar de fondo el asunto11, en razón a que los raciocinios del apelante no confrontan la decisión adoptada por el a quo. Pronunciamiento sobre costas 23. Como en este asunto el recurso no se analizó de fondo no hay lugar a proveer sobre una condena en costas. 24.
En mérito de lo expuesto, la Sala III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 24 de septiembre de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del cual se negó el decreto de una medida cautelar.
SEGUNDO: En firme esta providencia, incorporar al expediente digital y remitirla al tribunal de origen. 10 En ese sentido, también se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia al señalar que “el deber de sustentar este recurso [el de apelación] consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatorio o modificación”.
Corte Suprema de Justicia, providencia del 30 de agosto de 1984. M.P. Humberto Murcia Ballén. 11 Esta Corporación ha precisado que ante la falta de sustentación suficiente o material del recurso de apelación, el superior jerárquico deberá confirmar la providencia apelada sin evaluar el fondo del asunto. Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 30 de agosto de 2024, exp: 69.925, del 2 de junio de 2023, exp: 60.273; del 23 de mayo de 2023, exp: 68.708; del 20 de mayo de 2022, exp: 53.800, del 30 de agosto de 2024, exp. 69.925 y del 6 de diciembre de 2024, exp. 70.073.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00878-01 (72.239) Ejecutante: Edwar Andreiv Polanco Beltrán Ejecutado: Hospital Isaías Duarte Cancino Referencia: Ejecutivo 7 TERCERO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta la información que se encuentre registrada en la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF