1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05236-00 Accionante: GERMÁN EDUARDO VARGAS ZAPATA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 28 de agosto de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Germán Eduardo Zapata, actuando por conducto de su apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social. 2.
Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de la 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Asimismo, se dispuso la vinculación de la Sección Segunda del Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, a la Universidad Francisco José de Caldas y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
Accionante: Germán Eduardo Vargas Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05236-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia del 14 de mayo de 2025, proferida por la autoridad judicial accionada.
Mediante esta decisión revocó la providencia del 30 de julio de 2024, dictada por la Sección Segunda del Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-35-2023-00056-00/01. 3.
En concreto, el accionante formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Se AMPAREN los Derechos Fundamentales del accionante al Debido Proceso (Art. 29 C.N.), a la Seguridad Social (Art. 48 C.N.), DERECHOS MÍNIMOS FUNDAMENTALES DEL TRABAJADOR (Art. 53 C.N.) conforme a las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias, decantadas por la corte constitucional en reiterados pronunciamientos o precedentes constitucionales, y por el honorable Consejo De Estado, al ser víctima de una vía de hecho, por tanto, Solicito comedidamente que, como consecuencia del amparo a los derechos fundamentales mencionados en el presente numeral, se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D- subsanar el ERROR GRAVE que se denota de parte de la Justicia al omitir la valoración de las pruebas y testimonios allegados al proceso, requiriendo además pruebas documentales inexistentes configurándose la exigencia de una tarifa legal que lo conllevan a desconocer la existencia del vínculo laboral que claramente se presenta en el caso en tratado.
SEGUNDO: Como consecuencia del anterior Amparo Constitucional, solicito respetuosamente DEJAR SIN EFECTO LA SENTENCIA DEL 14 DE MAYO DE 2025 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN “C”, NOTIFICADA EL 15 DE MAYO DE 2022, MP. DR. CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL, y en su lugar, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que, en el marco de sus competencias, en el término de 20 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con las consideraciones consignadas en la parte motiva de esta providencia.3 1.2.
Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. El señor Germán Eduardo Vargas Zapata y la Universidad Francisco José de Caldas celebraron diversos contratos de prestación de servicios desde el 20 de marzo de 2002 hasta el 9 de enero de 2020, cuyos objetos contractuales consistían en ejecutar labores como «Profesional Especializado», en los que desarrollaba actividades de administración y seguimiento a los grupos de investigación. 3 Transcripción literal que puede contener errores.
Accionante: Germán Eduardo Vargas Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05236-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. El accionante, tras considerar que se configuraron los elementos esenciales del contrato de trabajo, le solicitó a la universidad el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que consideraba que tenía de derecho.
Mediante el Oficio OJ-1274-22 del 2 de noviembre de 2022, le fue negada la solicitud. Contra dicha decisión, interpuso recurso de reposición, el cual no fue resuelto por la entidad demandada. 7. Ante la negativa frente a su requerimiento, el señor Vargas Zapata interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó: i) la nulidad del acto ficto derivado del silencio administrativo por no haber resuelto el recurso de reposición, ii) la nulidad del Oficio OJ-1274-22 del 2 de noviembre de 2022 y, iii) el reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones sociales a las que estimaba que tenía derecho. 8.
Al proceso se le asignó el radicado número 11001-33-35-028-2023-00056- 00/01 y le fue repartido a la Sección Segunda del Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, que, en sentencia del 30 de julio de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda. Señaló que fueron acreditados los elementos esenciales del contrato del trabajo, puesto que se constató que el demandante cumplía horario, recibía una remuneración periódica y se encontraba subordinado a las directrices que le impartía su jefe inmediato. 9.
Inconforme con la decisión, la universidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 14 de mayo de 2025. Mediante esta providencia revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al no encontrar probado el elemento de la subordinación. 10.
Advirtió que, de conformidad con la sentencia de unificación del 4 de febrero de 2016 preferida por el Consejo de Estado4, el cumplimiento por sí solo de las funciones a su cargo no prueba la dependencia o subordinación, pues los contratistas deben cumplir a cabalidad con las labores para las cuales fueron contratados. En ese sentido, recalcó que los testimonios practicados no lograron probar las órdenes que recibía el accionante en cuanto al tiempo, modo y lugar de cumplimiento de los servicios que debía prestarle a la universidad. 11.
A su vez, indicó que, si bien las actividades laborales que desarrolló el señor Vargas Zapata «fueron realizadas bajo directrices y un eventual cumplimiento de horario, no desconocieron la autonomía profesional del contratista, ni mucho menos predicaron funciones no documentadas en los contratos suscritos, por ende, lo narrado no es hecho suficiente para establecer el elemento de la subordinación». 4 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 4 de febrero de 2016, radicado núm. 81001-23-33-000-2012-00020-00/01. Accionante: Germán Eduardo Vargas Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05236-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
Finalmente, indicó que las pruebas aportadas al proceso tampoco constataron que las funciones que ejercía el demandante fueran propias de un empleado adscrito a la planta permanente de la institución universitaria. 1.3. Sustento de la vulneración 13. El accionante indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, ya que no analizó integralmente las pruebas documentales y testimoniales practicadas al interior del proceso.
Aseguró que estuvo plenamente acreditado que desempeñó por un periodo superior a los 18 años la misma labor, circunstancia que evidencia que su vínculo con la institución educativa no fue ocasional sino prolongada. 14. Asimismo, refirió que tampoco fueron valorados «los apartes de los contratos de prestación de servicios que constituían indicios relevantes para demostrar la existencia de una subordinación y dependencia».
A su vez, consideró que su declaración no fue valorada, pues relató la forma en la que el empleador le impuso condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive le suministró los elementos de trabajo como el computador y un «sitio de trabajo» para que desarrollara sus labores, sin tener ningún tipo de independencia. 15. Por otra parte, señaló que también fue desconocido el precedente fijado en la providencia del 18 de junio de 2021 proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la sentencia T- 366 de 2023 proferida por la Corte Constitucional, en la que se precisó que uno de los indicios más significativos para determinar la existencia de un vínculo laboral es la temporalidad del contrato. 16.
Finalmente, aseguró que cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales porque: i) está legitimado para interponerla por haber sido la parte demandante al interior del proceso ordinario, ii) el asunto goza de relevancia constitucional porque la controversia tiene incidencia directa en sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, iii) no cuenta con otros mecanismos para cuestionar la sentencia, iv) la acción constitucional fue ejercida dentro de un término razonable y, v) la irregularidad fue definitiva ya que incide en sus garantías constitucionales. 1.4.
Intervenciones 17. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, luego de hacer un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso, indicó que realizó un análisis integral y razonado de las pruebas que fueron aportadas al expediente el cual le permitió concluir que no se acreditaron los elementos de una relación laboral, en especial la subordinación o dependencia. Señaló que fundamentó su postura en la insuficiencia de lo declarado por los testigos para probar lo alegado en la Accionante: Germán Eduardo Vargas Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05236-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda. 18.
Por otra parte, refirió que la acción de tutela es improcedente debido a que el accionante pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia para obtener una decisión favorable a sus intereses. 19. El Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, manifestó que tramitó todas las etapas del proceso, por lo que aseguró no haber vulnerado los derechos fundamentales del accionante y solicitó su desvinculación del proceso por carecer de legitimación en la causa por pasiva. 20.
La Universidad Francisco José de Caldas indicó que el accionante busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia del proceso ordinario. Señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca goza de autonomía judicial para proferir sus decisiones, por lo que no resulta admisible que el accionante pretenda imponer su propio análisis probatorio para obtener una decisión que le sea favorable.
II. CONSIDERACIONES 21. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el señor Germán Eduardo Vargas Zapata. En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 2.1. Caso en concreto 2.1.1.
La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 22. El Consejo de Estado5 y la Corte Constitucional6, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales7 y a la configuración de algún defecto especial8 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025;
SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 7 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 8 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Germán Eduardo Vargas Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05236-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 23.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 24.
En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 25. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 26.
La Sala advierte que el señor Germán Eduardo Vargas Zapata está legitimado en la causa por activa, porque conformó la parte demandante dentro del medio de control en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. 27. Por otro lado, se evidencia que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está legitimada en la causa por pasiva por haber proferido la decisión cuestionada mediante el presente trámite constitucional. 28.
Finalmente, la sala negará la solicitud de desvinculación de la Sección Segunda del Juzgado 28 Administrativo de Bogotá debido a que fue vinculado como tercero con interés en las resultas del proceso, pues participó en el trámite del proceso ordinario cuya sentencia de segunda instancia se cuestiona en la presente acción de tutela. 29.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se 9 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Germán Eduardo Vargas Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05236-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 30.
Como se expuso previamente, la parte accionante reprocha la sentencia del 14 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Mediante esta providencia revocó el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones y, en su lugar, negó las suplicas de la demanda al considerar que no fue acreditada la subordinación para declarar la existencia del contrato de trabajo. 31.
A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, ya que omitió valorar integralmente las pruebas documentales y testimoniales. Señaló que probó que trabajó durante más de 18 años en la institución universitaria de manera permanente. Además, indicó que no valoró «aspectos claves» de los contratos de prestación de servicios, los cuales evidencian la subordinación y dependencia, como la imposición de condiciones de trabajo y la falta de autonomía en la ejecución de sus funciones. 32.
Por otra parte, manifestó que la decisión judicial desconoció el precedente judicial fijado en la providencia del 18 de junio de 2021 proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la sentencia T-366 de 2023 proferida por la Corte Constitucional. 33. Precisado lo anterior, para la Sala resulta evidente que lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate ordinario y constituir una tercera instancia. Esto, debido a que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, la autoridad judicial accionada valoró la totalidad del material probatorio y explicó con suficiencia las razones por las cuales no se acreditó el elemento de la subordinación. 34.
Lo anterior, debido a que constató que los testimonios practicados no expusieron de manera precisa la manera en la que el demandante recibía órdenes en cuanto al tiempo, modo y lugar para el cumplimiento de los servicios que le prestaba a la universidad, ni dieron certeza de la subordinación a la que se encontraba sometido el demandante. 35.
En ese sentido, el tribunal concluyó que del estudio conjunto de las pruebas aportadas al proceso, no se evidenció que los parámetros impartidos por los superiores hayan desvirtuado la autonomía profesional del señor Vargas Zapata en el cumplimiento de las actividades que desarrollaba en la ejecución de los contratos. 36. En consecuencia, la Sala evidencia que los reproches formulados por la parte actora, más allá de pretender demostrar el presunto defecto fáctico en el que incurrió la corporación accionada, reflejan una mera inconformidad con la decisión del juez de instancia, pues la sentencia se fundamentó en un análisis Accionante: Germán Eduardo Vargas Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05236-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co integral de las pruebas, en la jurisprudencia vigente y en las normas aplicables al caso. 37.
Frente al presunto desconocimiento del precedente judicial, se advierte que no se cumplió con la carga argumentativa requerida para que proceda un estudio de fondo por parte del juez constitucional. La parte demandante se limitó a señalar extractos de las providencias que adujo como desconocidas, sin siquiera indicar por qué dicha providencia le resulta aplicable a su caso, pues solo citó algunas de las consideraciones del caso en concreto, sin evidenciar la regla de derecho que considera aplicable y que las situaciones fácticas son iguales a la suya y, en esa medida, por qué tales decisiones constituyen, en efecto, un precedente que debió ser tenido en cuenta al momento de resolver su caso. 38.
Por lo anterior, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 39.
Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 40. En definitiva, se reitera que para la Sala resulta evidente que la presente acción tutela y los cargos que aduce el accionante, son una mera inconformidad por lo decidido por el juez natural de la causa.
Por ende, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela presentada por el señor Germán Eduardo Vargas Zapata contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación del Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda. Accionante: Germán Eduardo Vargas Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-05236-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx