Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Demandante: NELIS CANTILLO BRAVO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y OTROS Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defecto sustantivo o material. Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito remitido el 16 de septiembre del presente año, la señora Nelis Cantillo Bravo, por conducto de apoderado judicial, instauró petición de amparo contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta y la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional – Casur, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, la seguridad social, la salud, la vida en condiciones dignas y el mínimo vital.
Considera que dichas garantías constitucionales fueron vulneradas como consecuencia de la decisión proferida por la corporación el 15 de mayo del año en curso, mediante la cual confirmó el auto del 28 de junio de 2023 de primera instancia, que improbó el acuerdo conciliatorio suscrito entre la actora, la señora Nuris Muñoz de González y la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional – Casur, aprobado por la Procuraduría 179 Judicial Primera Para Asuntos Administrativos de Santa Marta, dentro del proceso de conciliación prejudicial radicado con el número 47-001-33-33-004-2023- 00163-00/01.
En concreto, solicitó a esta Corporación: Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA SALUD, A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL, AL MÍNIMO VITAL Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que el Auto emitido por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA en Providencia del miércoles 15 de mayo de 2024 y fijada en estado el 16 de agosto 2024, incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, al resolver el caso de la conciliación extrajudicial y sus requisitos de aprobación aplica unos precedentes judiciales derogados Ley 23 de 1991, el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, incorporado en el artículo 56 del Decreto 1818 de 1998, Ahora bien, desde el 30 de diciembre de 2022 entró en vigor el denominado “Estatuto de Conciliación”, instituido en la Ley 2220 de 2022, que compila toda la regulación en materia de conciliación en un solo cuerpo normativo, al derogar expresamente los Artículos de las Leyes 23 de 1991 y la Ley 446 de 1998, que se referían a la conciliación y que continuaban vigentes aún después de la expedición de la Ley 640 de 2001, que también fue derogada en su totalidad.
“Por la Ley 2220 de 2022;
ARTÍCULO 146. Derogatorias. La presente Ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y especialmente los artículos 24, 25, 35, 47,49, 50, 51, 52, 53, 59, 61, 62, 63, 64, 65A, 65B, 66, 67, 76, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87 y 89 de la Ley 23 de 1991; 64, 65, 66, 69, 70, 71, 72, 73,75, 77, 80, 81, 83, 84, 86, 91, 92, 94, 96, 99, 100, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley 446 de 1998; la Ley 640 de 2001; el artículo 2 de la Ley 1367 de 2009; los artículos 51 y 52 de la Ley 1395 de 2010.
El inciso 2 del numeral 6 del artículo 384 y los artículos 620 y 621 de la Ley 1564 de 2012; el parágrafo 1 del artículo 4 de la Ley 1579 de 2012.” La conciliación extrajudicial efectuada ante la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría 179 Judicial 1, para Asuntos Administrativos de Santa Marta. Se realizó el 10 de abril de 2023 con la Ley posterior Ley 2220 de 2022 más NO con la Ley anterior Ley 23 de 1991; el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 que tomo el tribunal en cuenta para resolver el caso.
SEGUNDA: QUE SE DEJE SIN EFECTOS, el Auto emitido por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA Providencia del veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) notificado el día 29 de junio de 2023; toda vez que el Auto emitido por el despacho que imprueba la conciliación señala que, “para acreditar tal situación de LA CONVIVENCIA SIMULTÁNEA, SUGIERE EL JUEZ como, por ejemplo, PRUEBAS TESTIMONIALES, configurando un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al no estar frente a una DEMANDA si no en una CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL y/o control de legalidad de una conciliación como le establece la Ley 2220 de 2022 “cuando existiendo incertidumbre sobre unos determinados hechos que se estiman definitivos para la decisión judicial y cuya ocurrencia se infiere razonablemente del acervo probatorio, [el Juez] omite decretar, de forma oficiosa, las pruebas que podrían conducir a su demostración” Ante esta situación, ha dicho la Corte que “procede la tutela del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia y la orden de reabrir el debate probatorio, de acuerdo con lo dispuesto en el respectivo código adjetivo, para que el juez de la causa, con audiencia de las partes, ejerza sus deberes inquisitivos”1.
SENTENCIA T – 247 DEL 2016 EL JUEZ INCURRESE EN UN DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO. La decisión atacada es contrario a la verdad de la conciliación extrajudicial, así lo establece la Ley 2220 de 2022; Articulo 3. Definición y Fines de la conciliación. La conciliación, en sus diversas modalidades, es una figura cuyos propósitos son facilitar el acceso a la justicia, generar condiciones aptas para el diálogo y la convivencia pacífica, y servir como instrumento para la construcción de paz y de tejido social;
Articulo 4. Principios. La conciliación se guiará, entre otros, por los siguientes principios: Garantía de acceso a la justicia, Principio de presunción de buena fe. Entre otros; Articulo 107. Pruebas. Para tal efecto se tendrá en cuenta los requisitos consagrados en los artículos 243 y siguientes del Código General del Proceso;
ARTÍCULO 116. Principios de los Comités de Conciliación. Los Comités de Conciliación deberán aplicar los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política y en ese sentido están obligados a tramitar las solicitudes de conciliación o de otro mecanismo alternativo de solución de conflictos con eficacia, economía, celeridad, moralidad, imparcialidad y publicidad.
TERCERA: QUE SE DEJE SIN EFECTOS, el Auto emitido por el Honorable Tribunal Administrativo del Magdalena en Providencia del miércoles 15 de mayo de 2024 y fijada en estado el 16 de agosto 2024, Que confirma el auto de Providencia del veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) notificado el día 29 de junio de 2023, mediante el cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, Improbó el Acuerdo Conciliatorio Extrajudicial celebrado entre la señora Nuris Muñoz de González, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y la señora Nelis Cantillo Bravo.
CUARTA: SOLICITAR al Honorable Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, que en el término de esta providencia, Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 profiera una nueva providencia dentro de la Conciliación Extrajudicial celebrado entre la señora Nuris Muñoz de González, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y la señora Nelis Cantillo, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente conciliación. QUINTA: SOLICITAR a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) Aplicar el acuerdo conciliatorio celebrado ante la Procuraduría 179 Judicial 1, para Asuntos Administrativos.
Y contenido en el Acta de Conciliación con fecha 10 de abril de 2023, suscrita entre la convocante NURIS MUÑOZ DE GONZALES y los convocados Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) POLICIA NACIONAL Y NELIS CANTILLO BRAVO. SEXTA: Solicito a los Honorables Magistrado del Consejo de Estado con el debido respeto, ordenar a la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional - Casur y por intermedio del funcionario que corresponda, que en el término de 48 horas computadas a partir de la notificación del fallo, imparta las instrucciones del caso para contestar a fondo la presente acción de tutela referente a la sustitución pensional de las señoras NELIS CANTILLO BRAVO y NURIS MUÑOZ DE GONZALES de acuerdo al contenido del Acta de Conciliación con fecha 10 de abril de 2023, y se resuelva con la mayor razonabilidad y proporcionalidad para evitar un perjuicios irremediable.
OCTAVO: SOLICITAR al Honorable Consejo de Estado que en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso Conciliatorio Extrajudicial celebrado entre la señora Nuris Muñoz de González, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y la señora Nelis Cantillo, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente conciliación. (SIC1) 2.
Hechos Los hechos jurídicamente relevantes pueden sintetizarse de la siguiente manera: El 16 de enero de 2023, la señora Nuris Muñoz de González convocó a la celebración de una audiencia de conciliación extrajudicial a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y a la señora Nelis Cantillo Bravo, ante los Procuradores Judiciales para asuntos Administrativos de Santa Marta, la cual correspondió por reparto a la Procuraduría 179 Judicial I Para Asuntos Administrativos de Santa Marta – Magdalena.
El día 10 de abril de 2023 se celebró la conciliación extrajudicial, durante la cual se logró acuerdo conciliatorio, consistente en lo siguiente: (…) admitir la totalidad de las pretensiones en favor de la convocante NURIS MUÑOZ DE GONZALES, un 60% y para NELIS CANTILLO BRAVO, un 40%. De la asignación de retiro por muerte de su cónyuge, JUAN MANUEL GONZALEZ MORALES.
El control de legalidad del acuerdo correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, con el número de radicación 11001-33- 35-021-2021-00338-00. Mediante auto del 28 de junio de 2023 se improbó el acuerdo conciliatorio por considerar que no había aportado pruebas sobre la convivencia simultanea entre el causante y las señoras Nuris Muñoz de González y Nelis Cantillo Bravo, así lo indicó: En el caso de marras, debe advertir esta Agencia Judicial que, el mismo no se encuentra acreditado, toda vez que, cuando se trata de reclamación de derechos 1 Se transcribe con errores gramaticales y ortográficos.
Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 prestacionales, en este caso, como lo es el reconocimiento y pago de la pensión sustitución de asignación de retiro, para ello se debe comprobar en forma clara y precisa, los años de convivencia de la cónyuge y la compañera permanente.
Ahora bien, revisado el escrito de forma rigurosa se percata el Despacho que no se aportó a la solicitud de conciliación ante la Procuraduría extrajudicial elevada ante el Ministerio Público, ningún medio probatorio que lograra acreditar la convivencia simultanea, como, por ejemplo, pruebas testimoniales que conlleven a una mayor certeza de la convivencia señalada por las convocantes, pues no basta con pruebas de índole documental, para acreditar tal situación. En segunda instancia el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de providencia del 15 de mayo del año en curso, confirmó la decisión apelada, pero por considerar que la sustitución pensional debía ser revisada ante el juez contencioso administrativo, por tratarse de una prestación a cargo de una entidad pública. 3.
Sustento de la vulneración La tutelante manifestó que el tribunal incurrió en un defecto sustantivo y desconocimiento de la Constitución Política, al dar una interpretación errónea a las normas jurídicas que consagran la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en relación con derechos transigibles, artículo 42 A de la Ley 270 de 1996, por cuanto lo que se reclama es una sustitución pensional que es un derecho cierto.
Aseguró que la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado ha coincidido en afirmar que, tratándose de derechos pensionales, las partes no podrán llevar a cabo conciliación alguna al respecto, puesto que se trata de derechos constitucionalmente reconocidos como irrenunciables e imprescriptibles. Refirió que la actora inició una relación sentimental con el causante Juan Manuel Gonzalez Morales, en el año de 1989, que se prolongó por 32 años como una unión estable, permanente y singular, con plena solidaridad.
De esa unión material nació una hija de nombre Lizeth Tatiana Gonzalez Cantillo. Manifestó que, en la actualidad, la accionante va cumplir 64 años y padece afecciones de salud como «gonartrosis primarias tipo principal, reemplazo total de rodilla derecha, artrosis tricompartimental, esclerosis osteofitos y hundimiento del platillo compartimiento femoropatelar», es decir, se encuentra en una situación de debilidad manifiesta.
Además, la actora nunca ha trabajado pues dependía económicamente de su compañero permanente. Aduce que, en este caso, la protección constitucional en materia pensional procede de forma excepcional, puesto que la actora se encuentra ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable a sus prerrogativas fundamentales, principalmente, al mínimo vital, por no contar con una fuente de ingresos indispensables para el manejo de sus múltiples enfermedades. 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto del 1 de noviembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ordenó notificar dicha decisión a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Magdalena, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta y a la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional – Casur; de igual forma, se dispuso la vinculación de la señora Nuris Muñoz de González y a la Procuraduría 179 Judicial Primera para Asuntos Administrativos de Santa Marta, en calidad de terceros con interés. 5.
Coadyuvancia La señora Nuris Muñoz de González allegó escrito en el que manifestó que también se vulneraron sus derechos con las decisiones cuestionadas, porque se encuentra en condiciones similares a la actora, en atención a que también es sujeto de especial protección, por lo que solicitó que se amparen los derechos invocados por ambas.
Indicó que, con la solicitud de conciliación se aportaron todos los documentos que acreditaban, en su caso, la convivencia por más de 50 años con el causante, pero el tribunal decidió no tenerlos en cuenta. Adujo que los juzgadores decidieron aplicar tecnicismos y rigorismos para no reconocer la convivencia entre las peticionarias con el causante, dejando de lado que, ni la Corte Constitucional, ni el legislador han exigido una tarifa probatoria, sino que han establecido que la acreditación del requisito de convivencia puede darse a través de cualquier medio probatorio, sin que sea necesario utilizar los previstos por la legislación civil.
Esto significa que la entidad debe «verificar la idoneidad y suficiencia del medio utilizado para acreditar la convivencia efectiva entre el cónyuge, compañera o compañero permanente supérstite con el pensionado», por lo tanto, no puede exigir medios de prueba ilógicos, extravagantes o superfluos comparados con los pedidos por otra entidad que presta el mismo servicio.
Relató que la Corte Constitucional ha determinado que la declaración extrajudicial es válida como prueba para acreditar la convivencia entre el causante y su cónyuge, compañera o compañero permanente. Aseguró que el juez colegiado desconoció la Ley 2220 del 2022 que regula el trámite de las conciliaciones extrajudiciales. 6. Argumentos de defensa Una vez notificada la iniciación del trámite de la presente acción, rindieron informe dentro de proceso las siguientes autoridades: 6.1.
Procuraduría 179 Judicial Primera Para Asuntos Administrativos de Santa Marta Expuso, que la necesidad de preservar la autonomía de las partes en asuntos privados obedece igualmente a normas constitucionales. Aseguró que la entidad pública convocada no vislumbró fundamento alguno para oponerse a un reparto del monto pensional entre la viuda y ex compañera permanente del causante.
Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Agregó que no se requiere un debate probatorio bajo ningún parámetro o consideración alguna para que se configuren circunstancias limitantes, puesto que, la norma sólo contempla requisitos de aportar la solicitud de traslado, cuantía, competencia y pruebas documentales del derecho que sustenten el objeto de la conciliación. Pero intentar una etapa probatoria testimonial en tres meses dentro de la etapa conciliatoria resulta a todas luces excesiva en su rigor procedimental. 6.2.
Procuraduría Provincial de Instrucción de Santa Marta Expuso que la actora busca a través de la acción constitucional desconocer los mecanismos ordinarios solo porque los fallos fueron resueltos en forma desfavorable a sus intereses, desconociendo el carácter residual de la acción de tutela. Solicito ser desvinculada de la presente acción. Las demás partes vinculadas, pese a ser debidamente notificas, no presentaron informe.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Cuestiones previas El inciso 2 del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece que «quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud». La Corte Constitucional ha precisado que el coadyuvante es un tercero que tiene una relación sustancial con las partes que, indirectamente, se pueden ver afectadas si la parte a la que coadyuva obtiene un fallo desfavorable y que «aquellos no reclaman un derecho propio para que sobre él haya decisión en el proceso, sino un interés personal en la suerte de la pretensión de una de las partes.
Se trata de intervenir para afianzar y sostener las razones de un derecho ajeno»2. En este caso, la señora Nuris Muñoz de González manifiesta que también se ha visto afectados por la decisión cuestionada, por lo tanto, le asiste interés en la resolución de la presente acción de tutela. 2 Sentencia Su-134 de 2022. Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por consiguiente, es procedente la petición de admisión de coadyuvancia formulada, aclarando que sus argumentos en el proceso se limitan a contribuir a lograr la protección de los derechos de la parte actora, en la medida en que una eventual decisión favorable a los intereses de la accionante le puede beneficiar y, en ese sentido, no se admite su participación como accionante para actuar en causa propia.
De otra parte, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Santa Marta solicitó su desvinculación del trámite de la presente acción, por considerar que no le asiste competencia para proteger los derechos invocados por el accionante. Revisado el expediente se advierte que el despacho del magistrado sustanciador no dispuso la vinculación de la referida autoridad al trámite del proceso, de manera que no es procedente ordenar su desvinculación. 3.
Problema jurídico Corresponde en este caso resolver los siguientes problemas jurídicos: En primer lugar, se determinará si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial - procedencia adjetiva- establecidos por la Corte Constitucional, el estudio de los presupuestos se realizará únicamente respecto de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por ser la que puso fin al trámite de aprobación de conciliación prejudicial cuestionado.
En caso de superarse el examen de procedibilidad de la acción, se establecerá si la providencia cuestionada mediante la cual se improbó el acuerdo conciliatorio extrajudicial al que llegó la parte actora frente al reconocimiento de la sustitución pensional de su ex compañero permanente con la cónyuge de este y la entidad encargada del pago de la prestación pensional, vulnera los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso, igualdad, seguridad social, por incurrir en defecto sustantivo, procedimental y desconocimiento de la Constitución Política.
En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) criterio de esta sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: 3 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.4 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una 4 Ibídem.
Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, unificó los criterios respecto del presupuesto de relevancia constitucional. En el mencionado fallo la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. El alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez precisó, que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5” (Énfasis de la Sala).
Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, 5 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 6.
Caso concreto En el caso objeto de estudio, la accionante afirma que el juez colegiado vulneró sus garantías fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, entre otros, con la decisión proferida el 15 de mayo del año en curso, mediante la cual confirmó el auto del 28 de junio de 2023 de primera instancia, que improbó el acuerdo conciliatorio suscrito entre la actora, la señora Nuris Muñoz de González y la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional – Casur, aprobado por la Procuraduría 179 Judicial Primera Para Asuntos Administrativos de Santa Marta, dentro del proceso de conciliación prejudicial radicado con el número 47-001-33-33-004-2023- 00163-00/01.
Refiere que, la providencia incurre en defectos sustantivo y desconocimiento de la Constitución Política al improbar el acuerdo al que llegó con la señora Nuris Muñoz de González frente a la sustitución pensional causada por el señor Juan Manuel González Morales. Manifestó que la Ley 2220 de 2022 permite a las partes conciliar esta clase asuntos siempre que se cumplan los siguientes requisitos: i) presupuestos formales, como lo es que sea aprobada por una autoridad competente, ii) la inexistencia de vicios en el consentimiento, iii) que no se vulneren normas de orden público, y iv) que se respeten los derechos mínimos, irrenunciables, ciertos e indiscutibles del trabajador; los cuales se superaron en su caso.
La señora Nuris Muñoz de González indicó que la providencia dictada por el juzgado comete un error procedimental por exceso ritual manifiesto, al exigir la prueba de la convivencia entre el causante y las pretendidas beneficiarias de la sustitución pensional, pese a que en el expediente de la solicitud de conciliación se encontraban suficientes elementos que acreditaban dicha circunstancia. Como se señaló en el acápite referente al problema jurídico, el estudio de los presupuestos de procedibilidad se realizará únicamente respecto de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por ser la que puso fin al trámite de aprobación de conciliación prejudicial cuestionado.
De la lectura de la providencia atacada se extrae que, esa corporación confirmó la decisión dictada por el a quo, pero no por las mismas razones expuestas en primera instancia, en consecuencia, los argumentos contra la exigencia de pruebas adicionales que realizó el juzgado, esgrimidos por la parte actora, no serán objeto de análisis.
Por el contrario, el tribunal consideró que, como lo conciliado se circunscribe al derecho que eventualmente tendrían las señoras Nuris Muñoz de González y Nelis Cantillo Bravo, al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro que en vida correspondió al señor Juan Manuel González Morales, en atención a la naturaleza de la entidad pública a cargo de la que estaría el reconocimiento y Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 pago de la prestación periódica, es el juez el llamado a dirimir la controversia generada en un proceso contencioso administrativo.
La tutelante pretende controvertir la tesis adoptada por el juez natural en la providencia adversa a sus pretensiones, con el fin de reabrir el debate surtido en el proceso ordinario, sin que se advierta de sus argumentos, alguno que permita estudiar la eventual tensión entre la sentencia acusada y los derechos fundamentales, ni mucho menos el alcance de estos.
De manera que, el propósito de la accionante es abrir un debate legal agotado en el proceso, en aras de obtener una decisión diferente a la que arribaron los jueces de la causa, que sea favorable a sus pretensiones. Objetivo que no se relaciona con el alcance de los derechos fundamentales invocados. De otra parte, es importante resaltar que la decisión cuestionada no niega el acceso a los derechos pensionales reclamados, sino que imprueba el acuerdo celebrado entre dos presuntas beneficiarias de un derecho pensional, por consiguiente, en caso de que la entidad niegue el reconocimiento en vía administrativa, la accionante cuenta con la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión que así lo disponga.
En este orden, será la entidad en vía administrativa y eventualmente la jurisdicción contencioso administrativa, quien deberá decidir si la actora tiene derecho a la sustitución pensional. A continuación, se determinará si en este caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta idóneo y eficaz, o si, por el contrario, se acredita sumariamente una amenaza inminente y grave a los derechos fundamentales de la accionante.
En primer lugar, se advierte que no se acreditó con la petición de amparo, la ocurrencia de un daño inminente, puesto que, aunque la actora manifiesta que tiene 63 años y padece unas afecciones referentes al reemplazo de rodilla, entre otras, dicha situación por sí sola no demuestra que se encuentre en unas condiciones de desgaste vital o psicológico que hagan necesaria la intervención urgente del juez constitucional pues no se acreditó que no reciba la ayuda de sus familiares, como su hija, para su sostenimiento, y de su escrito se extrae que recibe atención médica, de manera que actualmente cuenta con el servicio de salud que requiere para atender sus patologías.
Lo expuesto demuestra que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con petición de medidas cautelares es idóneo y eficaz, para demandar la determinación que adopte la entidad, en el evento de que sea contrario a sus intereses. En síntesis, la petición de amparo no supera el examen de procedencia general conforme a los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, por referirse a una disputa de orden legal y no al alcance de un Demandante: Nelis Cantillo Bravo Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Rad: 11001-03-15-000-2024-04952-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 derecho fundamental ni a la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política, motivo por el cual se declarará improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Aceptase la solicitud de coadyuvancia presentada por la señora Nuris Muñoz de González.
SEGUNDO: Niegáse la desvinculación del presente proceso de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Santa Marta, entidad que actualmente no hace parte de este.
TERCERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la señora Nelis Cantillo Bravo.
CUARTO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SÚAREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”