1 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Actor: Lina Marcela Muñoz Ávila, Valentina Diaz Mojica, Estefanía Arciniegas Carvajal, Sebastián Senior Serrano, Níger David Guerrero Lacera y Juana Marina Hofman Quintero.

Demandado: Presidencia de la República, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Minas y Energía y Ministerio del Interior. Tesis: Existe cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad formulada contra un acto administrativo, si mediante previa sentencia debidamente ejecutoriada se accedió a la declaratoria de nulidad de la totalidad del mismo acto que es enjuiciado.

NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad de la referencia promovido por los señores: Lina Marcela Muñoz Ávila, Valentina Díaz Mojica, Estefanía Arciniegas Carvajal, Sebastián Senior Serrano, Níger David Guerrero Lacera y Juana Marina Hofman Quintero, contra del Decreto 2691 de 2014, “por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y se definen los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera.”, proferidos por los Ministros del Interior, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Minas y Energía y de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

I. LA DEMANDA 2 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1. Pretensiones Figura como pretensiones las siguientes: “2. PRETENSIONES Con el presente Medio de Control de Nulidad por Inconstitucionalidad se pretende que la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado, conceda las siguientes pretensiones: 2.1.

PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la nulidad del Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 expedido por el Presidente de la República y "Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y se definen los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social. cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera".

SEGUNDA: Que se decrete la suspensión provisional del Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 expedido por el Presidente de la República. TERCERA: Que se condene a la Presidencia de la República, a pagar las costas y las agencias en derecho que se causen en el presente proceso. 2.2. SUBSIDIARIAS PRIMERA: Que se declare la nulidad de los artículos 3, 7, 9 y 10 del Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 expedido por el Presidente de la República y "Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y se definen los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social. cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera".

SEGUNDA: Que se decrete la suspensión provisional del Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 expedido por el Presidente de la Republica. TERCERA: Que se condene a la Presidencia de la República, a pagar las costas y las agencias en derecho que se causen en el presente proceso.”1. 1.2. El acto cuestionado. A continuación, se transcribirá el acto acusado, así: 1 Visible a folios 102 y 103 del Cuaderno Principal. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “DECRETO 2691 DE 2014 (diciembre 23) por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y se definen los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 11 del artículo 189 Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 332 de la Constitución Política establece que el Estado es propietario de los recursos del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Que el artículo 334 de la Carta Fundamental señala que el Estado intervendrá, por mandato legal, en la explotación de los recursos naturales para racionalizar la economía con el fin de mejorar, en el plano nacional y territorial, la calidad de vida de sus habitantes.

Que de conformidad con el artículo 311 de la Constitución Política corresponde a los municipios ordenar el desarrollo del territorio, lo que se materializa en la reglamentación de los usos del suelo, que por mandato constitucional contenido en el numeral 7 del artículo 313 compete a los concejos municipales. Que mediante Sentencia C-123 de 2014 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en el entendido de que “en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, /as autoridades del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante Ja aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”.

Que tal como lo manifiesta la sentencia de la Corte Constitucional, la declaración de exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, se fundamenta en la necesidad de armonizar la forma unitaria del Estado colombiano y el privilegio de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de los recursos naturales con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, y los principios de coordinación y concurrencia que se deben acatar en el reparto de competencias entre la Nación y los municipios y distritos.

Que por disposición del Decreto Ejecutivo 381 del 16 de febrero de 2012, corresponde al Ministerio de Minas y Energía formular, adoptar, dirigir y 4 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coordinar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales, hidrocarburos y biocombustibles.

Que por virtud del Decreto–ley 4134 de 2011, la Agencia Nacional de Minería es la autoridad nacional minera concedente en todo el territorio colombiano. Que con el fin de aplicar el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en los términos de la exequibilidad declarada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-123 de 2014, se hace necesario diseñar un procedimiento que permita al Ministerio de Minas y Energía, en relación con la autoridad minera nacional concedente como partícipe en el desarrollo del proceso por medio del cual se autoriza a los particulares la realización de actividades de exploración y explotación minera y a la autoridad nacional o regional competente, acordar con las entidades territoriales concernidas las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.

DECRETA: CAPÍTULO I Disposiciones Generales Artículo 1°. Objeto. El objeto de este decreto es regular el procedimiento que deben seguir los municipios y distritos para acordar con el Ministerio de Minas y Energía medidas, de protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera.

Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las medidas de protección que se adopten en virtud de este decreto se aplicarán a las solicitudes de concesión en trámite a la fecha de publicación del presente decreto y a las presentadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del mismo. Artículo 3°. Solicitud de acuerdo de las autoridades territoriales.

Los concejos municipales o distritales podrán solicitar ante el Ministerio de Minas y Energía, previo acuerdo municipal o distrital, medidas de protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera, en áreas previamente delimitadas de su circunscripción territorial.

CAPÍTULO II Procedimiento Artículo 4°. Estudio de soporte. En virtud de lo previsto en el artículo 3° de este decreto, en el acuerdo del respectivo concejo municipal o distrital se concretará la intención de establecer las medidas de protección referidas, se indicarán las causas y se establecerán los fines perseguidos. Las medidas de protección deben fundamentarse en estudios técnicos elaborados a cargo del respectivo municipio o distrito, los cuales deben 5 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contener el análisis de los efectos sociales, culturales, económicos o ambientales que podrían derivarse de la aplicación de las citadas medidas en relación con los impactos que puede generar la actividad minera.

Los costos de estos estudios serán asumidos por el Municipio solicitante. Los estudios aludidos deberán acompañarse a la solicitud y estarán en concordancia con los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso. Artículo 5°. Término para el ejercicio del derecho.

Los concejos municipales o distritales podrán ejercer el derecho previsto en este decreto cada vez que se modifiquen sus planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso. Parágrafo transitorio. Dentro del término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de publicación de este decreto, los concejos municipales o distritales podrán presentar por primera vez ante el Ministerio de Minas y Energía, la solicitud señalada en el artículo 3°.

Artículo 6°. Trámite de la solicitud. Recibida la solicitud del concejo municipal o distrital, el Ministerio de Minas y Energía lo enviará dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la misma, a la autoridad nacional con competencia en las materias a que se refiere el estudio técnico de soporte para su respectivo concepto. Este concepto podrá expedirse con apoyo en los dictámenes de las distintas entidades del sector.

En el mismo lapso, se reportará a la Agencia Nacional de Minería los municipios o distritos que elevaron solicitud, con el fin de que se dé aplicación a lo dispuesto en el artículo 11 de este decreto. Parágrafo. Si la solicitud del ente territorial no cumple con los requisitos establecidos en este decreto, el Ministerio de Minas y Energía lo requerirá por una sola vez para que en el término de quince (15) días contados a partir de la fecha del requerimiento, subsane la deficiencia, so pena de dar por terminado el trámite.

Artículo 7°. Valoración de la solicitud. La autoridad nacional competente valorará la solicitud del concejo municipal o distrital y presentará ante el Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a veinte (20) días, contados a partir de la fecha de recibo de la misma, un concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas y su procedencia y, de ser el caso, de sus condiciones.

El término antes referido podrá ser prorrogado, a solicitud de la autoridad nacional competente, por una sola vez y por el mismo lapso. De estimarlo conveniente, el Ministerio de Minas y Energía podrá solicitar concepto al Departamento Nacional de Planeación o a otra entidad pertinente, con el fin de establecer el impacto económico de las medidas de protección requeridas.

Así mismo, se podrá consultar a las empresas que tengan interés en el área o al gremio minero, respecto de la conveniencia de los proyectos que pretenden desarrollarse, en relación con las medidas que han sido solicitadas por los entes territoriales, lo cual se tendrá en cuenta para la toma de la decisión. Artículo 8°. Reunión. Vencido el término señalado en el artículo 7°, el Ministerio de Minas y Energía en un plazo no mayor a diez (10) días, convocará por una sola vez, a una reunión al concejo municipal o distrital solicitante, o a su delegado, y a la autoridad nacional competente para que respectivamente expongan las razones de la solicitud y del concepto.

La reunión podrá 6 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspenderse por una sola vez, siempre que medie causa justificada y la segunda reunión deberá celebrarse en un término no menor a diez (10) días ni mayor a treinta (30) días, contados a partir de la fecha de suspensión de la primera reunión. El Ministerio de Minas y Energía levantará un acta con el desarrollo detallado de la reunión. Parágrafo.

El Ministerio de Minas y Energía podrá convocar a esta reunión a las entidades y organismos que considere pertinentes. Artículo 9°. Decisión. El Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a quince (15) días, contados a partir de la fecha de finalización de la reunión, mediante acto administrativo debidamente motivado, decidirá sobre las medidas solicitadas por la entidad territorial, con fundamento en los principios de desarrollo sostenible, fortalecimiento económico y social del país, propiedad estatal de los recursos naturales no renovables y el aprovechamiento eficiente de los mismos.

Una vez en firme, el acto administrativo será remitido a la Agencia Nacional de Minería y a la autoridad competente para su conocimiento. La decisión consistirá en la adopción o no, de las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población. Artículo 10.

Imposición de las medidas. Las medidas concretas de protección serán impuestas y supervisadas, durante la ejecución del contrato, por la autoridad competente o quien esta designe, es decir, por aquella que emitió concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas. En materia ambiental la supervisión de las medidas adoptadas será realizada por la autoridad competente para la evaluación, seguimiento y control de los efectos ambientales de la actividad minera.

Artículo 11. Régimen de transición. La Autoridad Minera Nacional tramitará dentro de los términos legales establecidos para el efecto, las solicitudes presentadas antes de la fecha de publicación de este decreto. No obstante, a estas solicitudes, les serán aplicables las medidas de protección que adopte el Ministerio de Minas y Energía como resultado de los acuerdos logrados con las entidades territoriales concernidas en los términos establecidos en este decreto.

Las solicitudes presentadas con posterioridad a la fecha de publicación de este decreto no serán objeto de contrato de concesión por parte de la Autoridad Nacional Minera durante el término establecido para que los municipios o distritos manifiesten por primera vez su intención de acordar medidas de protección. De acuerdo al párrafo anterior, las áreas sobre las cuales los municipios o distritos hayan ejercido dicha facultad, no se otorgarán en concesión, hasta tanto se haya agotado el procedimiento establecido en este decreto.

Las áreas que no hayan sido objeto de requerimiento por parte de los entes territoriales podrán ser otorgadas en concesión por parte de la Autoridad Minera Nacional. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los contratos de concesión suscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional no serán objeto de las medidas de que trata este acto administrativo, Por lo anterior, la Agencia Nacional de Minería procederá a la inscripción de los mismos de manera inmediata.

Artículo 12. Vigencia. El presente decreto entra en vigencia a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a 23 de diciembre de 2014. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Aurelio Iragorri Valencia. El Ministro de Minas y Energía, Tomás González Estrada.

El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Gabriel Vallejo López.”. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte actora sostuvo que el acto acusado desconoce el preámbulo y los artículos 1, 2, 58, 79, 80, 287, 288 y 311 de la Constitución Política, los artículos 1 y 2 de la Ley 99 de 1993, el artículo 1 de la Ley 136 de 1994, los artículos 5, 6, 7 y 10 de la Ley 388 de 1997, el artículo 6 de la Ley 489 de 1998, la Ley 472 de 1998 (en lo que respecta a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y protección y aprovechamiento de los recursos naturales), la Ley 715 de 2001, el numeral 15 de los artículos 2 y 3 de la Ley 1454 de 2011, el artículo 2 del Decreto 3570 de 2011 y lo dispuesto en la Sentencia C-123 de 2014.

De acuerdo con lo anterior, desarrolló los conceptos de dicha violación, así: 1.3.1. “Vulneración de los principios constitucionales de autonomía territorial, coordinación, subsidiariedad y concurrencia que rigen la dinámica entre las entidades territoriales y la Nación, consagrados en los artículos 287 y 288 de la Constitución Política de Colombia y Leyes 136 de 1994 y 388 de 1997”2.

Aseguró 2 Visto a folio 107 del Cuaderno principal. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el Decreto 2691 de 2014, infringe el artículo 288 constitucional del cual se deriva la autonomía de los municipios y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que rigen las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales. 1.3.1.1.

De acuerdo con dicha afirmación, procedió a explicar el principio de autonomía territorial e indicó que es entendido como un presupuesto de la descentralización administrativa, territorial y por servicios, que está constituido especialmente por los poderes de acción de los que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus intereses y que se materializan a través de: i) gestionar sus intereses dentro de los límites de la Constitución y las leyes, ii) fijar sus prioridades de desarrollo; iii) gobernarse por sus propias autoridades, iv) ejercer las competencias que les correspondan, v) administrar sus recursos, vi) decretar los tributos necesarios y vii) participar en las rentas nacionales.

Además, aseguró que incluye el poder de determinar, en conjunto con el constituyente primario, a través de los mecanismos de participación ciudadana consagrados en la Carta Política y las leyes de la República, el destino de los territorios en cumplimiento de sus visiones de desarrollo territorial, frente a intereses nacionales. Con base en lo anterior, consideró que el Decreto enjuiciado limita dicha autonomía al establecer un procedimiento para que los municipios y distritos acuerden con el Ministerio de Minas y Energía (en adelante Minenergía) medidas de protección del ambiente y cuencas hídricas, desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera, pues dichas entidades territoriales quedan sometidas a las decisiones de la cartera ministerial, lo que implica no poder gestionar sus propios intereses. 1.3.1.2.

Al referirse al principio de coordinación, aseguró que está contemplado en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 e impone actuaciones armónicas entre los distintos niveles de autoridad en ejercicio de sus atribuciones y que el decreto demandado no contempla vía que lo materialice en lo que respecta a los municipios y Minenergía. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.1.3.

En cuanto al principio de concurrencia, manifestó que cuando se asigne a los municipios una función que deban desarrollar en unión o relación directa con otras autoridades o entidades territoriales, deberán ejercerlas de tal manera que su actuación no se prolongue más allá del límite fijado en la norma correspondiente, buscando siempre el respeto de las atribuciones de las competencias establecidas. 1.3.1.4.

Finalmente, en lo que respecta al principio de subsidiariedad aseveró que este hace referencia a la asignación de una competencia a determinada entidad o persona, contemplándose que, si esta no cumple con su cometido, otra puede actuar en su sustitución y que, en ese sentido, cuando es el municipio el que debe actuar, pero no puede hacerlo, entonces lo suplirán la nación o el departamento.

Agregó que la competencia en gestión ambiental recae en los municipios, según lo establecido en la Constitución y la ley, contrario a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto enjuiciado que prevé un procedimiento mediante el cual las autoridades municipales solicitan al Minenergía la adopción de medidas ambientales en un escenario completamente discrecional, en razón a que no contempla reglas o criterios para una decisión razonable.

En consecuencia, se refirió al principio de autonomía trayendo a colación el artículo1 de la Ley 388 de 1997. De igual forma, indicó que el municipio es la entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley, tal y como lo dispone el artículo 1 de la Ley 136 de 1994 y que por estas razones es que son estas entidades territoriales las que deben definir los programas y proyectos que concreten y orienten su desarrollo y aprovechamiento sostenible. 1.3.1.5.

Con base en lo enunciado, argumentó que el Decreto cuestionado despoja de la competencia que les asiste a las entidades territoriales para ejercer las principales funciones de la gestión local y seccional e impide que definan las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales dentro de su territorio tal y como lo disponen los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 388 de 1997.

En este sentido aludió a la sentencia C- 1258 de 2001, que según indicó precisa el papel del 10 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Legislador en la configuración de los ámbitos de autonomía regional, fijando un criterio conforme al cual las limitaciones deben estar justificadas en la existencia de un interés superior y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso.

Agregó que la disposición demandada desconoce el mandato del artículo 65 de la Ley 99 de 1993, especialmente tratándose de aguas y suelo y que, adicionalmente, contempla la posibilidad de que el Minenergía consulte a las empresas sobre la conveniencia de los proyectos que pretenden desarrollarse, lo que, en su consideración, permite afirmar que el procedimiento es arbitrario, pues se torna evidente la usurpación de competencias y la vulneración del carácter de Estado descentralizado. 1.3.2.

“Violación del principio democrático y del ejercicio político de las entidades territoriales, según lo consagrado en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política.”3 En este punto indicó que el Constituyente definió el modelo estatal como Social de Derecho, lo que implica una relación consecuencial entre fines y medios. Agregó que este principio democrático goza de una especial importancia para el desarrollo de la vida en sociedad, pues se traduce en la posibilidad que tienen los ciudadanos de poder intervenir en las cuestiones que afectan sus intereses personales y los de la colectividad y en la necesidad de que a través de la mediación de las autoridades se logre un equilibrio o el mejoramiento de las condiciones ambientales.

En esta línea, manifestó que en el Decreto demandado no fueron establecidos los escenarios y mecanismos de participación y que dicha omisión podría desencadenar conflictos o confrontaciones entre las comunidades y las empresas o incluso del Estado. Luego se refirió al artículo 311 constitucional y afirmó que corresponde a los municipios ordenar el desarrollo del territorio, lo que se materializa en la 3 Visto a folio 113 del Cuaderno principal. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentación de los usos del suelo, tal y como lo indica el numeral 7 del artículo 313 superior y lo expresó la Corte Constitucional en la sentencia C-983 de 2005. 1.3.3.

“Violación del principio de cercanía al ciudadano consagrado en el artículo 311 de Constitución Política y del principio de sostenibilidad del ordenamiento territorial.”4. En este cargo el actor argumentó que el municipio es la base del ordenamiento territorial colombiano, que constituye una entidad fundamental para la división político-administrativa del Estado y que es de vital importancia para la satisfacción de las necesidades económicas, sociales, culturales y medioambientales de las poblaciones, pues por la cercanía y el contacto directo con sus habitantes, brinda soluciones idóneas y eficaces a los problemas que aquejan a los miembros de la comunidad y facilita su participación en la reglamentación de los usos del suelo y la formulación de políticas públicas.

Respecto del principio de sostenibilidad agregó que este alude a la posibilidad de lograr un crecimiento económico conforme a las condiciones particulares de cada entidad territorial y a las normas fiscales y ambientales, de tal manera que se garantice a la población condiciones de vida adecuadas. Resaltó que conforme a lo expuesto el Decreto demandado viola los artículos 287 y 311 Constitucionales, toda vez que impone el procedimiento administrativo que deben surtir los municipios y departamentos en caso de querer implementar una medida de protección de su población o del ambiente, impidiendo así que las entidades territoriales garanticen las necesidades propias de sus habitantes mediante la toma de decisiones autónomas, esto es, libres de cualquier sometimiento o futura aprobación. Adicional a esto, advirtió que la solicitud prevista en la norma enjuiciada debe contar con un soporte técnico, lo que implica la imposición de cargas económicas adicionales a las presupuestadas previamente. 1.3.4.

“Violación de los deberes de protección al ambiente consagrados en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.”5. Indicó que el derecho de rango constitucional a disfrutar de un ambiente sano tiene su razón de ser en la estrecha relación que hay entre las personas y el entorno en que estas se desarrollan, de tal 4 Visto a folio 115 del Cuaderno principal. 5 Visto a folio 117 ibidem. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera que el rol del medioambiente en la vida individual y colectiva es de suma importancia para la realización de otros derechos fundamentales como la salud y la vida.

Sin embargo, manifestó que este derecho no consiste únicamente en garantizar su disfrute, sino que el Estado también debe asegurar la protección y conservación de la integridad y diversidad de este. Luego de asegurar que el ambiente es un derecho humano consagrado en instrumentos internacionales de obligatorio cumplimiento para Colombia, mencionó que según señalado por la Sentencia C-671 de 2001 y reiterado por la sentencia T- 851 de 2010, el Estado tiene a su cargo los siguientes deberes constitucionales: “1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”6.

Para finalizar este punto, resaltó que a pesar de que la Carta Política y la Jurisprudencia de la Corte Constitucional han sido claras en el establecimiento y delimitación de las obligaciones que tienen todas las autoridades del Estado tanto nacionales como locales en relación con la protección y conservación del ambiente, el Presidente de la República mediante el Decreto 2691 de 2014, atenta de manera directa contra dichas prerrogativas, pues impone unas cargas accesorias y financieramente excesivas a los Municipios que quieran efectuar algún tipo de protección sobre los recursos naturales de sus territorios, obstaculizando de ese modo la protección efectiva del ambiente y sujetando la integridad y preservación de este a la presentación de una solicitud que debe ser sustentada en una serie de estudios técnicos y posteriormente aprobada por el Minenergía. 1.3.5.

“Vulneración de los principios de equidad social y equilibrio territorial consagrados en la Ley 1454 del 28 de junio de 2011 “Por la cual se dictan normas 6 Visto a folio 117 ibidem. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orgánicas sobre: ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones””7.

Aclaró que, según su entender, las disposiciones legales previstas en la Ley 1454 de 2011, desarrollan los mandatos constitucionales establecidos en el artículo 288 de la Constitución, debido a que determinan las competencias y los principios por los cuales deben regirse las entidades territoriales y que, por tal razón, la vulneración de estas normativas deviene en la violación de preceptos constitucionales.

Para soportar lo dicho, transcribió el numeral 15 del artículo 3 de la Ley 1454 de 2011, del cual aseguró se desprende el reconocimiento legal de las diferencias existentes entre las regiones y municipios entre sí; conforme a esto aseveró que la imposición que atribuye el Estado a los municipios, de realizar estudios previos sobre el posible impacto ambiental de un proyecto de minería en su territorio desconoce la obligación de buscar y crear instrumentos para superar ciertos desequilibrios, introduciendo uno que los acentúa directamente, además de obstaculizar la efectivización del principio de precaución. 1.3.6.

“Violación de los principios de solidaridad y equidad territorial, de economía y buen gobierno, establecidos en la Ley 1454 de 2011.”8. En este apartado describió la forma en que el Decreto enjuiciado, en su consideración, vulnera dichos principios, así: 1.3.6.1. “Principio de solidaridad y equidad territorial”9. Transcribió el numeral 15 del artículo 2 de la Ley 1454 de 2011 y aseguró que el Decreto que se demanda es inequitativo, pues no tiene en cuenta si las autoridades municipales poseen o no los recursos para costear el estudio previo o hacerlo representa una disminución en su presupuesto de inversión. 1.3.6.2.

“Principio de Economía y Buen Gobierno”10. Se refirió a la misma disposición normativa citada líneas atrás para indicar que la organización territorial del Estado deberá garantizar la planeación y participación decisoria de los entes 7 Visto a folio 118 ibidem. 8 Visto a folio 120 ibidem. 9 ibidem. 10 ibidem. 14 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territoriales en el desarrollo de sus regiones, auto sostenibilidad económica, el saneamiento fiscal y la profesionalización de las administraciones territoriales, por lo que se promoverán mecanismos asociativos que privilegien la optimización del gasto público y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento, lo que aseguró no garantiza el Decreto 2691 de 2014. 1.3.7.

“Vulneración de las normas de competencia derivada de la no inclusión del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la expedición del Decreto 2691, según lo establecido en el artículo 2 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 3570 de 2011.”11 Argumentó que, en virtud de lo dispuesto en la Constitución de 1991 y en la sentencia C-431 de 2000, el Estado tiene unos deberes específicos con relación al medio ambiente sano y que, en esta medida, debe garantizar su cumplimiento mediante el establecimiento de una política adecuada, siendo el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante Minambiente) la máxima autoridad en el tema, tal y como lo dispone el segundo inciso del artículo 2 de la Ley 99 de 1993 y el mismo artículo del Decreto 3570 de 2011.

En esta medida, manifestó que es sorprendente que la disposición enjuiciada atribuya competencias de ese tipo a Minenergía, la cual aseguró es una entidad carente de atribuciones para elaborar mecanismos de protección ambiental. Así las cosas, concluyó que es imperante que en el proceso esté vinculada la cabeza del Sistema Nacional Ambiental. 1.3.8.

“Violación a los derechos colectivos de goce de un ambiente sano, protección y aprovechamiento racional de los recursos naturales, salubridad pública consagrados en la Ley 472 de 1998, y el derecho al desarrollo sostenible (adoptado en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, incorporada en el ordenamiento jurídico colombiano en virtud de mención expresa del art. 1 de la Ley 99 de 1993)”12. 1.3.8.1.

En primera medida aludió a los “Derechos colectivos de goce de un ambiente sano, protección y aprovechamiento de los recursos naturales.”13. Aseguró que el primero de los derechos en mención se encuentra consagrado en 11 Visto a folio 121 del Cuaderno principal. 12 Visto a folio 123 ibidem 13 ibidem 15 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Constitución Política, en la ley y en varias disposiciones reglamentarias e implica la obligatoria existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medioambiente.

En esta línea mencionó la sentencia T-154 de 2013 y los artículos 8 y 79 Constitucionales. 1.3.8.2. Por último, se refirió al “principio de desarrollo sostenible”14 y trajo a colación el principio 4 de la Declaración de Rio de Janeiro de 1992, el artículo 1 de la Ley 99 de 1993 y la Sentencia C-399 de 2002, conforme a lo cual aseveró que es un imperativo que todas las disposiciones jurídicas referentes al medio ambiente sigan el concepto de desarrollo sostenible, que la exclusión de un verdadero mecanismo de control de las actividades mineras en los municipios, que garantice participación y protección del medio ambiente ante la entidad competente vulnera dicho precepto y que el decreto cuestionado no cobija actividades de sostenimiento de recursos naturales renovables y no renovables a través del tiempo.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El Ministerio del Interior (en adelante Mininterior), mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 4 de junio de 2015, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de nulidad15, bajo los argumentos que pasan a sintetizarse: Afirmó que el Decreto enjuiciado no es violario de la Constitución y que los argumentos esbozados por los demandantes no son más que meros conceptos personales e hipótesis que no resisten ningún análisis jurídico sensato, dado que del examen comparativo presentado en el libelo no se advierte ningún elemento que permita inferir una contradicción entre normas; por el contrario, aseguró que el 14 Visto a folio 126 del Cuaderno principal. 15 Visto a folios 147 a 152 ibidem. 16 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis presentado da la certeza de que el Ejecutivo actuó dentro de los cánones constitucionales y legales al expedir el Decreto 2691 de 2014.

Argumentó que el Decreto 2691 de 2014, fue proferido con fundamento en facultades Constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 11 del artículo 189 Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y en armonía con la Sentencia C-123 de 2014, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de esta última disposición, en el entendido que: “en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus Cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante Ja (Sic) aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”16.

En ese orden de ideas, precisó las disposiciones contenidas en los artículos 311, el 313 (numeral 7), 332 y 334 de la Constitución Política, el Decreto Ejecutivo 381 de 2012 y el Decreto-Ley 4134 de 2011 e indicó que era necesario diseñar un procedimiento que permitiera al Minenergía ser partícipe en el desarrollo del proceso por medio del cual se autoriza a los particulares la realización de actividades de exploración y explotación minera y acordar con las entidades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

Con base en lo expuesto, argumentó no encontrar la razón por la cual los accionantes tratan de mostrar una cara negativa y transgresiva de la norma Superior, cuando el Decreto 2691 de 2014, creó un procedimiento expedito para toda la comunidad, fijándose unos parámetros que se deben cumplir en el tiempo y 16 Visto a folio 149 ibidem. 17 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el espacio como se advierte en los artículos 1, 2, 3 y 5 ibidem.

Por lo que pidió se denieguen todas las pretensiones de la demanda. 2.2. El Minenergía, a través de memorial radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 2 de julio de 2015, presentó contestación a la demanda oponiéndose a los cargos formulados17, bajo las razones que se resumen a continuación: Argumentó que el Decreto 2691 de 2014, no infringe los artículos 287 y 288 constitucionales ni las Leyes 136 de 1994 y 388 de 1997, toda vez, que al reglamentar el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y definir los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección de ambiente sano y demás, el Presidente de la República hizo uso de sus facultades, se apegó y efectivizó los principios de pluralismo, democracia y autonomía. Para respaldar su dicho, se refirió al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación proferido el 7 de octubre de 2010, bajo el radicado número: 11001-03-06-000-2010-00064-00(2010).

Manifestó que el hecho que el Gobierno Nacional participe de las medidas y busque un acuerdo sobre el desarrollo de la actividad minera, no quiere decir que esté en capacidad de imponer su posición; por el contrario, aseguró que las disposiciones indicadas en el decreto cuestionado respetan y se enmarcan en los principios democráticos de coordinación, concurrencia y subsidiaridad.

En la misma línea argumentativa aseveró que la norma demandada no violenta los artículos 1, 2, 311, 79 y 80 Superiores y agregó que solamente cuando se modifiquen los planes de ordenamiento territorial, se deben solicitar las medidas de protección fundamentadas en estudios técnicos elaborados a cargo de los municipios, lo cual no es frecuente y, por tanto, no genera detrimento patrimonial ni la vulneración de los principios de la Ley 1454 de 2011.

Con base en lo expuesto, concluyó que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales no son absolutas, pues nuestro modelo de Estado es unitario y, 17 Visto a folios 157 a 161 del Cuaderno principal. 18 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en consecuencia, las entidades deben someter sus políticas, planes y programas al imperio de la Constitución Política y a la ley.

Adicionalmente, enunció que el Decreto acusado se ajusta a las condiciones establecidas en la sentencia C-123 de 2014 y hace una correcta interpretación de los artículos 1, 2, 58, 79, 80, 287, 288, 311, 313, 332 de la Carta Política. Por último, afirmó que los demandantes se limitaron a enunciar las normas que consideran violadas, sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones, limitándose a leer superficialmente las normas acusadas y a citar sentencias.

Con base en todo lo expuesto, solicitó se declare la “improcedencia” de la acción de nulidad, se desvincule al Minenergía del proceso, se nieguen todas las peticiones de los accionantes y se les condene a la al pago de las costas y de los perjuicios causados con el proceso. 2.3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante Minagricultura), presentó contestación a la demanda, a través de memorial radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 23 de julio de 2015, oponiendo a las pretensiones18, de acuerdo con los argumentos que se resumen, así: Aseguró que puede advertirse palmariamente que el Decreto demandado no va en contravía de la intención del legislador al momento de su creación, que no se encuentra revestidos de ninguna ilegalidad y que armoniza completamente con los postulados de la Constitución Política de Colombia. 2.3.1.

Al referirse al cargo de violación de la autonomía y ejercicio político de las entidades territoriales, aludió a los artículos 332 y 334 Superiores, de acuerdo con los cuales aseguró que el Estado es propietario de los recursos del subsuelo y de los recursos naturales renovables y los que no lo son, por lo que está habilitado para intervenir en su explotación, en pro de la sostenibilidad económica y ambiental.

Transcribió los artículos 5 y 6 de la Ley 388 de 1997 e indicó que la normatividad actual no va encaminada a que los entes territoriales ejerzan la organización 18 Visto a folio 284 del Cuaderno principal. 19 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co minera, ya que para tal fin se han establecido y señalado ciertas autoridades administrativas y que en virtud de ello se promulgó la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), reglamentada por el Decreto objeto de la demanda de nulidad y el cual persigue la protección del interés público.

Aseveró que la competencia que poseen las entidades territoriales para determinar el uso de suelo, la extracción los minerales del subsuelo y la utilización de cuencas hídricas a la que se refiere el actor, no pude ser asumida de manera independiente de los procedimientos y regulaciones dispuestos en la ley. Aludió al artículo 2 del Decreto 0381 del 16 de febrero de 2012 y al artículo 59 de la Ley 489 de 1998, como fuente de la adopción e implementación de la política pública del sector administrativo de minas y energía y concluyó que el Decreto demandado es el punto de partida para la protección del medio ambiente. 2.3.2.

En lo que respecta al cargo de violación del principio de cercanía al ciudadano consagrado en el artículo 311 Superior, reiteró que en virtud del artículo 287 de la Constitución, la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta. Luego, transcribió el artículo 34 de la Ley 1530 de 2012, para indicar que los municipios no asumen sobrecargas fiscales al dar cumplimiento a la disposición demanda, pues la norma en comento establece la asignación de recursos adicionales para los municipios de quinta y sexta categoría para esos fines. 2.3.3.

Luego, abordó el cargo de transgresión a los deberes de protección del medio ambiente consagrados en los artículos 79 y 80 constitucionales y argumentó que el Decreto demandado no afecta ni pone en riesgo la conservación de los recursos naturales ni del medio ambiente, pues su objetivo no es otro que mantener la sostenibilidad ambiental y económica del país bajo procedimientos razonables. 2.3.4.

En cuanto al cargo de vulneración a los principios de equidad social y equilibrio territorial, manifestó que el principio de precaución ha sido desarrollado por la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia como un instrumento jurídico para prevenir las afectaciones que comprometen gravemente el medio ambiente, por lo que la implementación de mecanismos y procedimientos dentro de esfera no deben ser entendidos como obstáculos que representan una vulneración a los derechos fundamentales. 20 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.5.

Al analizar la presunta vulneración de las normas de competencia, derivada de la no inclusión del Minambiente, argumentó que la ley reglamentada a través del Decreto demandado refiere como autoridad minera al Minenergía, siendo esta la entidad pública de carácter nacional administradora de los recursos no renovables y su explotación racional.

Como sustento resaltó el contenido del artículo 59 de la Ley 489 de 1998. 2.3.6. Aludió a la cuestionada violación de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, protección y aprovechamiento racional de los recursos naturales y salubridad pública consagrados en la Ley 472 de 1998 y adujo que para la articulación de la explotación de los recursos no renovables se han fijado incentivos que permitan su aprovechamiento en virtud de la Ley 1744 de 2014, siendo directamente beneficiarias las entidades territoriales. 2.4.

El Minambiente, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 4 de agosto de 2015, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de nulidad19, con fundamento en lo que pasa a precisarse: En primera medida advirtió que la solicitud de nulidad no está llamada a prosperar ya que se trata de una norma que fue derogada por el artículo 3.1.1 de libro 3 del Decreto 1073 de 2015 y que, en caso de ser objeto de control al pertenecer al sector minero, es el ministerio de dicho ramo el llamado a responder. 2.4.1.

Refirió el marco jurídico de las actividades de minería, enunció la Ley 685 de 2001 o Código de Minas, La Ley 99 de 1993, el Decreto 1076 de 2015, el Decreto 2811 de 1974 y el Decreto 1073 de 2015 y aseguró que, desde el punto de vista minero para el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables se requiere: contrato de concesión minera, autorizaciones temporales, solicitudes de minería tradicional, los cuales al ser inscritos en el Registro Minero Nacional se convierten en títulos mineros. 19 Visto a folio 296 a 299 del Cuaderno principal. 21 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.2.

Luego, se refirió a las competencias tradicionales para decidir sobre los recursos naturales no renovables y aseguró que las acciones que emprendan las municipalidades como por ejemplo la consulta popular como mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 51 de la Ley 142 de 1994, deberá versar sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales y no sobre los asignados a la nación. 2.4.3.

Trajo a colación al cambio en el paradigma que se dio con la sentencia C- 123 de 2014 de la Corte Constitucional, para indicar que tradicionalmente se había propuesto que la intervención de los entes territoriales en la actividad de minería y la adopción de medidas en protección del ambiente, se presentaban al interior del licenciamiento ambiental.

Sin embargo, la subregla constitucional dio lugar al establecimiento de otro momento en el cual se podía lograr la participación de los municipios y la adopción de medidas en protección del ambiente. En esta línea, afirmó que la expedición del Decreto objeto de estudio otorgó a los municipios la posibilidad de participar en una etapa de la actividad minera en la cual, según un estudio normativo y jurisprudencial tradicional, antes no podían.

Agregó que, pese a ello dicha intervención no puede ni debe ser caprichosa y estar permeada por posiciones subjetivas y que, por el contrario se requiere que la contribución que realicen los municipios esté fundada, lo que impone la necesidad de contar con estudios que la hagan transparente, seria y fundada. Conforme a las razones expuestas solicitó sean denegadas las pretensiones de la demanda, por considerar que la disposición demandada es una norma derogada por el Decreto 1073 de 2015, que no excede el ordenamiento jurídico y su expedición es potestad plena del ejercicio reglamentario impuesto por la Constitución al Presidente de la República conforme al numeral 11 del artículo 189.

III. AUDIENCIA INICIAL El día 5 de agosto de 2016, se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el litigio de la siguiente manera: 22 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Según se desprende de los cargos de nulidad planteados por la parte actora y de los argumentos expuestos en las respectivas contestaciones a la demanda, el Despacho advierte que el objeto del presente litigio consiste en determinar si el acto acusado es contrario a los principios de autonomía territorial coordinación, subsidiariedad y concurrencia a los que aluden los artículos 287 y 288 de la Constitución Política y los artículos 1 de la Ley 388 de 1997 y 1 de la Ley 136 de 1994, toda vez que, en criterio de la parte actora, desconoce que son los municipios y los distritos quienes deben definir las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo dentro de su territorio, creando así una limitación irrazonable y desproporcionada.

Además, se debe resolver si el Decreto 2691 de 23 de diciembre de 2014 es contrario al principio democrático y al ejercicio político de las entidades territoriales en las voces de los artículos 1 y 2 de la Carta Política, como quiera que, según la demanda, se limita la participación de las entidades territoriales cuando pretendan afectar la minería a través del POT así como la participación de los ciudadanos en los procedimientos reglados para proteger el medio ambiente.

Así mismo, compete establecer si con la expedición del acto acusado se desconoce el principio de cercanía al ciudadano consagrado en el artículo 311 de la Constitución dado que se soslaya el hecho de que el municipio y sus integrantes, gracias a la proximidad que tiene con su territorio entro otros factores, conocen las peculiaridades del mismo y por tanto se encuentran en mejores condiciones para adoptar medidas de protección del suelo y del medio ambiente.

También se impone determinar si existe contradicción entre el aludido decreto y los artículos 79 y 80 de la Constitución Política que imponen la obligación de proteger el medio ambiente, ya que en criterio de los actores se limita a las entidades territoriales para realizar actividades encaminadas a la protección del medio ambiente en su territorio al exigir que presenten solicitudes sustentadas en estudios técnicos y a la aprobación posterior del Ministerio de Minas y Energía. Por otra parte, se discute si el acto demandado es violatorio de los principios de equidad social, equilibrio territorial, solidaridad, equidad territorial y de economía y buen gobierno consagrados en el Ley 1454 de 2011 artículos 2, 3, toda vez que impone a los municipios la incursión en gastos que no todos están en capacidad de asumir y que podrían ser invertidos en otros campos de acción dependiendo del grado de desarrollo de cada entidad territorial.

Finalmente corresponde definir si hayo no vulneración de los artículos 2 de la Ley 99 de 1993 y 2 del Decreto 3570 de 2011, según los cuales corresponde al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible regular y diseñar las políticas relativas al medio ambiente, siendo competencia de dicha cartera regular aspectos como los que trata el decreto acusado.

Del mismo modo, se debe abordar el estudio de validez de decisión administrativa a partir de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, protección y aprovechamiento racional de los recursos naturales, salubridad pública y desarrollo sostenible a partir de los argumentos que sobre el particular se hacen en la demanda.”20 20 Visto a folios 357 y 358 del cuaderno principal. 23 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Antes de finalizar la audiencia inicial, se les concedió a las partes e intervinientes diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto; dicho término inició el 8 y finalizó el 22 de agosto de 2016, dentro del cual se realizaron las siguientes manifestaciones: 4.1.

Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, el 16 de agosto de 2016, Minambiente presentó alegatos de conclusión21, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 4.2. A través de memorial presentado el 18 de agosto de2016, Minenergía alegó de conclusión22. Solicitó se tuvieran en cuenta los argumentos jurídicos presentados en la respuesta al libelo introductorio y agregó que existe carencia de objeto, pues la norma demandada esta por fuera del ordenamiento jurídico por derogación expresa del Decreto 1073 de 2015, único reglamentario del sector administrativo de minas y energía, además de haber sido objeto de suspensión provisional dentro de las presentes diligencias.

Por lo expuesto, aseveró que: “continuar con la presente demanda carece de sentido, conforme a que el objeto perseguido en el caso sub judice, haría inefectiva la sentencia que llegare a proferirse, máxime Cuando la parte accionante no demuestra de manera tan siquiera somera, de que forma la aplicación de Acto Administrativo demandado puede considerarse en violación de la Constitución y la Ley, así como de las pruebas aportadas, conforme que el acto administrativo demandado agoto su contenido normativo”23. 4.3.

Por medio de comunicación allegada al expediente el 18 de agosto de 2016, Mininterior presentó alegatos de conclusión24 en los que aseguró que al proceso no fueron aportados elementos de juicio que permitan concluir que el Decreto 2691 21 Visto a folios 365 a 371 ibidem. 22 Visto a folios 372 a 376 ibidem. 23 Visto a folio 376 ibidem. 24 Visto a folios 377 a 385 ibidem. 24 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2014 es contrario a normas superiores y que, en consecuencia, deba declararse nulo. 4.4.

A través de memorial presentado el 19 de agosto de 2016, Minagricultura presento alegatos de conclusión25, en los que reiteró los argumentos de defensa planteados en el escrito de contestación de la demanda y agregó que el Decreto demandado fue derogado, por lo que la presente acción carece de objeto. 4.5. La parte actora, en escrito del 19 de agosto de 201626, descorrió el traslado para alegar de conclusión. En primera medida indicó que el problema jurídico de la acción y al que se referiría era el siguiente: “El Decreto 2691 atenta contra el ordenamiento jurídico colombiano al contrariar el principio de autonomía territorial, limitar la facultades político – administrativas de las entidades territoriales, obligándolas a presentar una solicitud ante una entidad del orden nacional para la implementación de medidas de protección tendientes a garantizarla seguridad de los ciudadanos y la integridad del ambiente en sus territorios, sujetando dicho plan a la aprobación del Ministerio de Minas y Energía?” Reiteró todos los argumentos expuestos en la demanda a título de fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de violación. Posteriormente, se refirió a las contestaciones de la demanda e indicó que ninguno de los ministerios alegó falta de legitimación. En cuanto a la derogatoria de la norma demandada, indicó que el Decreto 1073 de 2015, reproduce las disposiciones del Decreto 2691 del 2014 y que, por tanto, adolece de los mismos vicios y ocasiona las mismas vulneraciones.

En esta misma línea, al referirse a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, aseguró la ocurrencia del fenómeno del decaimiento sobre el Decreto enjuiciado. Con base en todo lo expuesto, solicitó la nulidad del Decreto 2691 de 2014, en subsidio la de los artículos 3, 7, 9 y 10 y adicionalmente pidió la nulidad del capítulo 25 Visto a folios 386 a 391 ibidem. 26 Visto a folios 392 a 409 ibidem. 25 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III del Decreto 1073 de 2015, por cuanto reproduce las disposiciones del Decreto demandado. 4.6.

Por último, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante ANDJE), mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, el 22 de agosto de 2016, presentó alegatos de conclusión27, en los que expresó los argumentos que se sintetizan a continuación: Indicó que el problema jurídico a resolver consiste en establecer la legalidad del Decreto 2691 de 2014, pues a juicio de los demandantes vulnera varios principios constitucionales y legales. 4.6.1.

Respecto de la supuesta infracción de la autonomía territorial, coordinación, subsidiariedad y concurrencia señaló que el artículo 3 de la norma demandada establece que son los concejos municipales o distritales los que pueden solicitarle al Minenergía medidas de protección del medio ambiente y para ello determina un procedimiento del artículo 4 en adelante.

Aseveró que se trata de un trámite razonable, como quiera que lo único que exige es que tales medidas se encuentren soportadas en estudios técnicos que sean concordantes con los planes de ordenamiento territorial, lo cual sin lugar a dudas beneficia a los municipios en tanto tiene en cuenta la planeación territorial. Además, prevé, de manera obligatoria, una reunión entre las autoridades políticas territoriales y nacionales que sean competentes e idóneas para la adopción de las medidas que solicita el municipio.

Agregó que esta práctica garantiza una adecuada interlocución para que de manera mancomunada se analicen los efectos positivos o negativos y se adopten las mejores decisiones en beneficio de los municipios. Para reforzar su dicho trajo a colación la Sentencia C-123 de 2014, que analizó de fondo la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas (Ley 685/01), declarándolo en esa oportunidad exequible, estableció que la competencia en materia de recursos naturales no renovables la tienen las autoridades nacionales y que no obstante ello, en el proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes de ese nivel deben acordar con las autoridades 27 Visto a folios 410 a 417 ibidem. 26 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competentes territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.

Se refirió al parágrafo del artículo 5 y aseguró que es interpretado y explicado en la demanda de forma descontextualizada para difamar sobre la idoneidad del Decreto, pues es claro que el término de los noventa (90) días que allí se señala se refiere y aplica solamente para la primera vez que se soliciten las medidas. Agregó que en los artículos 6, 7 y 8 se regula el trámite de la solicitud que formulen los municipios y distritos, señalando términos para que las autoridades y entidades del orden nacional involucradas en la materia ejerzan sus competencias, tales como la presentación de los respectivos informes de viabilidad y conveniencia ante el Minenergía y los soportes de la realización de las reuniones que resulten pertinentes para garantizar la mayor interlocución posible con el objeto de concertar las mejores medidas que protejan el medio ambiente. 4.6.2.

En cuanto a la supuesta violación al principio democrático y del ejercicio político de las entidades territoriales, manifestó que el decreto demandado de ninguna manera pretende tener los alcances que los demandantes equivocadamente interpretan, pues basta con señalar que en nuestro ordenamiento jurídico existen suficientes mecanismos que permiten a los ciudadanos participar en las decisiones concernientes a sus regiones; por ejemplo, los descritos en los artículos 103 y 105 constitucional, en el artículo 51 de la Ley 134 de 1994, los artículos 1 y 3 de Ley 1454 del 2011, los artículos 69 y 72 de la Ley 99 de 1993, lo que hace evidente que el Decreto 2691 de 14 no cercena los derechos que la parte actora afirma y no atenta contra los mecanismos de participación política que tienen las regiones. 4.6.3.

En lo que tiene que ver con la presunta infracción al principio de cercanía al ciudadano y de sostenibilidad del ordenamiento territorial, aseveró que el título que se le da en la demanda a este capítulo no se compadece con su contenido, pues lo que se entiende es que la parte actora acusa al Decreto de limitar el ejercicio de la autonomía de las entidades territoriales en virtud de una supuesta prevalencia de 27 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las políticas nacionales, alegando que impide la toma de decisiones libres de cualquier sometimiento a futura aprobación y que impone cargas económicas para la elaboración de los estudios técnicos de soporte.

A este respecto, se refirió nuevamente a la Sentencia C-123 de 2014 y aseguró que esta ya definió ese punto señalando enfáticamente que debe hacer concertación entre las autoridades de los dos órdenes. Bajo ese entendido, afirmó que es equivocado pretender que solamente sean los municipios y los distritos los que definan si se realiza o no actividades de exploración y explotación minera en su jurisdicción, pues se debe entender que esta es una decisión que se debe tomar de manera concertada entre autoridades territoriales y autoridades nacionales y que, precisamente, para lograr esa concertación fue expedido el Decreto 2691 de 2014. 4.6.4.

Respecto de la transgresión de los principios de equidad social y equilibrio territorial, la ANDJE consideró que no se rompe el equilibrio territorial alegado, ni mucho menos se vulnera el principio de equidad social, en la medida que las autoridades nacionales también se encuentran en la obligación de elaborar dictámenes, estudios y en general conceptos técnicos que sirvan para determinar la viabilidad, conveniencia y oportunidad de adoptar medidas para preservar el medio ambiente y que, en efecto, si se leen con cuidado los artículos 6 y 7 del decreto demandado, fácilmente se podrá evidenciar que no solo son los municipios los que deben realizar esos estudios técnicos, también las entidades y autoridades del orden nacional deben hacer lo propio. 4.6.5.

En cuanto a la infracción de las normas de competencia para la expedición del acto que se cuestiona, alegó que quien ostenta la competencia es el Presidente de la República y para ello aludió al inciso 2 del artículo 113 y al numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. Aseguró que la potestad reglamentaria en cabeza del ejecutivo obedece a la importancia de proveer al Estado de la posibilidad de expedir regulaciones con mayor prontitud, especialización técnica y flexibilidad, en algunos ámbitos en los cuales las realidades a regular resultan sumamente cambiantes y lábiles, lo cual desaconseja que la normatividad correspondiente haya de ser emitida por el Congreso de la República. 28 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma se refirió a las diferencias entre la función legislativa y la potestad reglamentaria de acuerdo con lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-228 de 17 de junio de 1993 y concluyó que no se vulneraron normas de competencia en la expedición del Decreto demandado y que, por tanto, ese cargo debe ser desestimado. 4.6.6.

En lo que tiene que ver con el desconocimiento de los derechos colectivos de goce de un medio ambiente sano, protección y aprovechamiento racional de los recursos naturales, salubridad pública y desarrollo sostenible, afirmó que la parte actora no explicó en ningún momento durante todo el trámite procesal de qué manera o en qué medida se violan estos derechos.

Sin perjuicio de ello, argumentó que no es cierto, pues como se advierte en el decreto enjuiciado, las medidas que se adopten serán fruto de un proceso de concertación entre las autoridades locales y centrales. Conforme a todo lo expuesto la ANDJE solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección el día 22 de agosto de 201628, en el que expuso los siguientes argumentos: En primera medida relató los antecedentes de la acción y se refirió a la demanda y la solicitud de medida cautelar.

A renglón seguido, en el acápite denominado consideración del Ministerio Público aludió al acto administrativo enjuiciado y como problema jurídico planteó “determinar si debe decretar la nulidad del Decreto 2691 de 2014, expedido por el Presidente de la República, por cuanto, en concepto del actor, ha sido expedido con falta de competencia al trasgredir los artículos 1, 2, 79, 80, 287, 288, 311 de la Constitución Política de Colombia.”. 28 Visto a folios 418 a 424 ibidem. 29 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver el problema jurídico realizó una confrontación del acto administrativo con la normatividad presuntamente violada.

En primera medida se refirió a la falta de Competencia y aludió a los artículos 1, 2, 79, 80, 287, 288 y 311 de la Carta Política, a los artículos 34, 35, 37 y 38 de la Ley 685 de 2001, a la sentencia C-123 de 2014 y enfatizó en las disposiciones de los artículos 3, 4, 5, 6, 7 y 11 del Decreto 2691 de 2014 cuestionado. De igual forma relató algunas consideraciones realizadas en la sentencia C-273 de 2016, proferida por la Corte Constitucional.

Con base en lo anterior, el Ministerio Publico consideró que las funciones atribuidas al Minenergía mediante el decreto acusado, no encuentran conexión alguna con el fundamento, pues si bien es cierto que la cartera ministerial tiene la atribución legal para emitir actos administrativos, también lo es que carece de competencia constitucional y legal para proferir un procedimiento sin el fundamento requerido, es decir, sin sustento normativo.

Así las cosas, consideró que mediante la decisión enjuiciada se pretenden modificar y/o crear procedimientos administrativos, a pesar de que existe una prohibición constitucional y legal expresa. Aseguró que a pesar de que el acto administrativo demandado fue expedido con fundamento en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 123 de 2014, el mismo creó un verdadero procedimiento al que deben someterse las entidades territoriales interesadas en imponer medidas de protección sobre las cuencas hídricas, estableciendo términos y condiciones para la presentación de la solicitud y previendo exigencias que no fueron previstas por el Legislador.

Afirmó que con ello, se vulnera el ordenamiento legal y constitucional, pues con su expedición se transgreden los principios de autonomía política, fiscal y administrativa de las entidades territoriales, por la sujeción a las decisiones políticas de las entidades del orden nacional, en tanto que, el acto administrativo impone unas medidas de protección sobre las cuencas hídricas que se encuentren dentro del territorio de los municipios o distritos, además de términos preclusivos con cargas económicas adicionales derivadas del costo de los estudios técnicos que deben asumir. 30 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, manifestó que el acto administrativo acusado atenta contra los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que rigen el reparto de competencias y su ejercicio en general, pues el Minenergía pretende regular el uso de los suelos de las entidades territoriales y controlar la toma de decisiones político- administrativas relacionadas con el manejo, gestión, uso y protección de los recursos naturales y, en este orden, concluyó que se debe conceder la razón al demandante, toda vez que la entidad carecía de competencia cuando expidió el Decreto 2691 de 2014, y por tanto, el mismo está viciado de nulidad.

VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes VII. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 7.2.

Cuestión previa Advierte la Sala que la parte actora en el escrito del 19 de agosto de 201629, mediante el cual descorrió el traslado para alegar de conclusión, realizó las siguientes solicitudes: “VI. PETICIÓN Por lo tanto, solicitamos que se declare la nulidad del Decreto 2691 de 23 de diciembre de 2014 expedido por el Presidente de la República "Por el cual se 29 Visto a folios 392 a 409 ibidem. 31 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y se definen los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de autorización de actividades de exploración y explotación minera.” Subsidiariamente solicitamos que se declare la nulidad de los artículos 3,7, 9 y 10 del Decreto 2691 de 23 de diciembre de 2014 expedido por el Presidente de la República (…).

Adicionalmente, solicitamos que se declare la nulidad del Capítulo Ill del Decreto 1073 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía" Por cuanto reproduce las disposiciones del Decreto 2691 de 2014.” (Subrayas de la Sala) De la lectura de las anotadas peticiones se observa que el accionante solicita de manera adicional la declaratoria de nulidad del Capítulo Ill del Decreto 1073 de 2015, al considerar que reproduce las disposiciones del Decreto 2691 de 2014.

No obstante, tal pretensión no fue invocada en el libelo introductorio y por ende tampoco hizo parte de la fijación del litigio que se efectuara en la audiencia inicial. En este orden, es necesario precisar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 162 del CPACA, la oportunidad que tiene el actor para expresar con precisión y claridad lo que pretenda, es en la demanda.

La mencionada norma es del siguiente tenor: “Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 32 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.

El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital.” (Subrayas de la Sala) Ahora, las pretensiones indicadas en el escrito inicial solo podrán ser objeto de reforma bajo las condiciones dispuestas en el artículo 173 ibidem, a saber: “Artículo 173.

Reforma de la demanda. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: 1. La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial.

Sin embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial. 2. La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas. 3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda.

Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad. La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial. Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un soto documento con la demanda inicial.” (Subrayas de la Sala) Siendo ello así y habida cuenta de que la solicitud de nulidad del Capítulo Ill del Decreto 1073 de 2015, fue presentada en la etapa de alegaciones y excede el objeto de la controversia, no puede la Sala abordarla, pues resulta ser extemporánea, y admitir su valoración implicaría desconocer el derecho al debido proceso, de contradicción y de defensa de que son titulares las entidades demandadas, ignorando que, frente a dicha petición, el extremo pasivo no tuvo oportunidad de controvertir tal pedimento.

Tal ha sido la postura pacífica, reiterada y uniforme de ésta Corporación al indicar que las providencias judiciales deben observar con rigor el principio de congruencia entre el petitum (pretensiones de la demanda) y el decisum, de modo que exista una total correspondencia. Veamos: “Según lo previsto por el artículo 281 del Código General del Proceso, “[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código 33 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”.

De acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, el de congruencia constituye “un concepto nuclear dentro del derecho procesal civil, en virtud del cual, el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita); de no ser así, con su actuación estaría desbordando, positiva o negativamente, los límites de su potestad”30.

En últimas, representa “un principio general, en materia de procedimiento, por estar directamente relacionado con el debido proceso y el derecho de defensa, que exista la debida coherencia, en todas las sentencias, entre los hechos, las pretensiones y la decisión”31. Como puede apreciarse, de su caracterización legal y jurisprudencial el principio de congruencia exige consonancia entre lo pedido por las partes (petitum) y lo resuelto por el tribunal (decisum), entendiéndose que se atentará contra él allí donde el juez concede más o algo distinto de lo que le fue demandado por la parte actora (ultra o extra petita).

En consecuencia, la verificación de la congruencia de un fallo exige hacer una comparación entre lo decidido con lo reclamado por las partes. En materia de contencioso de anulación de actos administrativos, dado el carácter rogado de la jurisdicción y las formalidades que la ley plantea a la demanda, que exigen la formulación de los cargos de invalidación propuestos y el señalamiento expreso de su fundamento normativo (artículo 162.4 del CPACA), ello implica que el juez no puede fallar lo pedido desbordando los cargos formulados por la parte actora”32. 7.3.

Planteamiento Previo a analizar el fondo del asunto, advierte la Sala la necesidad de proponer y estudiar de oficio la excepción de cosa juzgada respecto del proceso identificado con número 11001 03 024 000 2015 00236 00, en el cual se profirió fallo el 29 de octubre de 2020, por la Sala de la Sección Primera de esta Corporación declarando la nulidad de la totalidad del Decreto 2691 del 2014. 7.3.1.

Cosa juzgada 7.3.1.1. En primer lugar, es menester precisar que el concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales se refiere a los atributos de 30 Sentencia T-450 de 2001. 31 Sentencia T-592 de 2000. 32 Sección Primera. Sentencia del 11 de agosto de 2016, proferida en el proceso número 25000-23- 41-000-2013-00855-01.

Tal razonamiento ha sido expuesto también en sentencias del 3 de noviembre de 2016 proferida en el proceso número 13001-23-31-000-2001-02023-01; Fallo del 8 de junio de 2016 expedido en el expediente 25000-23-24-000-2005-00270-01; Providencia del 7 de mayo de 2015 dictada en el proceso 41001-23-31-000-2006-00234-01; Sentencia del 20 de noviembre de 2014 expedida en el asunto identificado con el número 25000-23-27-000-2006-00705- 01. 34 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están revestidas las sentencias ejecutoriadas.

En esa lógica, el artículo 189 del CPACA establece los efectos de dichas providencias, indicando lo siguiente: “Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.

Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.

La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria.

De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición”. 35 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo que a esto respecta y, en específico, en lo tocante con los procesos de nulidad, esta Sección, en sentencia del 11 de junio de 2020, precisó lo siguiente: “26.

Esta Corporación33 ha explicado, acerca de la declaratoria de cosa juzgada en el marco de una acción de nulidad simple, lo siguiente: “(…) El fenómeno de la cosa juzgada se encontraba regulado en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: (…) De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria (…)”(Destacado fuera de texto). 27.

La Sala reitera, de conformidad con la normativa y jurisprudencia citada supra, que en los procesos de nulidad, si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, “(…) lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad deprecada (…)”34; es decir, que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado. 28.

Por el contrario, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, esta producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición”35.

(Subrayas de la Sala). Así las cosas, en tratándose de procesos de nulidad los efectos de una decisión previa que haya controlado las disposiciones que se ventilan en un juicio actual 33[17]Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, radicado Nro. 05001-23-33-000-2015- 02253-01, Consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 34[18]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 11001 03 25 000 2006 00388 00. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Hernándo Sánchez Sánchez, sentencia de 11 de junio de 2020, radicación número 11001-03-24- 000-2009-00357-00. 36 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tienen efectos erga omnes, es decir, afectan incluso a sujetos que no hayan intervenido en el proceso inicial.

No obstante, dependiendo del sentido de la decisión adoptada en la sentencia se definirá si existe o no cosa juzgada absoluta o relativa. En ese orden, si la sentencia frente a la cual se pretende efectuar el análisis de la excepción fue estimatoria, el efecto de la cosa juzgada será absoluto respecto de las disposiciones cuya ilegalidad fue declarada y, en esa medida, es claro que resultaría improcedente efectuar posteriores análisis de validez de esas mismas normas, en tanto resultaron expulsadas del orden jurídico al ser contrarias a este.

Cuestión distinta acontece en el evento de que la decisión fuese desestimatoria de los cargos de nulidad, pues en ese caso el efecto de la cosa juzgada es relativa, lo que significa que se predicará únicamente de los cargos en ella analizados y respecto de las disposiciones acusadas, por lo que la delimitación del objeto y la causa petendi en esa hipótesis resulta necesaria y por ello el estudio de la figura deberá circunscribirse a los elementos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, es decir: (i) que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, (ii) que se funde en la misma causa anterior y (iii) que en los procesos haya identidad jurídica de parte.

Requisito, este último, del que debe aclararse que no es aplicable en procesos de nulidad, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico. 7.3.1.2. Por lo expuesto, conviene subrayar que, tal y como se indicó en el punto 1.1. de esta providencia, las pretensiones en el presente proceso están encaminadas a que se declare la nulidad del Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014, expedido por el Presidente de la República, o que, de manera subsidiaria, se invaliden las disposiciones contenidas en los artículos 3, 7, 9 y 10 ibidem.

Vistas así las cosas, advierte la Sala que existe coincidencia de la mencionada pretensión respecto de lo resuelto en el proceso 2015-00236, en tanto que, mediante sentencia del 29 de octubre de 2020, esta Sección estimó las pretensiones de nulidad del Decreto aquí demandando. 37 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, la parte resolutiva de la anotada providencia dispuso lo que a continuación se lee: “FALLA: DECLARAR LA NULIDAD del Decreto 2691 de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 29 de octubre de 2020.”36 Lo expuesto con anterioridad nos ubica en la primera de las hipótesis explicadas, pues dicha decisión retiró del ordenamiento jurídico la totalidad del referido acto administrativo, lo que significa que nos encontramos ante la configuración de la excepción de cosa juzgada, que en este caso tiene efecto absoluto y por ende los estudios adicionales sobre la legalidad del acto enjuiciado devienen en improcedentes, al haberse satisfecho la misma pretensión con anterioridad.

Entendido ello así, la Sala la declarará de oficio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: DECLARAR DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA respecto de la sentencia emitida el 29 de octubre de 2020 en el proceso tramitado bajo el número 11001 03 24 000 2015 00236 00, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se está a lo resuelto en la mencionada providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, 36 Visto índice 109 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial -SAMAI del proceso 11001032400020150023600, consultado en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001032400 0201500236001100103 38 Radicado: 11001 03 24 000 2015 00163 00 Demandante: Lina Marcela Muñoz Ávila y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 17 de marzo de 2022.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.