CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario y Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca Asunto: autoridad competente para investigar disciplinariamente a empleados indeterminados de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 4 de agosto de 2016, el señor Duván Augusto Enríquez Velasco presentó denuncia ante la Unidad de Reacción Inmediata – URI seccional Popayán, porque, al parecer, el 24 de abril de 2016 fue objeto de presuntas conductas abusivas por parte de unos miembros del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) de Popayán. 2.
El 14 de junio 2021, el señor Duván Augusto Enríquez Velasco presentó derecho de petición, ante la Unidad de Reacción Inmediata (URI) de Popayán, con el fin de que se agilizará la remisión de la denuncia a la Fiscalía Local de Piendamó para su 1Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 correspondiente investigación. No obstante, en dicha dependencia omitieron recibir el escrito petitorio y remitirlo a la oficina correspondiente3. 3.
El 18 de enero de 20234, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General Nación le asignó, a la denuncia presentada el 4 de agosto de 2016, el radicado 47072 y ordenó el archivo de dicha actuación disciplinaria. Asimismo, remitió copias del expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca, con el fin de que se investigaran las presuntas conductas en que pudieron incurrir los empleados de esa Dirección frente en la inactividad del proceso disciplinario 47072. 4.
Mediante auto interlocutorio número 4442 de fecha 29 de septiembre de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca5, resolvió no asumir el conocimiento del proceso disciplinario en comento y por ende remitirlo por competencia a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. 5. Remitida la decisión a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación6, ese despacho mediante auto DCD 13-30-90 de fecha 3 de noviembre de 2023, resolvió no aceptar la competencia, señalando que la conducta que se pretende investigar se mantuvo en el tiempo hasta el 29 de junio de 2021, fecha en la cual ya se encontraba en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Por tal razón, y tras advertir su falta de competencia, procedió a remitir el proceso a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que resuelva el conflicto negativo de competencias administrativas. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto 114 del 15 de marzo de 2024, por el término de cinco días, para 3 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00032-00, que reposa en SAMAI 4 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00032-00, que reposa en SAMAI 5 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00032-00, que reposa en SAMAI 6 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00032-00, que reposa en SAMAI Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentarán sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto7.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cauca. Según el informe secretarial del 16 de febrero de 20248, se precisó que, dentro del término de fijación del edicto, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cauca presentaron escrito de alegatos.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Fiscalía General de la Nación Mediante Oficio núm. DCD-10800 del 14 de febrero de 20249, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación presentó sus consideraciones y manifestó que la conducta que se pretende investigar, si bien tiene origen antes del 13 de enero de 2021, esta se mantuvo en el tiempo y se consumó hasta el 29 de junio de 2021, época en la cual la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ya estaba en funcionamiento.
Lo anterior, lo fundamentó inicialmente en la competencia funcional de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial establecida en el artículo 257A de la Constitución Política, el cual reza sin distinción alguna, que la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial recae en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Adicionalmente, esta Dirección citó que de conformidad con lo establecido en el parágrafo transitorio del artículo 93, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. 7 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00032-00, que reposa en SAMAI 8 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00032-00, que reposa en SAMAI 9 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00032-00, que reposa en SAMAI Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 En rigor de lo manifestado, esta autoridad reiteró su posición frente a que la conducta investigada se mantuvo en el tiempo, considerándose continuada, situación en la cual, se entendería realizada con el último acto, y entonces será este el que determina que la ley aplicable será la vigente para ese momento tanto en lo sustancial como en lo procesal, incluyendo así la determinación del funcionario competente. 2.
Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca Mediante escrito de fecha 15 de febrero de 2024, la Comisión Seccional presentó alegatos para fundamentar y reafirmar su falta de competencia para conocer el asunto. Al respecto señaló que en concordancia con la Ley 1952 de 2019, la cual entró a regir el 29 de marzo de 2022, estableció en su artículo 2.° que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus Comisiones Seccionales les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente.
En cuanto a la transitoriedad de las funciones jurisdiccionales disciplinarias asignadas a la Comisión y de acuerdo a lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-373 de 2016, así como lo precisado por el Consejo de Estado, en fallo del 21 de octubre de 2020, Radicación 11001-03-06-000-2019-00209-00(2440)10, se estableció que el inicio de labores de esta autoridad empezó el 13 de enero de 2021.
En consecuencia, y a juicio de la Comisión, frente al caso concreto, la presunta conducta con incidencia disciplinaria se consumó el 4 de agosto de 2016, fecha en la cual los empleados aparentemente se negaron a darle trámite a la denuncia presentada por el quejoso. En línea de lo expuesto, la autoridad concluyó que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación es la competente para atender el asunto. 10 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00032-00, que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019. Reiteración.11 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan, actualmente, por el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, norma especial sobre la materia, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. […] [Subrayas añadidas] No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca no tienen un superior común. Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de competencia para resolver los conflictos de competencia administrativa. Reiteración12. La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su 11 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023.
Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 12 3 Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»13 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta].
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10º del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; Las dos autoridades involucradas en el presente trámite, esto es, la Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca han negado su competencia para conocer del 13 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 proceso disciplinario núm. 47072 adelantado en contra de algunos empleados de la Fiscalía. ii) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en determinar la autoridad competente para conocer y asumir el proceso disciplinario núm. 47072 adelantado en contra de algunos empleados de la Fiscalía, por presuntas conductas omisivas consistente en el trámite e impulso procesal a la denuncia interpuesta por el señor Duván Augusto Enríquez Velasco el día 4 de agosto de 2016, en contra de algunos miembros del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) de Popayán. Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que la posición mayoritaria de la Sala en recientes decisiones ha considerado que el asunto es de naturaleza administrativa cuando al menos una de las autoridades en conflicto ejerce funciones administrativas.
En ese sentido, en el presente caso se tiene que el asunto es de naturaleza administrativa en tanto la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación ejerce funciones administrativas; mientras que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca ejerce funciones jurisdiccionales. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Comisión Seccional Disciplina Judicial del Cauca y la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas todas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias planteado. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»14. 14 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para conocer la investigación disciplinaria en contra de empleados indeterminados de la Fiscalía General de la Nación, por las presuntas conductas en que pudieron incurrir frente a la inactividad e impulso procesal a la denuncia, presentada por el señor Duván Augusto Enríquez Velasco el día 4 de agosto de 2016.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 En este orden de ideas, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación afirma que el actuar omisivo objeto de investigación disciplinaria perduró en el tiempo, hasta el vencimiento de los términos de la acción disciplinaria, lo cual ocurrió el 29 de junio de 2021, momento para el cual la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca había asumido sus funciones, razón por la cual considera que es la autoridad competente.
Por su parte, a juicio de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cauca, los hechos que dieron origen al proceso disciplinario mencionado, ocurrieron el 4 de agosto de 2016, fecha en la cual, los involucrados aparentemente se negaron a dar trámite a la denuncia elevada por el quejoso. En la medida en que dichas conductas omisivas se agotaron en ese mismo momento, es claro que ocurrieron antes del 13 de enero de 2021, fecha en que esa Comisión Seccional comenzó a tener competencia para investigar empleados de la Rama Judicial, en virtud del Acto Legislativo 2 de 2015.
Por tal motivo reitera que no tiene competencia para investigar en este asunto. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i. La potestad disciplinaria del Estado: reiteración; ii. Los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario: el factor subjetivo o personal; Reiteración. iii.
Los servidores de la Rama Judicial: distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración. iv. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración v. Competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración vi.
El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración15 La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios constitucionales de igualdad, moralidad, 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa16. La Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria8. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales17. 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración18 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6.° del artículo 2.° de la citada ley prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General 16 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 17 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y decisión radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente». Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92.
Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios19 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la 19 Ley 1952 de 2019, artículo 91.
Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular20. 5.3. Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial. Los empleados de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración21 Conforme a lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Sobre este punto, la Corte Constitucional22 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Vale la pena precisar, para los efectos de este conflicto de competencias, que, como la Fiscalía General de la Nación es un organismo que forma parte de la Rama Judicial (artículo 249 y siguientes de la Constitución Política, y artículo 11 de la Ley 270 de 1996), las personas que prestan sus servicios a dicho organismo, con excepción de los fiscales (que son funcionarios judiciales), tienen el carácter de empleados judiciales, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 125 de la Ley Estatutaria.
Decantada la diferencia entre unos y otros, pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, tiene asignada dicha función, haciendo énfasis en el caso de los empleados de la Fiscalía. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 15 de noviembre de 2023, radicación núm. 11001-0306-000-2023-00448-00. 22 Sentencia C-713 de 2008.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 5.4. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración23 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único16, establecía que: «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias» [énfasis propio].
En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201524 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 24 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […][Énfasis añadido].
Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que supuso la entrada en vigor de este acto legislativo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016, sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Respecto de la competencia de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, la Corte Constitucional citó su Auto 504 de 2015 en el cual señaló: Frente a la falta de competencia que alega la Fiscalía para continuar conociendo de los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos ya expresados en los Autos 278 y 369 de 2015, considerando la completa coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí presentes.
Debe pues la Corte concluir que hasta tanto se conforme el órgano que habrá de ejercer el control disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía, esta última entidad, a través de los órganos actualmente encargados de dicha función, deberá continuar ejerciéndola, con carácter administrativo, como lo ha hecho Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original].
Así las cosas, es importante advertir que, en el caso específico de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció una regla especial que, en el punto de la competencia, coincide con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, antes citada, al disponer: Parágrafo transitorio.
La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002 [énfasis añadido] Como se observa, esta disposición preceptúa, en forma expresa, que la «Oficina de Control Disciplinario Interno» de la Fiscalía seguirá conociendo de los procesos disciplinarios «cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021».
Lo anterior significa, contrario sensu, que la citada dependencia, que se denomina, en realidad, Dirección de Control Disciplinario, no está facultada para conocer de actuaciones disciplinarias que correspondan a faltas o hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021. Así las cosas, jurisprudencialmente y legalmente (para el caso de la Fiscalía General de la Nación) se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico; y, las que tuvieran lugar luego de esa fecha, por la Comisión de Disciplina Judicial.
En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022- 00022-00, sostuvo lo siguiente: Si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario- administrativo sino jurisdiccional-disciplinario». [énfasis añadido] Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 Es entonces se concluye, que para el caso de faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales que tuviesen lugar después del 13 de enero de 2021, estas serán de competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. 5.5.
Competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración25 El artículo 2º del Decreto Ley 016 de 2014, mediante el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, indica que, para el cumplimiento de sus funciones, la mencionada entidad debía contar con una dependencia denominada Dirección de Control Disciplinario Interno. Más adelante, en su artículo 14 establece las funciones de dicha dirección: Artículo
14. DIRECCIÓN DE CONTROL DISCIPLINARIO. La Dirección de Control Disciplinario cumplirá las siguientes funciones: 1. Conocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad. Para el efecto podrá comisionar la práctica de pruebas a otro servidor público de igual o inferior categoría de la misma entidad, incluidos los empleados que cumplen funciones de policía judicial de la Fiscalía General de la Nación. […] De acuerdo con la norma citada y lo expuesto hasta este punto, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, a la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía le correspondía adelantar y decidir los procesos disciplinarios de primera instancia contra los servidores de esa institución. Esto implica que dicha Dirección mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la entrada en funcionamiento de las mencionadas comisiones (13 de enero de 2021), de conformidad con lo dispuesto en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021 de la Corte Constitucional. 6.
Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación es la autoridad competente para conocer la investigación disciplinaria en contra de empleados indeterminados de la Fiscalía General de la Nación, por las presuntas conductas 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 en que pudieron incurrir frente a la inactividad del proceso núm. 47072, respecto de la denuncia presentada por el señor Duván Augusto Enríquez Velasco el día 4 de agosto de 2016. Al respecto, es necesario indicar que los hechos que corresponde conocer a la Comisión, en el caso de los empleados judiciales, son aquellos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016.
Para el caso de la Fiscalía, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció que la «Oficina de Control Interno Disciplinario» de esa entidad seguiría conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos ocurrieron antes del 13 de enero de 2021.
Revisado el material probatorio allegado, la Sala encuentra que, el sustento de la noticia disciplinaria consiste en que los empleados de la Fiscalía que conocieron del proceso núm. 47072, incurrieron en una presunta falta por omisión que condujo al vencimiento de términos y al archivo del proceso, acaecida, según esa entidad, el 29 de junio de 2021, pues a esa fecha no se adoptó decisión alguna respecto de los hechos ocurridos el 4 de agosto de 2016.
Sin embargo, el presente asunto no puede ser analizado a partir del momento en el cual caducó la acción disciplinaria, esto es, el 29 de junio de 2021, sino desde antes, por lo siguiente: Como lo ha expuesto la Corte Constitucional26, las infracciones disciplinarias suponen un incumplimiento de deberes funcionales, y desde este punto de vista, no se puede analizar exclusivamente el hecho de la pérdida de competencia para ejercer la acción disciplinaria, sino también las conductas de aquellos funcionarios encargados de adelantar la investigación disciplinaria durante el plazo legal dispuesto para este efecto en el código disciplinario único.
Lo anterior, con el fin de determinar el presunto incumplimiento de sus deberes funcionales y las posibles sanciones disciplinarias. 26 La Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2012, al referirse al objeto de derecho disciplinario señaló que, [d]icho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido y dado que las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.
(Subraya la Sala). Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 Conforme lo anterior, se concluye que el presunto incumplimiento de deberes funcionales por parte de los servidores judiciales no se analiza desde el momento de la pérdida de competencia para ejercer la acción disciplinaria, que en este caso sería el 29 de junio de 2021, sino desde el momento en que comenzó a gestarse la falta disciplinaria, esto es, desde el 4 de agosto de 2016, fecha de presentación de la denuncia del señor Duván Augusto Enríquez Velasco, y momento desde el cuál las autoridades involucradas omitieron sus deberes funcionales.
En ese sentido, la autoridad competente para adelantar las investigaciones disciplinarias correspondientes deberá realizar un examen integral de los hechos, desde el 4 de agosto de 2016 al 29 de junio de 2021, para identificar los posibles servidores públicos responsables, determinar si hubo un incumplimiento de sus deberes funcionales e imponer, si hay lugar a ello, las sanciones disciplinarias.
Así las cosas, la conducta omisiva que posteriormente concluyó en el archivo de la investigación disciplinaria del proceso núm. 47072, puede encontrarse configurada, a partir del 4 de agosto de 2016. Fecha que resulta anterior a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. En consecuencia, el competente para adelantar la actuación disciplinaria correspondiente es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Conforme a todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para conocer de la actuación disciplinaria a que haya lugar, en contra de los empleados, por determinar, de la Fiscalía General de la Nación que no dieron tramite a la denuncia presentada por las presuntas conductas omisivas advertidas por la misma entidad.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a Fiscalía General de la Nación, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de del Cauca. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00032-00 CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE OSCAR DARIO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado (Salvamento de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.