Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Actor: Gonzalo Ortiz Colmenares Demandados: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio del Interior y de Justicia – Dirección de Prevención y Atención de Desastres y Dirección de Gestión del Riesgo, Municipio de Rionegro, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB y Departamento de Santander Asunto: Resuelve sobre una consulta de sanción por desacato AUTO INTERLOCUTORIO La Sala resuelve sobre la consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 2 de noviembre de 2023, al señor Rubén Darío Villabona Pérez, en calidad de Alcalde del Municipio de Rionegro, y al señor Juan Carlos Reyes Nova, en calidad de Director General de la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Gonzalo Ortiz Colmenares presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior y de Justicia – la Dirección de Prevención y Atención de Desastres y Dirección de Gestión del Riesgo, el Municipio de Rionegro, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB y el Departamento de Santander, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce 2 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y ii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, presuntamente vulnerados por las accionadas.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Que se declare a LA NACIÓN, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA - DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES Y DIRECCIÓN DE GESTIÓN DEL RIESGO, DEPARTAMENTO DE SANTANDER. CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB) Y MUNICIPIO DE RIONEGRO responsables de la vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que se restablezcan los mismos y en consecuencia ordenar a dichas entidades que en virtud del carácter interinstitucional, solidario, subsidiario y complementario del Sistema de Prevención y Atención de Desastres ejecuten todos los estudios, diseños y obras públicas tendientes a estabilizar el talud y mitigar el fenómeno de remoción en masa que afecta todos los predios que se encuentren en dicha caracterización en la vereda Portachuelo, jurisdicción de Rionegro Santander.
SEGUNDA: Que se declare al MUNICIPIO DE RIONEGRO responsable de la vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que se restablezcan los mismos y en consecuencia ordenar a esta entidad territorial realizar los estudios, diseños y obras públicas que conlleven al correcto manejo de aguas de escorrentía en la vía que conduce a la vereda Portachuelo de esa localidad para evitar la saturación del suelo y el proceso erosivo, así como realizar la remoción de derrumbes y mantenimiento de la vía. TERCERA: Que se declare a LA NACIÓN MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y al MUNICIPIO DE RIONEGRO responsables de la vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que se restablezcan los mismos y en consecuencia, ordenar a dichas entidades proceder al pago inmediato de las pérdidas sufridas como damnificados de la ola invernal 2.000 y que se encuentran consignadas en el formato único de registro de sistemas productivos agropecuarios afectados por situación de desastre, calamidad o emergencia a nivel municipal y el censo de damnificados en sector vivienda por ola invernal 2009. […]”.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Afirmó que el 10 de julio del año 2008, el actor junto con otros miembros de la comunidad pusieron en conocimiento de las autoridades municipales el grave riesgo de derrumbe o avalancha que se podría presentar en la Vereda 3 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Portachuelo del Municipio de Rionegro - Santander, como consecuencia de los deslizamientos de tierra que se presentaban por efectos de la lluvia y con fundamento en los daños que habían sufrido en el mes de mayo del mismo año por las mismas causas.
Sin embargo, la autoridad no realizó visita técnica alguna y adujo falta de presupuesto. 3.2 El 5 de noviembre de 2009, un vecino del sector alertó a las autoridades del Municipio sobre un deslizamiento producto del represamiento de agua por derrumbes anteriores que tumbaron tanto una vivienda como un poste de luz y que igualmente amenazaba con ocasionar daños de mayor magnitud.
Asimismo, los damnificados de la Vereda Portachuelo, mediante derecho de petición dirigido al Secretario de Planeación Municipal, insistieron en el riesgo de avalancha en el sector por el represamiento de agua ante los derrumbes acaecidos en fechas anteriores; sin embargo, la negligencia por parte de la entidad territorial, persistió. 3.3 El 8 de noviembre de 2009, en horas de la noche y producto de las fuertes lluvias, se presentó una avalancha de tierra que arrasó con la vía, derrumbó viviendas, acabó cultivos, mató ganado y dejó un gran número de damnificados, en especial a cultivadores.
Esta situación, fue puesta en conocimiento del Secretario de Gobierno Departamental, mediante escrito de 11 de noviembre de 2009, quien manifestó que, por competencia, la autoridad pública que debía atender tal requerimiento era el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres del Municipio de Rionegro. 3.4 En virtud de la petición presentada ante el Alcalde Municipal de Rionegro, el 24 de noviembre de 2009, dicha autoridad manifestó que: “[…] la zona en la que ocurrió el deslizamiento de tierra al cual hace referencia, es considerado como un talud altamente erosionable por acción del agua, por tal razón y como se puede evidenciar dicha zona no es habitable [ ]”.
De igual forma, señaló que dio traslado a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB y a los Comités Nacional y Departamental para la Prevención y Atención de Desastres, con el fin de “[…] diagnosticar una posible solución a la problemática planteada, teniendo en cuenta el desarrollo normal de la naturaleza […]".
Sentencia proferida, en primera instancia 4. El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de 15 de mayo de 2015, en la que resolvió lo siguiente: 4 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: Deniéganse las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Exhortase al Municipio de Rionegro y a la CDMB, para que procedan en la forma expuesta en la parte motiva de esta providencia. […]”. 5. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia, proferida en primera instancia, el cual fue resuelto por esta Sección en sentencia de 8 de febrero de 2018, en los siguientes términos: “[…]
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 15 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción propuesta por la Nación - Ministerio del Interior y de Justicia y Ministerio de Agricultura, sobre la Falta de legitimación en la causa por pasiva, por las razones expuestas.
TERCERO: AMPARAR los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y prevención de un desastre previsible técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, vulnerados por el Municipio de Rionegro (Departamento Santander) y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB.
CUARTO: ORDENAR el cumplimiento las siguientes medidas para la protección del derecho amparado: 1) El Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres CMGRD de Rionegro, deberá evaluar la situación de los habitantes de la vivienda mostrada en la Foto 5 y Foto 6 del informe de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, determinando la incidencia de la vía del tramo nacional en los eventos que afectaron la vivienda, desde el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres CMGRD de Rionegro con apoyo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, para adoptar las medidas que sean necesarias que garanticen y salvaguarden la integridad física de sus habitantes, así como una evaluación sobre la viabilidad de su reubicación. 2) Realizar a través de la Secretaria de Planeación e Infraestructura de Rionegro o autoridad competente un estudio sobre la patología estructural para las edificaciones de la Escuela Portachuelo y un estudio de suelo que determinen los factores de seguridad de los taludes circundantes, así como una evaluación acerca de la viabilidad de trasladar la escuela a un terreno con mejores características geomorfológicas que permitan dar cumplimiento a lo establecido por las Normas Geotécnicas de la CDMB, en donde se incluya un estudio geotécnico y una modelación que determinen su factor de seguridad y estabilidad. 3) El Municipio de Rionegro, deberá retirar los tanques de agua, principalmente el de concreto, de la corona del talud de la Escuela Portachuelo sin que lo anterior afecte la prestación del servicio que dichos tanques presten a la comunidad estudiantil. 4) El Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres CMGRD de Rionegro y la Secretaria de Planeación e Infraestructura de Rionegro Realizar estudios a nivel de detalle para establecer posibles obras que controlen y mitiguen el riesgo identificado en la cancha de futbol El Cairo, determinando si se requieren abatimientos de los niveles freáticos, rellenos armados, alguna otra obra de tipo estructural y/o revegetalización de la ladera en los sectores donde las pendientes lo permiten, en virtud del informe de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB. 5 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5) El Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres CMGRD de Rionegro, en acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, deberá evaluar la problemática identificada en los 8 predios visitados de la Vereda Portachuelo y demás sectores que presenten terrenos con algún tipo de riesgo, de modo que desde allí se direccionen las acciones a tomar por cada una de las entidades que lo conforman, y que estas sean acordes a las directrices del Municipio. 6) El Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres CMGRD deberá establecer una Comisión Técnica para evaluar la situación planteada en la presente acción y deberá informar sus hallazgos a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB.
QUINTO: ORDENAR a las citadas autoridades que, en el término improrrogable de seis (6) meses, siguientes a la notificación de este fallo, apropien los recursos presupuestales necesarios para la realización de las actividades anteriormente indicadas y señaladas en el informe técnico presentado por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
SEXTO: ORDENAR al Municipio de Rionegro (Departamento de Santander) que cumpla con su obligación de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas de urbanismo y construcción dentro de su jurisdicción.
SÉPTIMO: INTEGRAR un comité permanente de verificación conformado por el accionante señor; GONZALO ORTIZ COLMENARES, el Alcalde del Municipio de Rionegro y un Representante de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, para garantizar que las anteriores órdenes serán cumplidas por las demandadas.
OCTAVO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: ORDENAR a las entidades accionadas que gestionen los asuntos a su cargo, de manera conjunta y concertada, de modo que su articulación interinstitucional garantice la eficaz y oportuna gestión de los asuntos públicos, en materia de prevención y atención de desastres.
DÉCIMO: PREVENIR a las autoridades demandadas y a los propietarios y/o residentes en las viviendas ubicadas en el sector objeto del presente amparo para que se abstengan de volver a incurrir en las conductas y omisiones causantes de la amenaza a los derechos colectivos que se amparan.
UNDÉCIMO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472, REMITIR copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
DUODÉCIMO: Ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. […]”. Solicitud de apertura del incidente de desacato 6. La parte actora mediante escrito de 27 de abril de 20231 solicitó al Tribunal Administrativo de Santander el desarchivo del expediente de la referencia y la apertura del incidente de desacato con fundamento en que, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas por esta Corporación en la sentencia de 8 de febrero de 2018. 1 Cfr. índice 131 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: 5_RECEPCIONDEMEMORIAL_PETICIONYANEXOSPD(.pdf) NroActua 131. 6 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Requerimiento previo a la apertura del incidente de desacato 7. La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Santander profirió auto de 29 de mayo de 20232, a través del cual ordenó oficiar al Municipio de Rionegro y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB para que informaran sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 8 de febrero de 2018.
Contestación al requerimiento previo 8. El Secretario General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB mediante escrito de 7 de junio de 20233 contestó el requerimiento previo efectuado por la Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Santander en el sentido de informar que desde la entidad se remitió a la Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Rionegro informe técnico de las visitas realizadas a la Vereda Portachuelo del precitado Municipio, con el fin de actualizar los conceptos técnicos emitidos por la autoridad ambiental en los años 2015 y 2018, referidos a la mitigación de las amenazas identificadas en la zona.
Asimismo, manifestó la voluntad de la Corporación para acompañar al Municipio de Rionegro y concretamente, al Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el cumplimiento de las órdenes judiciales. Apertura del incidente de desacato 9. La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Santander profirió auto de 12 de octubre de 2023, en el que resolvió lo siguiente4: “[…]
PRIMERO: ABRIR el respectivo trámite incidental por desacato al fallo proferido dentro de la ACCION POPULAR de la referencia, en contra del alcalde del Municipio de Rionegro Dr. RUBEN DARIO VILLABONA PEREZ o quien haga sus veces, así como también en contra del Director General de la CDMB Dr. JUAN CARLOS REYES NOVA o quien haga sus veces, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Tal como lo ordena el artículo 41 de la ley 472 de 1998, désele al presente asunto TRAMITE INCIDENTAL, para cuyo efecto se observará lo dispuesto en los artículos 127 y siguientes del C.G.P. 2 Cfr. índice 137 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 9_AUTOPREVIOADECIDIRSOBREAPERTURAINCIDENTEDEDESACATO(.docx) NroActua 137. 3 Cfr. índice 154 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: 17_RECEPCIONDEMEMORIAL_RESPUESTAAPREVIOI(.zip) NroActua 145. 4 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_18_68001233100020100(.docx) NroActua 2. 7 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Notifíquese el contenido del presente auto al incidentado a través del medio más expedito y eficaz, y adviértasele que cuenta con el término de tres (3) días para contestar y ejercer el derecho de defensa, de acuerdo con el artículo 129 del CGP. […]”5. 10.
La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Santander fundamentó la decisión, por un lado, en que el Municipio de Rionegro no contestó el requerimiento previo por lo que no acreditó el cumplimiento de las órdenes judiciales por parte de esa entidad. Y, por otro lado, la autoridad ambiental no demostró en el informe que presentó que haya iniciado procesos sancionatorios por la vulneración de normas ambientales.
Intervención de las entidades demandadas en el trámite del incidente de desacato Intervención de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB 11. El Secretario General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB mediante escrito de 19 de octubre de 20236 manifestó que la Corporación ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de 8 de febrero de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 12.
Manifestó que correspondía al Municipio de Rionegro el cumplimiento de las órdenes impartidas y, concretamente al Alcalde Municipal quien preside el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres. Igualmente, adujo que el día 5 de junio de 2023 la Corporación remitió al Municipio de Rionegro una comunicación en la que solicitó convocar a un comité de verificación y realizar visitas técnicas a la Vereda Portachuelo de ese Municipio. 13.
Informó que desde la Corporación se han realizado estudios en la zona protegida con la sentencia y se han remitido recomendaciones técnicas al Municipio para lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas. 14. Finalmente, afirmó que la Corporación no ha iniciado procesos sancionatorios ambientales toda vez que, a su juicio, no hay elementos materiales ni técnicos para la apertura de los mismos. 5 Providencia notificada mediante envío de mensaje a los correos electrónicos: notificacionesjudiciales@cdmb.gov.co, juridica@rionegro.gov.co y atenciousuario@rionegro.gov.co.
Cfr. índice 155 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: Soporte notificación Auto Abre Formalment(.pdf) NroActua 155. 6 Cfr. índice 156 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: NroActua 145. 20_RECEPCIONDEMEMORIAL_CONTESTACION(.pdf) NroActua 156. 8 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención del Municipio de Rionegro 15.
El señor Rubén Darío Villabona Pérez en calidad de Alcalde Municipal de Rionegro remitió documento calendado el 20 de octubre de 20237 en el que solicitó que no se ejecutara la medida sancionatoria en razón a que el Municipio ha demostrado que se están adelantando las gestiones para lograr el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de 8 de febrero de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 16.
Adujo que por parte del Municipio se realizaron visitas a las viviendas que se identificaron en la sentencia sin encontrar afectaciones. Asimismo, señaló que la antigua sede de la Institución Educativa de la Vereda Portachuelo fue demolida y se construyó una nueva sede que cumple con la normativa de construcción y sismo resistencia en el sector educativo. 17.
Manifestó que el Municipio está adelantando las gestiones necesarias para el retiro de tanques de agua y el buen funcionamiento del sistema de acueducto en el sector. Adicionalmente, afirmó que el proceso de deslizamiento que se advirtió en la cancha de “El Cairo” se ha detenido y se observa un proceso de estabilización natural del talud. 18.
Finalmente, adujo que el Municipio ha realizado gestiones para cumplir las órdenes judiciales, entre otras cosas, ofreció el pago de un subsidio de arrendamiento a una familia que se encuentra en zona de riesgo, sin embargo, no fue aceptado por la familia. Asimismo, señaló que ha convocado a la Corporación para que se conforme un equipo interdisciplinario para continuar evaluando la problemática en la zona.
Auto de 2 de noviembre de 2023 19. El Tribunal Administrativo de Santander profirió auto de 2 de noviembre de 2023 mediante el cual resolvió el incidente de desacato de la siguiente manera8: “[…]
PRIMERO. SANCIONASE POR DESACATO al alcalde del Municipio de Rionegro Dr. RUBEN DARIO VILLABONA PEREZ o quien haga sus veces; y al director general de la CDMB Dr. JUAN CARLOS REYES NOVA o quien haga 7 Cfr. índice 158 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado:24_RECEPCIONDEMEMORIAL_FWD_NOTIFICAACTUAC(.zip) NroActua 158. 8 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_28_68001233100020100(.docx) NroActua 2. 9 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus veces, con una multa equivalente a dos (02) SMMLV a cada uno, por el incumplimiento al fallo del H. CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA de fecha ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) que revocó la sentencia de primer grado emitida por esta Corporación.
SEGUNDO. ORDENASE a la CDMB para que en el menor tiempo posible realice una visita al sector e informe técnicamente la situación que allí se presenta de cara a lo ordenado en el fallo que dispuso la protección de los derechos e interese colectivos, lo anterior para que se establezca con claridad el cumplimiento a lo ordenado por el H. Consejo de Estado.
TERCERO. COMUNÍCASE la presente decisión a las partes.
CUARTO. El enlace del expediente podrá ser consultado en el sistema de gestión judicial SAMAI.
QUINTO. Se informa a los sujetos procesales que el buzón electrónico habilitado para la recepción de memoriales corresponde a: ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co; y se advierte que, solo se admitirán los memoriales presentados a través de dicho canal digital, por corresponder al destinado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados. […]”9. 20.
El Tribunal Administrativo de Santander consideró que luego de analizar las respuestas remitidas por el Municipio de Rionegro y por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB no encontró acreditado el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 8 de febrero de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y, consideró que se aportaron informes de visita a la Vereda Portachuelo en los que se describe la problemática, se advierte de las amenazas en la zona y se dan recomendaciones sin que se pruebe que ya no existe amenaza sobre los derechos colectivos amparados. 21.
El Tribunal destacó que obra en el expediente un documento suscrito por algunos profesores de la Institución Educativa Sede F de la Vereda Portachuelo en la que advirtieron sobre la fuga de agua en los tanques de agua que se encuentran en la parte alta de cancha. Asimismo, consideró que en uno de los informes de visita técnica aportado al expediente se informó sobre la evidencia de un deslizamiento en la zona. 22.
El Tribunal consideró que el Municipio de Rionegro y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB han actuado de manera negligente toda vez que no han realizado acciones conjuntas en virtud del principio de coordinación que permitan solucionar la problemática 9 Providencia notificada mediante envío de mensaje a los correos electrónicos: notificacionesjudiciales@cdmb.gov.co, juridica@rionegro.gov.co, atenciousuario@rionegro.gov.co y notificacionjudicial@rionegro-santander.gov.co.
Cfr. índice 166 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: Soporte notificación Auto decide incident(.pdf) NroActua 166. 10 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de amenaza de deslizamiento en el sector de la Vereda Portachuelo del Municipio de Rionegro.
Intervenciones en el trámite del grado jurisdiccional de consulta 23. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB mediante escrito de 10 de noviembre de 202310 suscrito por el Secretario General de esa entidad solicitó que se revocará el auto de 2 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander y que, en consecuencia, se levantara la sanción impuesta al señor Juan Carlos Reyes Nova en calidad de Director de la Corporación. Lo anterior, en razón a que a juicio del Secretario General de la Corporación se vulneraron los derechos fundamentales del Director de la entidad toda vez que el Tribunal impuso la sanción sin analizar adecuadamente la responsabilidad objetiva respecto de las funciones de la entidad ni de la responsabilidad subjetiva del funcionario sancionado. 24.
El señor Rubén Darío Villabona Pérez actuando en calidad de Alcalde Municipal de Rionegro allegó escrito de 27 de noviembre de 202311 en el que reiteró lo manifestado al momento de contestar el incidente de desacato y, solicitó inaplicar la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander en razón a que, a su juicio, el Municipio de Rionegro demostró que ha desplegado conductas tendientes al cumplimiento de las órdenes judiciales.
II. CONSIDERACIONES 25. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; y iv) el análisis del caso concreto.
Competencia 26. Vistos el artículo 41 de la Ley 472, sobre el desacato en las acciones populares, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201912, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de los 10 Cfr. índice 167 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 31_RECEPCIONDEMEMORIAL_SOLICITUDDEPETICIO(.zip) NroActua 167. 11 Cfr. índice 169 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: 33_RECEPCIONDEMEMORIAL_SOLICITUDDEDEJARS(.zip) NroActua 169. 12 Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado. 11 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos entre las secciones: la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta mediante auto proferido el 2 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander. 27.
Agotados los procedimientos inherentes al incidente de desacato, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander. Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala determinar si, por un lado, es procedente confirmar la sanción por desacato impuesta al señor Rubén Darío Villabona Pérez cuando el sujeto sancionado no ejerce en la actualidad el cargo de Alcalde Municipal de Rionegro y, por el otro, si es procedente confirmar o no la sanción impuesta al señor Juan Carlos Reyes Nova, si la notificación del auto de apertura del incidente de desacato y del auto que lo sancionó no se hizo al correo electrónico personal o personal institucional del precitado funcionario y tampoco intervino personalmente en el trámite incidental o por medio de abogado o funcionario facultado para representarlo. 29.
En caso positivo, la Sala establecerá si se encuentran configurados o no los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si las sanciones se ajustaron al principio de proporcionalidad, con el objeto de determinar si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto de la consulta. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 30.
Visto el artículo 41 de la Ley 472, “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 31.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. 12 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado13, la sanción por desacato de una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es decir, es personal y no institucional; en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 33.
Asimismo, el juez, al resolver el incidente de desacato, debe verificar la configuración de los siguientes elementos: 33.1 El elemento objetivo que exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 33.2 El elemento subjetivo, en virtud del cual, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.
En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 34. La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-034 de 2018, se refirió a los elementos objetivo y subjetivo en los siguientes términos: “[…] De lo expuesto, se colige que, al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela […]”14. 35.
En síntesis, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323-05. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 13 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración los elementos objetivo y el subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar la inobservancia de la orden, así como el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. 36.
El trámite del incidente de desacato, en el marco de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, debe cumplir con las reglas que se exponen a continuación15: 36.1 El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 36.2 El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en esa providencia se debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.
Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. 36.3 La providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona de cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. 36.4 La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 36.5 En el evento en que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.
Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323- 05. 14 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.6 Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo. 36.7 La sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa su monto.
Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. 36.8 La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. 36.9 En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente para surtir la consulta prevista en la Ley 472. 36.10 El trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.
Análisis del caso concreto 37. De conformidad con el marco normativo desarrollado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala procede a realizar el análisis y, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 38. La Sala procederá a verificar si los sujetos sancionados ejercen actualmente el cargo.
Constatación del ejercicio actual del cargo 39. Esta Sección ha considerado que la sanción por desacato debe recaer sobre las personas naturales que tengan la capacidad de dar cumplimiento a las órdenes judiciales, toda vez que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma sino el cumplimiento de lo ordenado.
Al respecto ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado lo siguiente: “[…] En el presente asunto sería del caso estudiar si concurren los elementos objetivo y subjetivo, para efectos de analizar si se confirma o no la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Huila al señor […]. Sin embargo, la Sala constató que el sancionado ya no ostenta el cargo de Alcalde del municipio de Neiva, por cuanto este cargo es ejercido actualmente por el señor […].
Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez 15 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartida, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. […]”. 40.
La Sala precisa que consultada la página web de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB se observa que el señor Juan Carlos Reyes Nova desempeña en la actualidad el cargo de Director General16, por lo que respecto de este funcionario se cumple el requisito estudiado en este acápite. 41. La Sala considera que de acuerdo con la información reportada en la página web de la Alcaldía Municipal de Rionegro17, el Alcalde actual del referido Municipio es el señor Hector Johanny Santana Muñoz, por lo que el señor Rubén Darío Villabona Pérez ya no desempeña el cargo de Alcalde Municipal de Rionegro y, en consecuencia, no se cumple el requisito relacionado con el ejercicio actual del cargo. 42.
En este estado del estudio, es necesario precisar que esta Sección ha admitido en estos casos que la información sobre los nombramientos de los funcionarios responsables de cumplir con la orden judicial sea obtenida de las páginas web de las entidades18. 43. Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que el señor Rubén Darío Villabona Pérez carece de competencia para cumplir las órdenes judiciales a cargo del Municipio de Rionegro y, por lo tanto, resulta imposible que lleve a cabo cualquier acción destinada a garantizar los derechos e intereses colectivos objeto de protección en la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018 por esta Sección. 44.
Por último, siguiendo el criterio de la Sección expuesto en la providencia de 3 de febrero de 202319, se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, de apertura a un incidente de desacato contra el actual Alcalde Municipal de Rionegro, garantizando el derecho al debido proceso del funcionario. 16 http://www.cdmb.gov.co/cdmb/recurso-humano/perfil-profesional-directivo.
Consulta realizada el 29 de febrero de 2024 a las 3:00 p.m. 17 Cfr. Información consultada en el enlace: http://www.rionegro-santander.gov.co/directorio- institucional/despacho-del-alcalde. Consulta realizada el 29 de febrero de 2024 a las 4:00 p.m. 18 Ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 21 de mayo de 2020; núm. único de radicación: 410012331000200300658-03 (AP)A. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de febrero de 2023. CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 080012333000201400656-02. 16 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
La Sala procederá a analizar si respecto del señor Juan Carlos Reyes Nova, Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB se garantizó el debido proceso. Notificación a la persona natural sancionada, en el caso concreto 46. Frente a la notificación de las providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato, esta Sección ha considerado lo siguiente20: “[…] El incidente de desacato en el marco de las acciones populares debe cumplir unas garantías mínimas en respeto, entre otros, de los derechos al debido proceso y de contradicción y de defensa.
(…) [En consecuencia] el juez debe: i) abrir incidente de desacato específicamente contra la persona natural encargada del cumplimiento de la orden judicial, toda vez que el trámite sancionatorio es personal y no institucional; ii) garantizar el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la persona natural respecto de la cual se inició el incidente y durante todo el trámite procedimental; iii) sancionar solamente a la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato; y iv) notificar las providencias, que se profieren en el trámite incidental de desacato, en debida forma […]. […] La Sala advierte que el auto de apertura del incidente de desacato, así como el que impone la respectiva sanción, debe ser notificado personalmente por el medio más expedito, sea a su correo personal o institucional personal, con el fin de garantizar, por un lado, que la persona tenga conocimiento del trámite incidental en su contra y, por el otro, el derecho al debido proceso de quien debe cumplir la orden judicial que se alega desacatada [ ]”.
(Destacado fuera del texto). 47. De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la Sala considera que, con el objeto de garantizar el debido proceso de la persona natural sancionada y su derecho de defensa y contradicción, es necesario que la notificación de las providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato se haga en debida forma en atención a la naturaleza sancionatoria de este trámite procesal. 48.
En el caso concreto, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Santander notificó las providencias de 12 de octubre de 2023 y de 2 de noviembre de 2023, por medio de las cuales se abrió el incidente de desacato y se sancionó al señor Juan Carlos Reyes Nova, en su calidad de Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CMDB, al correo electrónico notificacionesjudiciales@cdmb.gov.co, el cual fue aportado por el Secretario General de la Corporación. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de abril de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 13001-2331-000-2012-00500-01(AP)A. 17 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
En este orden de ideas, la Sala advierte que el incidente fue contestado por el Secretario General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CMDB, cuyas funciones están previstas en la Resolución núm. 250 de 29 de mayo de 202021, de las que se observa que solamente le compete “[…] Ejercer la defensa judicial de la entidad frente a los procesos jurídicos, en los cuales se encuentre vinculada la entidad y la representación judicial o extrajudicial en los procesos que la entidad deba promover salvaguardando el cumplimiento de sus funciones y patrimonio […]”22. 50.
La Sala considera que el Secretario General no está facultado para representar judicialmente al Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CMDB, en consecuencia, no puede entenderse que el incidentado ejerció en debida forma su derecho de defensa. 51. Así las cosas, la Sala concluye que durante el trámite incidental no se garantizó el derecho de defensa del señor Juan Carlos Reyes Nova, en calidad de Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CMDB. 52.
Por último, siguiendo el criterio de la Sección expuesto en la providencia de 3 de febrero de 202323, se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, de apertura a un incidente de desacato contra el actual Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CMDB, garantizando el derecho al debido proceso del funcionario.
Conclusiones de la Sala 53. La Sala revocará el auto de 2 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander mediante el cual se resolvió el incidente de desacato en el sentido de sancionar a los señores Rubén Darío Villabona Pérez, en calidad de Alcalde Municipal de Rionegro y al señor Juan Carlos Reyes Nova, en calidad de Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CMDB, toda vez que, 21 “[…] Por el cual se ajusta el Manual específico de funciones, requisitos y competencias laborales, para los empleos de la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB […]”. 22 Artículo 3º de la Resolución 0250 de 2020. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de febrero de 2023.
CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 080012333000201400656-02. 18 Número único de radicación: 680012331000201000835-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el primero, en la actualidad no ejerce el cargo y, respecto del segundo funcionario, no se garantizó el derecho al debido proceso.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 2 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, de apertura a un nuevo incidente de desacato contra el actual Alcalde Municipal de Rionegro y contra el Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CMDB, garantizando el derecho al debido proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, dejando las anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salvamento parcial de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.