Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) Demandante: Juan de Dios Acuña Villalobos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden nacionalizado.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Juan de Dios Acuña Villalobos instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de: (i) la Resolución 033036 del 17 de enero de 2011, por medio de la cual la entidad negó la pensión gracia, (ii) el acto ficto configurado el día 1 Ver índice 31 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Cesar, Archivo: 30_ED_20REFORMADEMANDA(.pdf) NroActua 31.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) 7 de agosto de 2021, frente a la petición presentada el 7 de mayo de 2021, que también negó el referido derecho2, (iii) la Resolución RDP 033594 del 10 de diciembre de 2021, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación confirmando la negativa, y (iv) las resoluciones expedidas por la UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prestación al actor a partir del 20 de agosto de 2008, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, con efectos fiscales desde el 7 de mayo de 2018, así como las mesadas atrasadas y las adicionales, con los respectivos incrementos, los reajustes por concepto de Ley 71 del 23 de diciembre de 1988 y Ley 100 de 1993.

Que la autoridad demandada reconozca los intereses moratorios establecidos en el CPACA y que sea condenada en costas.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el actor inició la prestación de sus servicios a favor del departamento del Cesar, nombrado desde el 5 de mayo de 1976, mediante Decreto 00366 de 1976 emanado por el gobernador de la entidad territorial y por el delegado del Ministerio de Educación Nacional, y que desempeñó sus labores hasta el 1.° de mayo de 1978.

Que luego fue nombrado el 31 de julio de 1990 como docente en el municipio de Astrea, Cesar, por Decreto 013 del 31 de julio de 1990 proferido por el gobernador, y que al menos hasta la fecha de presentación de la demanda, ha prestado sus servicios allí. Que mediante Resolución 034 del 3 de marzo de 1997 fue trasladado al Colegio Nacionalizado de Bachillerato Álvaro Araujo Noguera, y que por medio de la Resolución 8021 del 29 de octubre de 1999, le fue concedida una comisión no remunerada por el tiempo comprendido entre el 1.° de agosto y el 30 de noviembre de 1999.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredió: el artículo 13 de la Constitución Política; las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 37 de 1933, 115 de 2 Aclaró el tribunal que, la mencionada reclamación sí fue contestada a través de la Resolución RDP 022658 del 31 de agosto de 2021, y que, aunque la parte demandante no presentara directamente la solicitud de nulidad de dicho acto, se tuvo en cuenta que en el numeral cuarto de las pretensiones de la reforma de la demanda, el actor solicitó “Declarar la nulidad de las Resoluciones expedidas por la UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia”, entendiendo que dentro de ellas se encuentra incluida la mentada resolución. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) 1994, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993; el Decreto 2277 de 1979 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Que la UGPP infringió la ley sustancial y la jurisprudencia al negar su derecho, pues se demostró el cabal cumplimiento de los requisitos. Que, además, vulneró la Constitución Política en su artículo 13, toda vez que, ante iguales circunstancias sustanciales de hecho y de derecho se han reconocido las pensiones gracia a los docentes que han completado sus tiempos de servicio en la educación pública.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda y su reforma fueron admitidas el 21 de julio de 2022 y 19 de enero de 20233, respectivamente, notificadas a la UGPP, quien manifestó4 que el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas que gobiernan la pensión gracia, específicamente el requisito de vinculación como docente territorial o nacionalizado por más de 20 años, pues la naturaleza de la categoría que ocupó desde el 3 de agosto de 1990 fue nacional.

Que sumado a lo anterior, se demostró que los tiempos de servicio prestados como docente fueron financiados con recursos de la Nación, lo que impide reconocer la prestación pensional. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación por no contar con los requisitos legales necesarios para acceder a una pensión gracia, (ii) prescripción trienal, (iii) buena fe.

Solicitó que se oficiara al FOMAG, al departamento del Cesar y al Ministerio de Educación Nacional con el fin de obtener el tipo de vinculación docente. En la audiencia inicial5 se fijó el litigio, se declaró fallida la conciliación, y se efectuó el decreto de pruebas, teniendo como medios de convicción aquellos aportados con la demanda, su reforma y la contestación. Decretó las documentales solicitadas por las partes, y determinó que una vez allegadas estas, se correría traslado a las mismas para que se pronunciaran, y de manera posterior, presentaran sus alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia el tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), accedió a las pretensiones al señalar que, a partir del 3 Ver índice 31 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Cesar, Archivos: 24_ED_14AUTOADMITEDDA(.pdf) NroActua 31 y 33_ED_23AUTOADMITIRREFORMA(.pdf) NroActua 31. 4Ver índice 31 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Cesar, Archivos: 29_ED_19CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 31 y 40_ED_30CONTESTACIONREFORM(.pdf) NroActua 31. 5 Ver índice 34 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Cesar. 6 Ver índice 73 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Cesar.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) material probatorio valorado, se demostró que el actor cumplió los 20 años exigidos por la norma el 18 de diciembre de 2008. Que laboró como docente en el Colegio Cooperativo del municipio de Chimichagua, desde el 17 de mayo de 1976 al 1° de mayo de 1978, bajo un vínculo nacionalizado, y que, de manera posterior laboró en la Escuela Urbana Mixta No. 2 del municipio Astrea, Cesar, como docente en propiedad desde el 3 de agosto de 1990 hasta el 29 de julio de 2019, en una calidad territorial.

Que las diferentes situaciones administrativas que presentó el actor durante su última vinculación fueron sin solución de continuidad. Declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 7 de mayo de 2018. Sin condena en costas. RECURSO DE APELACIÓN7 La demandada interpuso recurso de apelación argumentando que el educador no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de una pensión gracia, pues según la documentación aportada, se demuestra una vinculación de carácter nacional a partir del 3 de agosto de 1990 cuando fue nombrado docente en el municipio de Astrea, esto según se observa en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 3031 y el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios No. 100.

Que faltó claridad en cuanto a la vinculación de 1990, ya que las certificaciones indicaron que la plaza era de carácter nacional y no existe documento alguno que señale de manera expresa lo contrario, por lo que no era dable que el tribunal definiera la categoría nacionalizada a partir de los actos de nombramiento y el acta de posesión solo por el hecho de ser expedidos por la autoridad territorial, esto considerando que la sentencia unificación del 21 junio de 2018 establece que esa prueba no basta para determinar el carácter de la plaza docente.

Que tampoco se allegó prueba alguna que acreditara que los recursos con los que se financió la plaza de la docente no provenían de la Nación. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 11 de diciembre de 2024 se admitió el recurso y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. 7 Ver índice 77 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Cesar.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Juan de Dios Acuña Villalobos nació el 5 de agosto de 19548, de modo que cumplió los 50 años el 5 de agosto de 2004.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 17 de mayo de 1976 al 1.° de mayo de 1978 Obra en el plenario el certificado del jefe de la Oficina General de Archivo y Hojas de Vida de la Secretaría de Educación y Cultura del Cesar de fecha del 11 de noviembre del 20089, en el que se observa que el actor fue nominado como docente nacionalizado en el Colegio Cooperativo del municipio Chimichagua, posesionado en el cargo desde el 17 de mayo de 1976, data que coincide con la del acta de posesión No. 56610, y que laboró hasta el 1.° de mayo de 1978, conforme se observa en la Resolución 00882 del mismo año11, la cual aceptó su renuncia. Los referidos extremos temporales también constan en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 4104, hojas No. 6 y 7, emitido el 2 de agosto de 202312.

También se encuentra la Resolución 00366 del 5 de mayo de 197613 por medio de la cual el gobernador del Cesar nombró al reclamante como maestro en reemplazo de otro docente en la mencionada institución educativa, acto del cual puede apreciarse la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional en la firma del acto, lo que implica que la plaza del docente fue creada y ocupada en cumplimiento de los artículos 6.° y 10 de la Ley 43 de 1975, y corresponde a aquella definida por la Ley 91 de 1989 que en su artículo 1º, que consagró «Personal nacionalizado.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.», esto considerando que el gobernador no actuó con autonomía en el nombramiento realizado, por lo que resulta adecuado concluir que la naturaleza jurídica de la plaza ocupada por el recurrente durante el período bajo examen fue nacionalizada.

Por consiguiente, el tiempo de labor oficial del demandante como educador nacionalizado entre el 17 de mayo de 1976 y el 1.° de mayo de 1978 (1 año, 11 8 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en la página 74 y 43, respectivamente del archivo: 12_ED_02DEMANDA(.pdf) NroActua 31, visible en el índice 2 de SAMAI de tribunal de origen. 9 Ibid., Página 44. 10 Ibid., Página 49. 11 Ibid., Página 51. 12Ver índice 43 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Cesar, Archivo: 31.74_RECEPCIONDEMEMORIAL_CERTIFICADO_DE_HISTO(.pdf) NroActua 43. 13 Página 46 a 47 de la demanda.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) mes y 15 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo II: del 3 de agosto de 1990 al 7 de mayo de 2021 Para la acreditación del lapso referido, en el plenario reposa el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral No. 4104 del 2 de agosto de 2023, hojas 1 a 4, y el certificado del jefe de la Oficina General de Archivo y Hojas de Vida de la Secretaría de Educación y Cultura del Cesar de fecha del 5 de febrero de 200914, y efectivamente se tiene demostrado que el demandante laboró desde el 3 de agosto de 1990, fecha en la que tomó posesión según se observa también en el acta15, y que al menos hasta la fecha de expedición del último certificado, el 2 de agosto de 2023, seguía activo en el servicio.

Sin perjuicio de lo anterior, pese a la permanencia de la actividad docente aun en el 2023 y a lo pretendido por el actor en el escrito de la demanda, respecto a la continuación de su labor al menos hasta la solicitud de la pensión en sede judicial, esta Sala sólo tendrá en cuenta el tiempo desempeñado hasta la fecha en la que el reclamante realizó la última solicitud ante la entidad demandada y por cuyo acto de respuesta invocó la acción que en esta vía judicial cursa, es decir, hasta el 7 de mayo de 202116.

Tal determinación se soporta en la garantía del debido proceso de la administración y su privilegio de decisión previa, pues según como ya lo ha manifestado esta Corporación17 como presupuesto procesal de la acción contenciosa administrativa se consagra el agotamiento preliminar de la actuación administrativa, en donde, el particular antes de recurrir al control por vía judicial, debe colmar los recursos que la ley dispone, por lo que en este caso, en cumplimiento del referido requisito procedimental, solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicio que la entidad tuvo la oportunidad de conocer y decidir en sede administrativa, y a partir de los cuales tomó su decisión y emitió el acto administrativo que negó la pensión solicitada; en este sentido, no entrarán a estudiarse los nuevos tiempos sobre los que no se pronunció la accionada.

Dicho esto, se procede a examinar el tipo de plaza ocupada, sobre la cual se destaca que en el expediente reposa el Decreto 013 del 31 de julio de 199018 expedido por el acalde de Astrea, Cesar, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que: 14 Página 45 de la demanda. 15 Página 54 de la demanda. 16 Conforme el mismo demandante lo señale y según se evidencia en la parte considerativa de la Resolución RDP 22658 del 31 de agosto de 2021, obrante en la página 60 del expediente administrativo, visible en el índice 2 de SAMAI del tribunal de origen, archivo: 26_ED_16APORTAEXPEDIENTEAD(.pdf) NroActua 31. 17 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1.° de agosto de 2024. Exp. 76001-23- 33-000-2018-01057-01 (5097-2022). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 18 Páginas 52 a 53 de la demanda. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, y que además se deben verificar las causas y contextos de la vinculación para determinar la connotación de la plaza ocupada.

Pues bien, en el presente caso, no se observa una intervención directa del Ministerio de Educación Nacional en la vinculación ni el ejercicio de la autoridad territorial en calidad de representante de la mencionada cartera, por el contrario, sí se evidencia una participación del delegado ante el FER del Cesar, pues en las consideraciones del acto administrativo se advierte que dicho funcionario certificó que existe la disponibilidad presupuestal y que la plaza asignada corresponde a las adjudicadas al municipio por efectos de la Ley 12 de 1989 «por la cual se nacionaliza la educación básica primaria, básica secundaria y media vocacional, que oficialmente viene prestando el Departamento del Cesar y sus municipios».

En virtud de lo anterior, se observa que el nombramiento del actor en el interregno bajo análisis tuvo lugar por decisión del alcalde de la entidad territorial, ello con la indicación de que hubo una intervención del Fondo Educativo Regional del departamento, por lo que se concluye que la plaza fue creada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6. ° de dicha norma, que establecen: «ARTÍCULO 6º.- Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional.» «ARTÍCULO 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.» A partir de lo expuesto, resulta que el demandante fue maestro oficial nacionalizado durante el período estudiado y no nacional como lo estima la entidad demandada, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Ahora, si bien arguye la entidad accionada que para este período existen certificados que sostienen que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que el cargo ejercido por la reclamante corresponda a una plaza creada por el Ministerio de Educación Nacional, por el contrario, lo que se verifica en el lapso bajo estudio es que: i) la posición a desempeñar está prevista en la planta de personal de la entidad territorial en comento, pero creada o autorizada para suplirse por la aprobación del respectivo Fondo Educativo Regional; ii) existe intervención el delegado del Ministerio de Educación, sin que ello signifique necesariamente que la docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de vinculación fue realizado ante la máxima autoridad administrativa del departamento; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 cuando estuvo vigente el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975.

Además, se tiene que del análisis de los mencionados certificados por la entidad, a saber, el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 3031 y el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios No. 100, es necesario hacer una precisión sobre la valoración de los certificados laborares, ya que, en este caso, procura la accionada que se valoren elementos probatorios que en ningún aparte hacen referencia a algún tipo de vinculación sino al régimen de pensiones del docente, el cual para efectos del estudio de la causa que nos convoca, no determina la naturaleza de la vinculación de un maestro.

De hecho, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, ya referida en esta providencia, claramente indicó los medios de prueba idóneos para acreditar la categoría de un docente, entre estos: los actos administrativos donde conste el vínculo y se establezca con claridad la plaza a ocupar o una certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación del educador.

Por lo tanto, carece de fundamento lo expuesto por la entidad para no tener en cuenta el tiempo prestado por el actor, ya que obedece a una interpretación incorrecta de los certificados; más aún cuando se encuentra en el proceso el acto mediante el cual se nominó al educador, del que claramente se puede obtener la naturaleza nacionaliza de la relación legal y reglamentaria.

A partir de lo expuesto, es posible concluir que el demandante fue maestro oficial nacionalizado durante el período comprendido entre el 3 de agosto de 1990 al 7 de mayo de 2021, descontando el tiempo de la comisión no remunerada para Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) ejercer un cargo de libre nombramiento y remoción, del 1.° de agosto al 30 de noviembre de 1999, concedida por Resolución 005021 de 199919, (30 años, 5 mes y 5 días), por lo que resulta válido computar este lapso junto a los analizados previamente, al punto de que se tiene demostrado que el actor sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestro con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 32 años, 4 meses y 20 días.

Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el demandante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Cesar una relación legal y reglamentaria del orden nacionalizado desde el 17 de mayo de 1976 hasta el 1.° de mayo de 1978, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia fue acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento del derecho solicitado por el demandante. No obstante, al revisar la fecha de efectividad de la pensión determinada en la sentencia de primera instancia, se advierte que esta no se ajusta con exactitud al momento en que el demandante acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente nacionalizado, pues se estimó a partir del 18 de diciembre de 2008, pero, al efectuar un cálculo preciso y adecuado sobre el momento en que el actor consolidó materialmente el derecho bajo examen, se encuentra que dicha fecha ocurrió el 17 de diciembre de 2008 (después de los 50 años cumplidos el 5 de agosto de 2004), según se observa: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 17/05/1976 01/05/1978 1 11 15 03/08/1990 30/07/199920 8 11 28 1/12/1999 17/12/2008 9 0 17 TOTAL 18+2=20 AÑOS 22+2 (2 AÑOS) 60 (2 MESES) 19 Página 58 de la demanda. 20 Se tiene en cuenta la comisión no remunerada concedida desde el 1 de agosto al 30 de noviembre de 1999.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) A pesar de ello, debido a los principios procesales de justicia rogada, congruencia y debido proceso, no será del caso emitir un pronunciamiento respecto a dicha situación, toda vez que no solo el actor no reclamó ni demandó lo propio, sino que esta instancia se habilitó con motivo de la impugnación del apelante único que en este caso es la UGPP, quien formuló argumentos frente a la decisión de acceder al reconocimiento pensional sin mencionar fundamento alguno acerca de la configuración del estatus pensional; más aún cuando cualquier disposición sobre el particular agravaría las condiciones ya definidas en su contra, vulnerándose el principio de la non reformatio in pejus previsto en el artículo 328 del CGP21.

Así las cosas, se confirmará en su totalidad la sentencia apelada incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente este fenómeno ocurrió si se tiene en cuenta que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, se observa que el demandante presentó petición de reconocimiento de pensión solo hasta el 7 de mayo de 2021 y la demanda dentro del término (28 de septiembre de 2021), interrumpiendo la prescripción solo hasta la fecha de reclamación administrativa, configurándose el fenómeno en las mesadas anteriores al 7 de mayo de 2018, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

De la condena en costas en segunda instancia Ahora bien, para el caso de análisis en segunda instancia, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202122 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por la recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 «[…] Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (…) El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. […]» 22 «Artículo 47.

Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 20001-23-33-000-2022-00053-01 (6517-2024) FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual accedió a las pretensiones.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente