Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) Demandante: Pablo Emilio Mantilla Díaz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el tres (3) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Pablo Emilio Mantilla Díaz instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las resoluciones: (i) RDP 018187 del 3 de mayo de 2017 y (ii) RDP 029076 del 19 de julio de 2017, por medio de las cuales la entidad 1 Folios 3 a 4.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y confirmó su decisión al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa al actor, con los reajustes pensionales y la indexación correspondiente, ajustes al valor conforme al artículo 178 del CPACA y los intereses moratorios.
Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192, 194 y 195 siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Pablo Emilio Mantilla Díaz que inició su carrera en el magisterio al servicio del departamento de Santander como docente nacionalizado, desde el 16 de mayo de 1980 hasta el 1° de febrero de 1982 en el Colegio Cooperativo de Villanueva, luego, laboró desde el 3 de agosto 1998 al menos hasta la fecha de presentación de la demanda, como docente territorial en el Colegio Campohermoso.
Que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual negó el derecho mediante la resolución RDP 018187 del 3 de mayo de 2017, resolviendo en el mismo sentido el recurso de apelación, a través de la resolución RDP 029076 del 19 de julio de 2017. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron: las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.
Que el actor laboró por más de 21 años al servicio de la educación como docente nacionalizado y territorial, cumplimiento con los requisitos de la Ley 114 de 1913 y 37 de 1933, y con la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo tanto, la interpretación que realizó la entidad demandada para negar su derecho es errada. 2 Folio 4. 3 Folios 5 a 8.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 9 de abril de 20184 y notificada a la UGPP5, quien contestó6 manifestando que al demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con más de 20 años en el servicio como docente oficial ni con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, ya que no se aportaron los actos administrativos de nombramiento y en los documentos allegados se observan inconsistencias respecto al tipo de vinculación y no se logra establecer con certeza si fue territorial o nacional.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación, (ii) presunción de legalidad de los actos administrativos, (iii) falta de título y causa, (iv) compensación, y (v) genérica e innominada. En la audiencia inicial7 el tribunal advirtió que la excepción de prescripción, al ser considerada mixta, se resolvería con el fondo del asunto.
Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró agotada la etapa de conciliación al no ser posible intentar un acuerdo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 3 de agosto de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; señaló que se acreditó en el proceso que el demandante laboró con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial del orden territorial, y continuó prestando sus servicios en la misma calidad desde el 3 de agosto de 1998 hasta el 9 de febrero de 2020.
Manifestó que sí se allegaron los actos de nombramiento los cuales dan cuenta que sus vinculaciones fueron realizadas por el gobernador de Santander y por el alcalde de Bucaramanga, en planteles municipales, con base en lo cual concluyó que los tiempos mencionados eran computables para el reconocimiento pensional deprecado. Que el demandante adquirió el estatus pensional el 22 de noviembre de 2016, señaló también que no operó el fenómeno de prescripción y condenó en costas a la parte demandada por resultar vencida en el proceso. 4 Folios 41. 5 Folio 48 y 52. 6 Folios 89 a 97. 7 Folios 116 a 117. 8 Ver índice 53 de SAMAI Tribunal Administrativo de Santander.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada9 mostró su inconformidad, solicitó que se revoque la sentencia de 3 de agosto de 2022 para que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
Argumentó que el tribunal realizó una incorrecta valoración probatoria, ya que, desconoció las pruebas aportadas que dan cuenta de una vinculación nacional, y particularmente refiere que el actor no acredita una territorial del 14 de junio del 1994 al 30 de diciembre del 2011, ni los 20 años de servicio. Manifestó que, se corrobora la vinculación nacional al financiarse los salarios del docente con recursos del Situado Fiscal, hoy SGP.
Que según lo establecido por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, el demandante no cumple con los requisitos, pues no cuenta con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1989 y no completó mínimo 11 años de servicio al 29 de diciembre de 1989. Que existe una equivocación en la interpretación de la norma y su aplicación al caso en concreto, ya que, el tribunal de primera instancia se extralimitó al conceder un derecho que no era aplicable y tuvo en cuenta una sentencia del Consejo de Estado contraria a las disposiciones normativas que regulan la pensión gracia. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 8 de mayo de 202310, y se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA una vez notificada la decisión, el proceso pasaría a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto admisorio, la parte demandante allegó memorial11 en el que reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
La accionada guardó silencio. 9 Ver índice 57 de SAMAI Tribunal Administrativo de Santander. 10 Ver índice 6 en SAMAI. 11 Ver índice 11 en SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) POSICIÓN DE MINISTERIO PUBLICO La Procuraduría Segunda delegada ante esta Corporación, guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Estima la Sala necesario pronunciarse sobre los planteamientos de la demandada en su escrito de apelación, respecto al cumplimiento de requisitos con anterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) Para la Sala, tal argumento no es compartido, ya que carece de cualquier asidero, pues esta Corporación en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2021, a través de la cual unificó jurisprudencia, se precisó la regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación en los siguientes términos: «[…] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» En ese sentido, contrario a lo expuesto por la accionada, no se desconoce el alcance de la Sentencia C-489 de 2000 si se cumplen los requisitos después de la vigencia de la Ley 91 de 1989, ya que, a partir de las apreciaciones efectuadas en la mencionada decisión, «[ ] [esta nunca] dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; [cualquier] conclusión [en ese sentido] […] resulta[ría] contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares».
Por ende, el único límite temporal que se impuso radicaba en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; protegiéndose el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. Así pues, el hecho que Pablo Emilio Mantilla Díaz haya cumplido los 50 años en el 2002, o que los 20 años de labor oficial los acreditara después de 1989, no resulta un argumento plausible para considerar que no podía acceder a la pensión gracia, pues queda claro que el cumplimiento de los requisitos podía darse con posterioridad al 29 de diciembre de esta última anualidad.
En ese orden de ideas, el objeto de debate en esta oportunidad se circunscribe a determinar si el reclamante tuvo una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y si cumplió los demás requisitos aun después de la entrada en vigencia de Ley 91 de 1989. Pues bien, con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Pablo Mantilla nació el 15 de febrero de 195212, de modo que cumplió los 50 años el 15 de febrero de 2002. 12 Según copia de la cédula de ciudadanía, visibles en el CD del expediente administrativo (folio 88), archivo nombrado: 1301 FOTOCOPIA DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD-6-2018-05-31_125354 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial.
Sobre este punto y previo al análisis de los periodos de tiempo pretendidos por el demandante, se advierte que la entidad accionada en su escrito de apelación relacionó los certificados aportados al proceso, que, según esta, daban cuenta de una vinculación nacional del docente. Pese a tal manifestación, de aquellos documentos obrantes en el expediente se encuentra que, el certificado de historial laboral del 8 de julio de 2014 expedido por el FOMAG13 que respalda la actividad ejercida desde el 16 de mayo de 1980 al 1° de febrero de 1982 y del 3 de agosto de 1998 hasta el 8 de julio de 2014, y el certificado de salarios del 26 de marzo de 201414, en ningún aparte hacen referencia a algún tipo de vinculación sino al régimen de pensiones del docente, el cual para efectos del estudio de la causa que nos convoca, no determina la naturaleza de la vinculación de un maestro.
También se observa que la demandada se refirió en el mismo sentido al Formato No. 1 Certificado de Información Laboral del 6 de febrero de 2014 y del 25 de junio de 2012, sin embargo, se tiene que el primero de ellos avala un cargo desempeñado por el docente como profesional universitario en Coldeportes, entidad y cargo que no guarda ninguna relación con el objeto de la litigio, y, respecto al segundo, respalda unos tiempos que no son pretendidos por el demandante (13 de febrero de 1975 al 30 de diciembre de 1975) y un cargo que tampoco corresponde a lo pretendido en este proceso, pues en el mencionado tiempo, el accionante ocupó el cargo de soldado bachiller en el ejército.
En cuanto al certificado del 22 de marzo de 2014 expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no se encuentra en el expediente algún documento con la fecha referida. Así las cosas, el argumento planteado por la entidad para desestimar los tiempos del actor, no es admisible para el análisis de las pretensiones del demandante, y con esta precisión, se procederá con el estudio de los periodos objeto de debate. 13 Visible en el CD del expediente administrativo (folio 88), archivo nombrado: 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-12-2018-05-31_125354 14 Visible en el CD del expediente administrativo (folio 88), archivo nombrado: 0401 CERTIFICADO DE FACTORES SALARIALES-13-2018-05-31_125354 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) • Periodo I: del 16 de mayo de 1980 al 1° de febrero de 1982 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que mediante el Decreto No. 960 de 198015, el educador fue nombrado por el gobernador de Santander como profesor del Colegio Cooperativo de Villanueva, cargo del que tomó posesión el día 16 de mayo de 1980 conforme lo indica el acta de posesión16 y en el mismo sentido lo corroboran los diferentes formatos para expedición de certificado de historia laboral aportados17, los cuales indican a su vez que el periodo finalizó el 1° de febrero de 1982.
Acerca de la relación legal y reglamentaria sostenida por el demandante, opuesto a lo manifestado por la accionada al calificar la plaza como nacional, lo cierto es que en el mentado decreto de nombramiento no se observa que el cargo ejercido por el reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de aquella cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
Ahora bien, aunque en el referido acto se repare que la nominación realizada por el gobernador fue en uso de las facultades conferidas en la Ley 43 de 1975, se resalta que aun cuando el alcance de la disposición normativa señalada es relativo a la nacionalización de la educación, no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene inmediatamente una connotación de esta naturaleza, al menos hasta verificar las demás causas y contextos de la vinculación para determinar la naturaleza de la plaza ocupada.
Del análisis del acto de nombramiento, se aprecia que el mismo tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, y aunque sustente su acto en la Ley 43 de 1975, no se observa el cumplimiento del requisito consagrado en el artículo 10 de dicha disposición para crear una plaza nacionalizada, por tanto, se concluye con claridad que el nombramiento del actor se acredita en una calidad territorial, situación que se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». Dicho esto, no cabe duda de que al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el 15 Folios 29 a 30. 16 Folio 31. 17 Folio 25 y 142 a 143.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio. Incluso, aunque en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 14 de febrero de 2020 allegado por el municipio de Bucaramanga se establezca un tipo de vinculación nacional, se evidencia que el acto administrativo de nombramiento da cuenta de una situación diferente, ya que allí consta la independencia de la autoridad territorial al hacer el nombramiento.
De tal manera, los extremos temporales en los que el demandante fungió como docente territorial, esto es, del del 16 de mayo de 1980 al 1° de febrero de 1982, (1 año, 10 meses y 16 días), deben tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. • Periodo II: del del 3 de agosto de 1998 al 27 de diciembre de 2016 En atención a los certificados de historia laboral obrantes en el expediente18, se observa que el docente ejerció labores como docente en una plaza territorial durante este tiempo en comento, pues los mencionados certificados indican que prestó sus servicios desde el 3 de agosto de 1988 y al menos hasta la fecha de expedición del certificado allegado por el municipio de Bucaramanga (14 de febrero de 2020) el actor seguía activo en el servicio; también certifican una vinculación municipal y una plaza pagada con recursos propios de la entidad territorial.
Sin perjuicio de lo anterior, pese a la permanencia de la actividad docente aun en el 2020 y a lo sostenido por el actor en el escrito de la demanda, respecto a la continuación de su labor al menos hasta la solicitud de la pensión en sede judicial, esta Sala sólo tendrá en cuenta el tiempo desempeñado hasta la fecha en la que el reclamante realizó su solicitud de pensión ante la entidad demandada y por cuyo acto de respuesta invocó la acción que en esta vía judicial cursa, es decir, hasta el 27 de diciembre de 2016; esto en garantía del debido proceso y el privilegio de decisión previa propio de la administración. Ahora bien, sobre la plaza ocupada, aunque no se aportó por el demandante el acto administrativo de nombramiento, esto dentro de las oportunidades procesales previstas19, ni se allegó el mismo por el departamento de Santander en atención a 18 Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 21 de diciembre de 2016: folio 24.
Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 14 de febrero de 2020: folios 140 a 141. 19 Se observa en el expediente que mediante memorial del 11 de febrero de 2020 enviado por el apoderado de la parte demandante en el que anexa el acto de nombramiento y diligencia de posesión, pretende este acreditar el lapso objeto de estudio, justificando su remisión en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Santander.
Al respecto, se aclara que, por un lado, en primera instancia no se le solicitó al demandante aportar los actos sino que se ofició a la Secretaría de Educación de Santander para que lo hiciera, la cual no los envió; por otro lado, se encuentra que el demandante aportó tales documentos por fuera de las Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) la solicitud de oficio del tribunal de primera instancia, sí se pueden analizar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación y no focalizarse solamente en el decreto a través del cual se nombra a la docente, porque a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un maestro es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como certificaciones, actas y demás actos administrativos, acompañados de una valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, la cual se aclara que es aplicable a los diferentes tipos de vinculación que puede ostentar el personal docente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En ese orden de ideas, del referido certificado aportado por el municipio de Bucaramanga, puede extraerse de forma inequívoca la naturaleza de la vinculación docente, siendo esta territorial.
A partir de lo expuesto, es posible concluir que el demandante fue maestro oficial territorial durante el periodo comprendido entre el 3 de agosto de 1998 y el 27 de diciembre de 2016 (18 años, 4 meses y 25 días), por lo que resulta válido computar este lapso junto al analizado previamente, al punto de que se tiene demostrado que el actor sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestro con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 20 años, 3 meses y 11 días.
De manera previa a continuar con el estudio del cumplimiento de los demás requisitos para acceder a la pensión gracia, debe pronunciarse esta Sala respecto a lo manifestado por la accionada en el recurso de apelación al mencionar que los recursos con los cuales se pagó la nómina del demandante provenían de la nación por ser cedidos por esta a la entidad territorial mediante el situado fiscal, esto sin determinar a qué periodo se refería específicamente.
Sobre el particular, se tiene que en el expediente no se encontró ninguna pieza probatoria que aludiera a un financiamiento de alguna de las plazas ocupadas por oportunidades procesales previstas en el artículo 212 del CPACA, las cuales en primera instancia son para el demandante: 1. Con la demanda, 2.Con su reforma, 3. Demanda de reconvención, 4.
Oposición a las excepciones, 5. Con los incidentes y su respuesta (circunscritas a la cuestión planteada). Por lo tanto, los referidos documentos no serán valorados en esta oportunidad. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) el docente por parte de la nación, opuesto a ello, en varios actos administrativos analizados sí se observó que los recursos con los que se pagaron los emolumentos del docente emanaban del presupuesto propio del territorio, y aunque no en todos se encontró la referida constancia, sí se logró determinar una naturaleza territorial de la relación legal y reglamentaria, y no hubo prueba alguna que desvirtuara su calidad.
Sin perjuicio de lo anterior, se precisa en este aspecto que, pese a que una plaza docente sea pagada con recursos del Situado Fiscal (como lo menciona la demandada, no por esta sola razón debe atribuirse una calidad docente nacional, pues la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en sus reglas estableció que: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Ahora bien, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el demandante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Santander bajo relaciones legales y reglamentarias del orden territorial desde el 16 de mayo de 1980 al 1° de febrero de 1982, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia fue acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por el demandante. No obstante, al revisar la fecha de efectividad de la pensión determinada en la sentencia de primera instancia, se advierte que esta no se ajusta con exactitud al momento en que el actor acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente territorial, pues el a quo lo estimó a partir del 22 de noviembre de 2016, pero, al efectuar un cálculo preciso y adecuado sobre el momento en que el reclamante consolidó materialmente la prerrogativa bajo examen, se encuentra que dicha fecha ocurrió el 16 de septiembre de 201620.
A pesar de ello, debido a los principios procesales de justicia rogada, congruencia y debido proceso, no será del caso emitir un pronunciamiento respecto a dicha situación, toda vez que no solo la parte activa no reclamó ni demandó lo propio, sino que esta instancia se habilitó con motivo de la impugnación del apelante único que en este caso es la UGPP, quien formuló argumentos frente a la decisión de acceder al reconocimiento pensional sin mencionar fundamento alguno acerca de la configuración del estatus pensional; más aún cuando cualquier disposición sobre el particular agravaría las condiciones ya definidas en su contra, vulnerándose el principio de la non reformatio in pejus previsto en el artículo 328 del CGP.22 Así las cosas, se confirmará en su totalidad la sentencia apelada incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente este fenómeno no ocurrió si se tiene en cuenta que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, se observa que el demandante presentó petición de reconocimiento de pensión ante la UGPP el 27 de diciembre de 201621 y el 24 de noviembre de 201722 interpuso la demanda, ambas actuaciones dentro del término, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez 20 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 16/05/1980 01/02/1982 1 10 16 03/08/1998 16/09/2016 18 1 14 TOTAL TIEMPO 19 11 30 21 Folio 13. 22 Según acta de reparto visible a folio 35.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023) procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que el argumento del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada no presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, según las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte accionada según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora de la tarjeta profesional 268.119 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada sustituta de la demandada, en los términos y para los efectos del poder de sustitución conferido por la apoderada principal la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 19 de la plataforma SAMAI23. 23 El número de escritura pública relacionado en el memorial enviado por la apoderada general de la demandada (0317 del 26 de enero de 2024) no corresponde a la obrante en el expediente (1054 del 5 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00055-01 (0414-2023)
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente marzo de 2024), sin perjuicio de lo anterior, se reconoce la sustitución toda vez que en la escritura aportada se evidencia el poder otorgado por la demandada a la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio.