CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Tema: bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998.
Subtema 1: bonificación de gestión judicial —Decreto 4040 de 2004—. Subtema 2: prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, el 31 de enero de 2020, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La accionante, quien ejerció como fiscal delegada ante tribunal, solicitó la nulidad del acto administrativo expedido por la Fiscalía General de la Nación que le negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación que iguale el 80% de lo devengado por los magistrados de alta corte. El juez de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. La señora Fabiola Sáenz de Pérez, mediante apoderado judicial, presentó demanda, el 27 de enero de 20141, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiscalía General de la Nación, con las siguientes pretensiones: 2. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio núm. OPER 20133100040831 del 28 de junio de 2013, expedido por el jefe de la Oficina de Personal de la Fiscalía General de la Nación, que negó el reajuste y pago de la diferencia causada por no haberle reconocido la bonificación por compensación, desde 1 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 10.
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el «1 de abril de 2001»2 hasta el 31 de diciembre de 2006, en los términos del Decreto 610 de 1998 teniendo en cuenta «el porcentaje del 80% de los ingresos que por todo concepto perciben los magistrados del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura». 3.
Solicitó que se inaplique por inconstitucionales, los decretos 664 de 1994 y 4040 de 2004, para efectos del restablecimiento del derecho. 4. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad a pagar las diferencias salariales y prestacionales —«prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios»— que resulten de aplicar el Decreto 610 de 1998, es decir, entre el salario cancelado y en lo 80% de lo que por todo concepto devengue los magistrados de las altas cortes, desde el 5 de abril de 2001, hasta la fecha de su retiro. 5.
Adicionalmente, solicitó que los valores adeudados sean actualizados. 6. Que se condene en costas a la entidad demandada. 2.1.1. Hechos 7. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 8. La señora Fabiola Sáenz de Pérez prestó sus servicios en la Fiscalía General de la Nación en el cargo de fiscal delegada ante tribunal, del «3 de abril de 2001»3 hasta el 31 de diciembre de 2006. 9.
Indicó que, mediante el Decreto 610 de 1998 el Gobierno nacional, creó para los magistrados de tribunal y cargos equivalentes una bonificación como incremento progresivo de los ingresos laborales hasta alcanzar el 80 % de lo devengado por los magistrados de las altas cortes; precisando que, si bien, dicha disposición fue derogada por el Decreto 2668 de 1998, este último fue anulado por el Consejo de Estado en sentencia del 25 de septiembre de 2001. 10.
Precisó que, mediante Decreto 4040 de 2004, el Gobierno Nacional creó la denominada bonificación de gestión judicial equivalente al 70% de los ingresos, condicionando su reconocimiento a que los funcionarios desistieran de las acciones judiciales que hubieren promovido en relación con dicha prestación. En ese marco, la demandante, al igual que otros funcionarios, se acogió a dicho régimen, cumpliendo los requisitos exigidos para acceder al beneficio. 11.
No obstante, advirtió que, el Consejo de Estado a través de sentencia del 14 de diciembre de 2011, el declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, decisión que produjo la pérdida de validez de los desistimientos efectuados y ratificó el derecho de 2 Aunque en la demanda se indica que la señora Fabiola Sáenz de Pérez prestó sus servicios a partir del 1 y 3 de abril de 2001, constatada la certificación laboral emitida por el analista de personal de la Fiscalía General del Nación, la fecha correcta de ingreso corresponde al «5 de abril de 2001».
Ver Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 29. 3 Ibidem. Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 los funcionarios afectados a percibir el porcentaje del 80% consagrado en el Decreto 610 de 1998.
Con ello, se consolidó la obligación de reconocer a la actora las sumas correspondientes en igualdad de condiciones con los magistrados de las altas cortes. 12. El 19 de junio de 2013, la demandante solicitó ante la Fiscalía General de la Nación la reliquidación de su salario desde el «3 de abril de 2001» hasta la fecha de su retiro, para que se ajustara al 80% de lo devengado por concepto del Decreto 610 de 1998.
Dicha petición fue negada mediante oficio núm. OPER 20133100040831 del 28 de junio de 2013, bajo el argumento de que la nulidad del Decreto 4040 de 2004 solo producía efectos a partir de la notificación de la sentencia que así lo dispuso, esto es, desde 2012. En consecuencia, los pagos se efectuaron conforme al principio de legalidad y a las normas vigentes al momento de su reconocimiento. 13.
Frente a dicha negativa interpuso los recursos de reposición y apelación, que fueron negados a través del oficio núm. 20133100044201 del 15 de julio de 2013 y Resolución núm. 2-2798 del 12 de agosto de 2013, respectivamente. 2.1.2. Normas violadas y concepto de violación 14. En la demanda se citan las siguientes normas como vulneradas: De la Constitución Política, los artículos 2, 4, 13, 25, 58 y 228 Ley 4 de 1992, el artículo 14. Ley 270 de 1996, el artículo 152. El Decreto 610 de 1998. 15.
Al explicar el concepto de violación, la parte accionante expuso que se vulneraron los derechos adquiridos derivados del Decreto 610 de 1998, que otorgaba un incremento del 80% en la remuneración de los magistrados y cargos equivalentes como el que desempeñó en la Fiscalía, situación que no podía ser desconocida por decretos posteriores como el 2668 de 1998, 664 de 1999 o 4040 de 2004. 16.
Sostuvo que los actos demandados adolecían de falsa motivación al considerar que los efectos de la nulidad del Decreto 4040 de 2004 se producían únicamente a partir de la notificación del fallo que decidió sobre su validez. De otro lado, consideró que, en virtud de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el «25 de septiembre de 2001», recobraron vigencia los Decretos 610 y 1239 de 1998, motivo por el cual deben reconocerse los derechos laborales previstos en dicha normativa. 17.
Así las cosas, adujo que existió un trato desfavorable en materia salarial. Asimismo, advirtió que el Decreto 4040 de 2004 desconoció el principio constitucional de irrenunciabilidad de los derechos laborales. En consecuencia, solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos demandados y que se restablecieran sus derechos con base en el Decreto 610 de 1998, por ser más favorable. 2.2.
Contestación de la demanda 18. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, al señalar que viene liquidando las bonificaciones establecidas por el Gobierno nacional conforme con los decretos expedidos para cada vigencia fiscal y con lo dispuesto en Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la Ley 4 de 1992. 19.
Señaló que la demandante ejerció el cargo de fiscal delegada ante el tribunal de distrito entre el 5 de abril de 2001 y el 31 de diciembre de 2006. Para ese período, indicó que la norma aplicable al reconocimiento de la bonificación reclamada era el Decreto 4040 de 2004, disposición que, en su criterio, fue posteriormente «modificada» por el Decreto 1102 de 2012.
Precisó, además, que al haber sido declarado nulo el Decreto 4040 de 2004 por el Consejo de Estado, este desapareció del ordenamiento jurídico, junto con la bonificación por compensación, materia que —según su postura— solo volvió a ser regulada con la expedición del Decreto 1102 de 2012. 20. Sostuvo que no está obligada a modificar situaciones jurídicas reconocidas durante la vigencia de la norma luego de anulada, pues esta conservó validez hasta el momento de su declaratoria de nulidad.
En consecuencia, las erogaciones realizadas con fundamento en el Decreto 4040 de 2004 se ajustaron al principio de legalidad del gasto público. 21. Propuso las excepciones de «caducidad», «cumplimiento de un deber legal» y «cobro de lo no debido»4. 2.3. Sentencia de primera instancia 22. El Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante sentencia dictada el 31 de enero de 20205, resolvió lo siguiente:
PRIMERO: DECLÁRESE NO PROBADAS las excepciones de Caducidad, Pago de lo No Debido y Cumplimiento de un Deber Legal de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa del presente fallo.
SEGUNDO: DECLÁRESE PROBADA parcialmente la excepción de prescripción, esto es, se declaran prescritas las mensualidades comprendidas entre el 5 de abril de 2001 hasta el 2 de diciembre de 2004 de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa del presente fallo.
TERCERO: DECLÁRESE la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio OPER Nº 20133100040831 del 28 de junio de 2013 expedido por la demandada y consecuentemente la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio OPER Nº 20133100044201 del 15 de julio de 2013 que negó la reposición y de la Resolución 2- 796 del 12 de agosto de 2013 que despachó desfavorablemente la apelación, expedidos también por la entidad demandada, conforme la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: CONDÉNASE a título de restablecimiento del derecho, a la NACIÓN — FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar a la demandante FABIOLA SAENZ DE PÉREZ el valor correspondiente a las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80% de lo que le fue cancelado como Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, desde la entrada en vigencia del Decreto 4040 de 2004, esto es, desde diciembre 3 de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2006, teniendo en cuenta el 80% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, 4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 149. 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.1 SENTENCIA.pdf».
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo a la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO. Las sumas deberán ser Indexadas. Las sumas que arroje la liquidación correspondiente, la entidad demandada deberá descontar las sumas que efectivamente le fueron canceladas al actor, el valor resultante será reajustado de acuerdo con la fórmula explicada en la parte motiva.
SEXTO: Sin condena en costas.
SÉPTIMO: ORDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, darle cumplimiento a la presente sentencia con arreglo a lo dispuesto en los artículos 187 a 195 de la Ley 1437 de 20116. 23. Como fundamento de la decisión el Tribunal expuso los siguientes argumentos: 24. En primer lugar, consideró que no operó la caducidad del medio de control, y declaró no probadas las excepciones de «cumplimento de un deber legal» y «pago de lo no debido». 25.
Sostuvo que con la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, recobraron vigencia los efectos del Decreto 610 de 1998; es decir, la bonificación judicial «cedió» ante la bonificación por compensación, toda vez que los acuerdos de transacción mediante los cuales los servidores públicos se acogían al Decreto 4040 de 2004 se tornaron ineficaces de pleno derecho.
En consecuencia, concluyó que la relación laboral de la peticionaria estaba regida por el Decreto 610 de 1998, que contemplaba la bonificación por compensación. 26. Lo anterior, debido a los efectos ex tunc de la decisión que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. Por esta razón reconoció las acreencias laborales contenidas en el Decreto 610 de 1998, dada su naturaleza irrenunciable por tratarse de derechos adquiridos. 27.
De otro lado, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción. Para ello, tuvo en cuenta las reglas establecidas en las sentencias del 18 de mayo de 2016 (0845-15) y del 2 de septiembre de 2019 (SUJ-016-CE-S2-2019) de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Precisó que la prescripción solo podía computarse desde que el momento en que el derecho se tornó exigible, dada la ambigüedad normativa que se presentó sobre el particular —vigencia simultánea de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004—.
Por lo que, la exigibilidad se cuenta a partir de la firmeza de la decisión que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, esto es, 28 de enero de 2012. 28. Explicó que en el periodo comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 19987 (5 de septiembre de 2001) y la expedición del Decreto 4040 de 2004 (2 de diciembre de 2004), procede decretar la prescripción, pues en ese lapso no existió dualidad normativa, solo regía el Decreto 610 de 1998 y, por tanto, los beneficiarios tenían la posibilidad de interrumpirla.
No obstante, en el caso bajo estudio dicha interrupción no fue acreditada para el periodo referido. 6 Transcripción fiel, inclusive con errores. 7 Que en su momento derogó el Decreto 610 de 1998. Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 29.
En consecuencia, consideró que al presentarse la petición el 19 de junio de 2013, no se encuentran prescritos los valores causados a partir del 3 de diciembre de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2006. No obstante, declaró prescrito el derecho a reclamar las mensualidades comprendidas entre el 5 de abril de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, dado que en ese lapso no existía dualidad de regímenes y la accionante tenía la posibilidad de interrumpir la prescripción, lo cual no fue acreditado. 30.
En conclusión, el Tribunal determinó que la demandante tiene derecho a la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, desde el 3 de diciembre de 2004 – fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004–, hasta el 31 de diciembre de 2006 –fecha hasta la cual estuvo vinculada– que corresponde al 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las altas cortes. 31.
Finalmente, ordenó la indexación de los valores adeudados y no condenó en costas. 2.4. Recurso de apelación de la parte demandada 32. La Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que Tribunal no tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los efectos de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, en relación con los servidores a los que se les venía pagando la prestación reconocida en este decreto. 33.
Indicó que el Tribunal erró al afirmar que la nulidad de un acto administrativo produce efectos ex tunc, pues, tratándose de actos demandados mediante la acción de simple nulidad —como ocurrió con el Decreto 4040 de 2004—, los efectos son hacia el futuro (ex nunc), máxime cuando se trata de situaciones jurídicas no consolidadas. 34.
Por estas razones, consideró necesario que esta corporación unifique su posición respecto de los efectos de la nulidad del Decreto 4040 de 20048, declarada mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011, en el entendido de que estos son ex nunc. En consecuencia, solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia9. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 35.
A través de autos de 18 de agosto y 20 de octubre de 202210 se tramitaron y resolvieron los impedimentos manifestados por los magistrados de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, y se dispuso la designación de un conjuez. 36. En providencia del 22 de mayo de 202511, la conjuez ponente Sonia Marina Castro Mora, en atención a la modificación de la integración de la Sección Segunda y en 8 Se advierte que dicha manifestación corresponde a una apreciación subjetiva del recurso sobre la materia, y no a una solicitud para que esta corporación, en esta instancia, emita un pronunciamiento al respecto, en los términos del artículo 271 del CPACA. 9 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 274. 10 Samai, índice 6 y 13. 11 Samai, índice 41.
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 aplicación del artículo 116 del CPACA ordenó remitir el proceso a la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo. 37.
Mediante auto del 21 de julio de 202512, se admitió el recurso de apelación, y se concedió el término a las partes para alegar de conclusión, las cuales no efectuaron pronunciamiento sobre el particular. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 38. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2.
Problema jurídico 39. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, corresponde a la Sala definir si: 40. ¿Es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias por concepto de la bonificación por compensación causadas con anterioridad a la sentencia del 14 de diciembre de 201113, pese a que la parte demandada alegó que la nulidad del Decreto 4040 de 2004 no produce efectos frente a situaciones jurídicas individuales consolidadas y que los pagos efectuados se realizaron conforme a lo dispuesto en dicho decreto mientras estuvo vigente? 3.3.
Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. Bonificación por compensación 41. La bonificación por compensación fue creada por el Gobierno nacional dentro de una política de nivelación para los destinatarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues esta había sido insuficiente y se requería una nueva política salarial.
Por ello, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados14 de segundo nivel —y otros cargos equivalentes— tomando como referencia cierto porcentaje de lo percibido por los magistrados de alta corte. Esto se realizó a través de un mecanismo de anclaje, frente a lo devengado por todo concepto, por los magistrados del primer nivel del artículo 15 de la citada Ley 4 de 1992.
Dicho contexto fue explicado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-244 de 201315, en los siguientes términos: En el año de 1998 se dio otro acontecimiento normativo fundamental en la política salarial del sector justicia: mediante un Decreto reglamentario de la Ley 4a, el Decreto 12 Samai, índice 47. 13 Que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. 14 Y autoridades equivalentes. 15 M.P. Diego López Medina.
En esta providencia, la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en la sentencia C- 681 de 2003, que declaró inexequible la expresión "sin carácter salarial", contenida en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, pero sólo para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación. Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 610 de 1998, el Gobierno reaccionó a la protesta organizada de los jueces para considerar que la prima especial concedida en 1992 al segundo nivel funcional de funcionarios judiciales (definido en el artículo 14 y que sólo había sido del 30% de sus ingresos salariales hasta ese entonces reconocidos) había sido insuficiente y que se requería una nueva política salarial.
Para responder a este reclamo, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados de segundo nivel como un cierto porcentaje del de los Magistrados de alta Corte (que, a su vez, habían sido igualados a los de los Congresistas en el artículo 15 de la Ley 4a). Esta fijación o anclaje entre niveles jerárquicos de la Rama Judicial ya había sido intentado, de hecho, en Leyes de finales de los ochentas (Ley 10/1987 y Ley 63/88), que, sin embargo, no habían sido debidamente ejecutadas.
El nuevo Decreto 610/98 buscaba crear un mecanismo gradual de cumplimiento de tales esquemas de anclaje para generar, ahora sí, una política de "nivelación salarial". Para el año de 1998, el segundo nivel de la jerarquía ganaba el 46% de los ingresos de los magistrados del primer nivel. Según el Decreto, esto constituía una "desigualdad económica entre los dos niveles" y, para superarla, propuso un sistema escalonado de nivelación a tres años en el que en el primero recibirían el 60% de lo percibido, por todo concepto, por los Magistrados del primer nivel del artículo 15; para el segundo y tercer año tales porcentajes serían aumentados al 70 y luego al 80%.
Con ello se adoptaba un mecanismo de anclaje proporcional del salario idéntico al que ya se había intentado en la Ley 4a entre funcionarios del primer nivel y los propios congresistas. Para ejecutar este nuevo esquema de nivelación salarial, la "prima especial" de la Ley 4a pasó a denominarse "Bonificación por compensación" y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que sólo constituía factor salarial para las pensiones, tal y como ya se había afirmado en la Ley 332/96. 42.
En consecuencia, el presidente de la República, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4 de 1992, profirió el Decreto 610 de 199816, que creó la bonificación por compensación, así: ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. 43. El reconocimiento de esta bonificación se extendió para los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Decreto 1239 de 199817 dictado por el presidente de la República. 44.
En este orden de ideas, la bonificación por compensación tiene las características que a continuación se enuncian: i) Carácter permanente; 16 Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. Los Decreto 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, sin embargo, este último fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia de la Sección Segunda del 25 de septiembre de 2001, ejecutoriada el 5 de octubre de 2001, exp. 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna, actor: Pablo Julio Cáceres Corrales. 17 Por el cual se adiciona el Decreto número 610 del 26 de marzo de 1998.
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ii) solo constituye factor salarial para efectos pensionales en los mismos términos que la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes; iii) desde el Decreto 1102 de 2012 constituye base de cotización para los aportes a salud; iv) los beneficiarios son los magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los abogados auxiliares del Consejo de Estado; a los fiscales y jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los fiscales del Tribunal Superior Militar, los fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito; los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura; v) se paga mensualmente; vi) con efectos fiscales desde el 1 de enero de 1999; vii) inicialmente correspondía al 60% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de alta corte (1999).
Para la vigencia fiscal siguiente aumentó al 70% (2000); viii) en la tercera vigencia fiscal aumentó al 80% (2001), de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte; ix) la bonificación «sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales» debe igualar el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte. 45.
Ahora bien, la sentencia del 18 de mayo de 201618, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, consideró que la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 «tiene clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998, pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente». 46.
A renglón seguido, señaló que las cesantías de los magistrados de alta corte también son un emolumento que se incluye en «todo lo devengado», comoquiera «el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, proceso con radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02(0845-15), actor: Jorge Luis Quiroz Alemán y otros.
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998». 47.
En la misma línea, señaló que para calcular la diferencia entre lo devengado por los congresistas y lo percibido por los magistrados de alta corte, se debían tener en cuenta las cesantías de los parlamentarios, «para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos [magistrados de alta corte]». 48.
A modo de conclusión, cabe precisar entonces que el valor de la bonificación por compensación «es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001»19. 49.
Con posterioridad, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, en la sentencia del 2 de septiembre de 201920, reiteró que la bonificación por compensación hace parte de un sistema de anclaje diseñado de forma escalonada, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-244 de 2013. La referida providencia también señaló que, en virtud de Decreto 610 de 1998, los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001, serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte.
Ciertamente, resaltó que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». 50. El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por el Decreto 2668 de 1998, en consecuencia, cada año el Gobierno Nacional expidió los decretos para regular la bonificación por compensación21.
En efecto, el Gobierno nacional dictó los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 51.
Ahora bien, el Decreto 2668 de 1998 fue anulado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, expediente 395-99, con efectos «ex tunc». Por consiguiente, volvió a ser aplicable el Decreto 610 de 1998. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 8 de octubre de 2024, proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-05188-02 (3217-2022), M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, proceso con radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18), actor: Joaquín Vega Pérez.
Aclarada en auto del 7 de octubre de 2019. 21 En efecto, el Gobierno nacional expidió los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003).
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.3.2. Bonificación de gestión judicial 52. El Decreto 4040 de 200422, en el artículo 1, creó la bonificación de gestión judicial; determinó que era incompatible con la bonificación por compensación, y que el valor correspondía a un porcentaje del 70% del valor integrado por la asignación básica y los demás ingresos laborales de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de las altas cortes, cuyos destinatarios eran los funcionarios de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa. 53.
La norma indicaba que la bonificación solo era factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y era parte integral del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado. 54. Los destinatarios eran los magistrados de Tribunal y Consejo Seccional, magistrados auxiliares de las altas cortes, abogados asistentes y abogados auxiliares del Consejo de Estado, fiscales delegados ante Tribunales de Distrito, fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, directores ejecutivos seccionales de Administración Judicial, y secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
Igualmente, tenían quienes ingresaron, con posterioridad a la publicación de este decreto, a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de Tribunal a que se refiere el presente artículo. 55. En el artículo 2 se indicó que los destinatarios «podrán optar al reconocimiento y pago de la Bonificación de Gestión Judicial, […] siempre y cuando se encuentren en una de las siguientes situaciones: a) Quienes han iniciado acciones judiciales relacionadas con la Bonificación por Compensación y desistan de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil; b) Los que no han efectuado tales reclamaciones y suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la Bonificación por Compensación». 56.
Sin embargo, la Sección Segunda, Sala de Conjueces, en sentencia del 14 de diciembre de 201123 declaró la nulidad del citado Decreto 4040 de 2004, en atención a que para tener derecho a la bonificación de gestión judicial, los destinatarios debían desistir de las demandas para obtener el pago de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 o celebrar contratos de transacción. Se estimó que el Decreto 4040 de 2004 otorgó validez a la transacción sobre el pago de la bonificación por compensación del 80%, pese a que los derechos laborales no pueden ser objeto de negociación por las partes, dada su naturaleza de derecho adquirido y porque se violó el principio de progresividad.
Insistió entonces en que constitucionalmente está prohibido renunciar a los derechos adquiridos o transar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 57. La Sala de conjueces precisó que para una misma categoría de servidores judiciales, con idénticas funciones, horarios, responsabilidades y requisitos, coexistían 22 Por el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 dos regímenes vigentes, el Decreto 610 de 1998 que fijaba la asignación mensual en el 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes, mientras que el Decreto 4040 de 2004 la establecía en el 70%, con lo cual se materializó un trato diferenciado injustificado entre sujetos en igualdad de condiciones. 58.
En este orden de ideas, se estableció que el Decreto 4040 de 2004 violó los derechos al trabajo, a la igualdad, y a la prohibición de transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 59. Luego de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, el presidente de la República dictó el Decreto 1102 de 201224, según el cual a partir del 27 de enero de 2012, la bonificación por compensación que venían percibiendo los beneficiarios25 equivaldría al 80% de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de alta corte, con la connotación de ser «factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003». 60.
El artículo segundo del referido Decreto 1102 de 2012 indicó «como consecuencia de la declaratoria de nulidad del decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia, la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto». 3.3.3.
Sobre la prescripción 61. La Sección Segunda analizó el tema de la prescripción de los derechos laborales en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 dictada por la Sección Segunda26, en la cual se identificaron los elementos de la citada figura, así: «i) […] se predica de manera general respecto aquellos de contenido patrimonial, con excepción de aquellos en los que el legislador ha establecido que de acuerdo con su naturaleza no pueden extinguirse, verbigracia, el derecho a la pensión, dado que solo son objeto de ella, las mesadas pensionales no reclamadas oportunamente; ii) la inactividad prolongada del titular, denota que no tiene interés en el servicio o la prestación debida, salvo que sea forzada por encontrarse imposibilitado para actuar; y iii) el transcurso del tiempo, que de manera concreta será el plazo legal dentro del cual se debe exigir el cumplimiento de la obligación, so pena de que se extinga». 62.
En el citado fallo, la Sección Segunda explicó que el término de prescripción empieza a correr desde cuando la obligación es exigible, y adujo que el efecto es la «extinción de la pretensión y del derecho subjetivo mismo, que se producen en razón de la sentencia judicial que acoge la correspondiente excepción propuesta por el 24 Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. 25 Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ-SII-022-2020, proceso con radicado 08001-23-33-000- 2013-00666-01 (0833-2016).
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 demandado o la declaratoria de oficio por el juez». 63. En el campo de lo contencioso-administrativo, la prescripción protege el patrimonio público, el interés general, la seguridad jurídica, al impedir que se reconozcan derechos reclamados de forma tardía. Así pues, el juez «como director del proceso, [tiene la obligación] de analizar de manera oficiosa si en el asunto sometido a su conocimiento ha operado o no este fenómeno extintivo, sin perjuicio, claro está, de la no reformatio in pejus (art. 187 del CPACA).
De manera que la prescripción extintiva puede invocarse por vía de excepción o declararse de oficio»27. 64. Ahora bien, cabe destacar que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 regula la prescripción al indicar que: Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 65. Este precepto fue reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en el artículo 102 señala: Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 66. Sobre este aspecto, en el fallo del 15 de mayo de 2016, la Sala de Conjueces analizó el estudio de la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación. Para el efecto, sostuvo que el derecho debe ser exigible, pero que para los destinatarios «existía la disyuntiva», entre el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004, de modo que «resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho».
En este contexto, la providencia determinó que «solo puede hablarse de exigibilidad de la bonificación por compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012», cuando quedó ejecutoriada la sentencia del 14 de diciembre de 201128, que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. 67.
No obstante, en el fallo del 2 de septiembre de 201929, la Sala de Conjueces abordó nuevamente el tema del derecho al pago de la bonificación por compensación para lo cual precisó que la sentencia de 2016 «no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004», por ello, consideró que previo al Decreto 4040 de 2004 «el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, proceso con radicado 080012333000201200200-02 (2459-2014). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 plenamente exigible». 68. Adujo que del «período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 [5 de octubre de 2001]30 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, procede decretar la prescripción. Durante este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla».
En consecuencia, el fallo estableció que por regla general operó la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, salvo que la persona demuestre que reclamó antes de esta última fecha. 69. Nótese que el auto del 7 de octubre de 2019, que aclaró la providencia del 9 de septiembre de 2019, expuso las siguientes consideraciones sobre la prescripción: […] no existe prescripción de la bonificación por compensación entre el 2 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 -vigencia del Decreto 4040 de 2004- porque durante dicho periodo, como es ampliamente conocido, hubo coexistencia de regímenes.
Al salir de la vida jurídica, el 27 de enero de 2012 dicho decreto, los destinatarios podían efectuar reclamaciones hasta el 27 de enero de 2015, sin que los afectara la prescripción; por fuera de ese término hacia atrás, se cuenta la prescripción desde el 3 de diciembre de 2004 -fecha de entrada en vigencia del D. 4040- hasta el 5 de octubre de 2001 -fecha en la que cobró ejecutoria la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 de 1998-, con la excepción de quienes hayan interrumpido la prescripción por haber presentado reclamación durante el tiempo que no hubo coexistencia de regímenes -5 de octubre de 2001 al 2 de diciembre 2004. 70.
En síntesis, acorde con las providencias previamente citadas de la Sala de Conjueces, se extrae que: i) Entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004 operó por regla general la prescripción de la bonificación por compensación, si no se interpuso reclamación; ii) entre el 3 de diciembre de 2004 (fecha de vigencia del Decreto 4040 de 2004) y el 28 de enero de 2012 no operó la prescripción, pues el derecho no era exigible dada la coexistencia de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004, iii) a partir del 28 de enero de 2012, empezó a correr el término de prescripción trienal sin excepciones. 71.
Ahora bien, esta Subsección precisa que la prescripción se interrumpe con la reclamación administrativa ante la administración, por el término de tres años. Esta interrupción solo es efectiva si se acude a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el mismo plazo; sin perjuicio de los términos para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 164 CPACA). 3.4.
Hechos probados relevantes 72. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 395-99, C.P. Álvaro Lecompte Luna, sentencia del 25 de septiembre de 2001. Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 73.
Según el extracto de hoja de vida, la señora Fabiola Sáenz de Pérez prestó sus servicios como fiscal delegada ante Tribunal de Distrito desde el 5 de abril de 2001 hasta 31 de diciembre de 200631. En el proceso obran los certificados salariales de los mismos periodos de tiempo en los que consta el pago de la «asignación básica mensual», «gastos de representación» y «prima especial de servicios»32. 74.
En este mismo sentido, obra certificado del 10 de octubre de 2011 expedido por el director seccional administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación, seccional Neiva, en el que hace constar los factores salariales de la señora Fabiola Sáenz de Pérez para los años 2000, 2001, 2002 y 2003 tiempo en los que consta el pago de la bonificación de gestión judicial33. 75.
Asimismo, se allegó certificado del 13 de septiembre de 2011 expedido por la tesorera pagadora de la Dirección de seccional de fiscalías de Villavicencio, en la que constan los salarios y prestaciones devengados por la señora Fabiola Sáenz de Pérez, para los años 2003, 2004 y 200534. 76. En escrito del 19 de junio de 201335, la parte actora solicitó a la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento de la bonificación por compensación, dado que desde el 5 de abril de 2001 hasta 31 de diciembre de 2006 fue fiscal delegada ante Tribunal.
Pidió que fuera liquidada en el 80% del valor que debe corresponder a un magistrado de alta corte. 77. A través del oficio núm. OPER 20133100040831 del 28 de junio de 2013, la jefe de oficina de personal de la Fiscalía General de la Nación indicó que «El Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 610 de 1998 “Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”, norma que fue modificada por otra serie de actos de la misma naturaleza, hasta llegar a la expedición del Decreto 4040 de 2004 “Por el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”, el cual recogió en gran parte lo contenido del Decreto primigenio, determinó los criterios sobre los cuales se realizaría el reconocimiento y pago de este tipo de Bonificación. Frente a esta pluralidad de preceptos, la Fiscalía General de la Nación, ha reconocido y pagado conforme a cada mandato legal la aludida Bonificación, cumpliendo formal y cabalmente las obligaciones generadas en los mencionados decretos, según cada vigencia fiscal»36. 31 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 29. 32 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 30. 33 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 40. 34 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 45. 35 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 11.
De ese documento no se desprende la constancia de radicación de la petición, sin embargo, del oficio 20133100040831 del 28 de junio de 2013 (índice 13), se puede advertir que la solicitud fue presentada el 19 de junio de 2013. 36 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 13.
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 78. En contra de la decisión anterior, se interpuso recurso de reposición y en subsidio, el de apelación, los cuales fueron resueltos, a través del oficio núm. 20133100044201 del 15 de julio de 201337 y Resolución núm. 2-2796 del 12 de agosto de 2013, respectivamente38. 3.5.
Caso concreto 79. En el asunto bajo análisis, la accionante solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación que igualara el 80% de lo devengado por los magistrados de alta corte. El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó pagar «las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80% de lo que fue cancelado como fiscal delegado ante Tribunal de Distrito, desde la entrada en vigor del Decreto 4040 de 2004, esto es, desde 3 de diciembre de 2004, hasta el 31 de diciembre de 2006 teniendo en cuenta el 80% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura». 80.
Inconforme con esta decisión, la Fiscalía interpuso recurso de apelación con fundamento en que la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 no conlleva para la entidad la obligación de modificar las situaciones particulares consolidadas durante su vigencia, al considerar que los efectos de la sentencia que declaró la nulidad del mencionado decreto son hacía futuro. 81.
Con el propósito de resolver el recurso de apelación, se destaca que en el proceso se acreditó que la señora Fabiola Sáenz de Pérez fue fiscal delegada ante tribunal desde el 5 de abril de 2001 hasta el 31 de diciembre de 200639; devengó la bonificación de gestión judicial desde el año 200540; el 19 de junio de 2013 presentó la reclamación administrativa, para obtener el reconocimiento de la bonificación por compensación41; petición que fue negada por la entidad en el oficio demandado42.
También está probado en el proceso lo percibido por la demandante desde 2001 a 200643. 82. En este orden de ideas, en primera medida la Subsección precisa que la actora quien ejerció el cargo de fiscal delegada ante tribunal es beneficiaria de la bonificación por compensación, acorde con el Decreto 610 de 1998. Asimismo, se destaca que percibió la bonificación de gestión judicial del Decreto 4040 de 2004 (hecho que no es discutido por las partes), y que la entidad considera que no procede el pago de la diferencia del 10%.
Esto, al estimar que la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 37 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 15. 38 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 27. 39 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 29. 40 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 48. 41 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 11. 42 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 13. 43 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20220520(.zip) NroActua 2», archivo «1.0 EXPEDIENTE DIGITALIZADO.pdf», imagen 30, 40 y 45.
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 2004 no implica el desconocimiento de situaciones jurídicas consolidadas, pues durante su vigencia los pagos realizados se fundaron en la normativa vigente. 83.
En cuanto a la bonificación por compensación se destaca que debe atender lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, el cual indica que «sumada a la prima especial de servicios» debe igualar el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura. 84.
Frente al planteamiento expuesto en el recurso de apelación, la Sala debe reiterar que por regla general la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene efectos ex tunc, es decir, desde su expedición. En este sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha considerado que la declaratoria de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, por la cual, las partes tienen derecho «para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo», como lo señala el artículo 1746 del Código Civil, por ello, el acto ilegal es retirado del ordenamiento jurídico y las situaciones particulares deberían retrotraerse44. 85.
Sobre el particular, resultan ilustrativas las siguientes consideraciones de la providencia del 13 de agosto de 202145 de esta corporación: 44. Respecto de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código [de] Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 189 ibidem no señala ningún efecto en el tiempo que deba dársele a esa decisión; tema que ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de las diferencias que existen entre declaración de nulidad y de inexequibilidad46. 45.
Concretamente, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil: La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. 46.
Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc47, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, proceso con radicado 08001-33-31-006-2007-00010-01(AP)REV.
En el mismo sentido, ver fallo del 13 de agosto de 2021, Sala Novena Especial de Decisión, proceso con radicado 66001-33-33-001-2012- 00141-01 (AG) REV. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 13 de agosto de 2021, rad. núm. 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG) REV, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 46 De interés resulta el auto de 10 de mayo de 1974, en el que la Sección Primera de esta Corporación explica que, la primera figura, «parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia» y, la segunda, «no desconoce a realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible», lo que conlleva a que no se desconozcan las situaciones jurídicas constituidas. 47 «desde el origen» o «desde siempre».
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 las cosas a su estado anterior. 47. Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. 48.
No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc48. 49. Respecto de lo anterior, la Sala Especial de Decisión No. 4, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, puntualizó En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".
El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio. 86.
Por esto, la Sala debe advertir que, la nulidad de actos administrativos de carácter general tiene efectos retroactivos desde su expedición. Sin embargo, la jurisprudencia precisa que las situaciones jurídicas consolidadas debían mantenerse por seguridad jurídica, y solo podían afectarse aquellas no definidas, entendidas como las que no se habían consolidado o estaban en controversia administrativa o judicial, como ocurre en el caso de autos frente a las acreencias reclamadas por la señora Fabiola Sáenz de Pérez, en consideración al debate que se ha desarrollado durante su relación laboral sobre la forma de liquidar y pagar la bonificación por compensación y su incidencia en otras prestaciones. 87.
Por ello, respecto de la situación de la peticionaria, la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 en el que la demandada justifica la forma de cancelar sus acreencias laborales, sí tiene efectos en cuanto al debate existente; constituye una razón válida y significativa para ilustrar el desconocimiento de las normas superiores y reclamar el restablecimiento respectivo dentro de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico, por ejemplo, la configuración de la prescripción. 88.
En ese orden de ideas, en primer lugar se concluye que la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 expedido por el Gobierno nacional produjo efectos 48 «en adelante» o «desde ahora». Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 ex tunc, lo que habilita la revisión de aquellas situaciones jurídicas que no se encontraban consolidadas, como ocurre en el caso de la parte demandante. 89.
En el caso bajo estudio, la demandante tiene derecho al reconocimiento de la diferencia derivada de la aplicación del Decreto 610 de 1998 y no del Decreto 4040 de 2004, por resultar este último menos favorable y contrario al principio de igualdad, razón por la cual fue declarado nulo. En consecuencia, debe recordarse que la actora al ser beneficiaria del régimen previsto en el Decreto 610 de 1998, la liquidación de la bonificación por compensación debe ajustarse a los parámetros allí señalados. 90.
Lo anterior, sin perjuicio de la verificación de los pagos efectuados por la entidad. Este aspecto fue analizado en la sentencia de primera instancia y quedó consignado en el numeral 5 de la parte resolutiva, en los siguientes términos:
QUINTO. Las sumas deberán ser Indexadas. Las sumas que arroje la liquidación correspondiente, la entidad demandada deberá descontar las sumas que efectivamente le fueron canceladas al actor, el valor resultante será reajustado de acuerdo con la fórmula explicada en la parte motiva. 3.5.1. Consideraciones adicionales 91. Finalmente, al ser el derecho a la seguridad social irrenunciable49 e imprescriptible50, se adicionará la sentencia para disponer que la entidad reliquide y pague los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de la demandante por las diferencias dejadas de pagar por la bonificación por compensación desde el 5 de abril de 2001 y hasta el 31 de diciembre de 2006. 92.
Esto en consideración a que la referida prestación, de conformidad con los decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012, es ingreso base de cotización para el Sistema General de Pensiones. 3.5. 2. Conclusión de la decisión 93. Frente al problema jurídico, se concluye que la señora Fabiola Sáenz de Pérez, en su calidad de fiscal delegado ante tribunal, tiene derecho al reconocimiento de la diferencia derivada de la aplicación del Decreto 610 de 1998 y no del Decreto 4040 de 2004, por ser este último menos favorable y haber sido anulado con efectos ex tunc, lo que habilita la revisión de situaciones no consolidadas como la suya. 94.
Así las cosas, se confirmará parcialmente la decisión de primera instancia. Lo anterior, debido a que se adicionará en cuanto a ordenar a la accionada a efectuar el pago de aportes a pensión a partir del 5 de abril de 2001. 49 Constitución Política, artículo 48. En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».
Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 4. Costas 95. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario51 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 96.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Magdalena, del 31 de enero de 2020, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. ADICIONAR al numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo impugnado, el siguiente inciso: La entidad deberá reliquidar y pagar los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de las demandantes con ocasión de las diferencias surgidas a causa del reajuste ordenado a título de bonificación por compensación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO. Sin condena en costas en las dos instancias.
CUARTO. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 51 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto está en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 47001-23-33-000-2014-00051-02 (2697-2022) Demandante: Fabiola Sáenz de Pérez Demandado: Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx