CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04167-00 Accionante: Sonia Arenas Álvarez y otros Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela – Admite demanda y resuelve medida provisional Le corresponde al Despacho decidir sobre la admisión de la demanda de tutela, así como la solicitud de medida provisional presentada por Sonia Arenas Álvarez, Sofia López Mera y Carmenza Gómez, estas dos últimas en calidad de representantes de la Corporación Justicia y Dignidad y la organización “Baluarte Campesino Juana Julia Guzmán”, respectivamente, contra la Presidencia de la República (DAPRE), la Oficina del Consejero Comisionado para la Paz1 y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Según el relato fáctico, el 20 de abril de 2024 la menor de edad S.J.C.A., quien es hija de Sonia Arenas Álvarez, salió de su vivienda ubicada en el municipio de Convención (Norte de Santander), sin avisar a sus padres su destino. Cuatros días después, la menor se comunicó con ellos, con el propósito de informarles que le habían ofrecido un curso de enfermería y que la contratarían para desarrollar las labores de enfermera. 2.

El 9 de julio siguiente la joven volvió a contactarse con sus progenitores a través de un mensaje de audio enviado vía WhatsApp, en el que les pedía ayuda, en medio de lágrimas, manifestándoles que fue engañada pues había sido reclutada forzosamente por el grupo armado denominado “Segunda Marquetalia”. Además indicó que estaba muy enferma y no le habían proporcionado atención médica.

También le dijo a su padre que tenía planeado huir entre el 11 y 12 de julio aproximadamente, por lo que él debía trasladarse a Maicao (La Guajira) y esperarla en un lugar específico. Llegada esa fecha, la menor no arribó al punto de encuentro. 3. Posteriormente, se comunicó nuevamente con sus padres a través de una grabación de audio en la que les informó que le habían impuesto una sanción por intentar escapar y pidió su ayuda para que la rescataran. 4.

Ante esa situación, los padres de la menor acudieron a la Personería Municipal de Convención y a la Defensoría Regional del Pueblo de Ocaña, con el fin de denunciar lo ocurrido con su hija, pero los funcionarios que los atendieron no les hicieron entrega de algún documento formal que diera cuenta de su denuncia, por motivos de seguridad. 1 En la demanda se referencia por su anterior denominación: Alto Comisionado para la Paz.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04167-00 Accionante: Sonia Arenas Álvarez y otros Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela – Admite demanda y resuelve medida provisional 2 5. Reprocharon que, pese a la gravedad de la situación objeto de denuncia, dichas entidades no remitieron el caso a la Fiscalía General de la Nación, lo que conllevó a la falta de intervención oportuna por parte de las autoridades correspondientes en la activación de mecanismos urgentes para lograr ubicarla. 6.

Por esa razón, el 2 de agosto de 2024, la Corporación Justicia y Dignidad y la organización “Baluarte Campesino Juana Julia Guzmán”, a través de sus representantes, denunciaron ante la Fiscalía General de la Nación los hechos narrados anteriormente. Sin embargo, para la fecha en que se instauró la acción constitucional todavía no se había activado el mecanismo de búsqueda urgente para dar con el paradero de la menor de edad. 7.

Las accionantes consideran que el actuar omisivo de las instituciones supone una constante amenaza para la vida, la salud y la integridad personal de la menor, no solo por los riesgos a los que se encuentra expuesta en el entorno del conflicto armado, sino porque también se encuentra en grave estado de salud pues, previo a que fuera reclutada, fue diagnosticada con síndrome de la articulación condrocostal Tietz y bronquitis aguda no especificada, afecciones que se agudizan en las condiciones a las que la tiene sometida el grupo armado. 8.

En virtud de lo anterior, acuden al juez de tutela en busca de que se ordene a la Presidencia de la República, a través de su Departamento Administrativo, la Oficina del Consejero Comisionado para la Paz y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, que adopte las medidas urgentes para la protección inmediata de los derechos de la menor.

Concretamente pretenden que, a través de la Mesa de Diálogos de Paz que se lleva a cabo entre el Gobierno Nacional y el grupo armado “Segunda Marquetalia”, se exija la liberación inmediata de la menor. 9. Como medida provisional, solicitaron que, dada la gravedad de la situación y ante el riesgo inminente al que se ve expuesta en el marco del conflicto armado, se ordene la convocatoria inmediata de una reunión de urgencia entre las entidades accionadas (Presidencia de la República, a través de su Departamento Administrativo, la Oficina del Consejero Comisionado para la Paz y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales) y las accionantes (Sonia Arenas, madre de la menor, y la representantes legales del Movimiento Nacional de Madres y Mujeres por la Paz, La Corporación Justicia y Dignidad, y el Baluarte Campesino), con el fin de elaborar una hoja de ruta clara y detallada que permita la liberación inmediata de la menor S.J.C.A, la cual deberá contar con la participación del Comité Internacional de la Cruz Roja y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia -Unicef-, conforme a los compromisos internaciones adquiridos en la Resolución 1612 de 2005 emitida por el Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 10. El artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 establece que el juez de tutela podrá “(…) dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04167-00 Accionante: Sonia Arenas Álvarez y otros Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela – Admite demanda y resuelve medida provisional 3 11. En otras palabras, el fallador que conoce de la solicitud de amparo puede “ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante”2.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que dichas medidas podrán ser adoptadas cuando el operador judicial las considere necesarias y urgentes, por lo cual se trata de una decisión discrecional que debe ser “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada”3. 12. En consecuencia, el juez constitucional deberá estudiar cuidadosamente la gravedad de la situación fáctica propuesta y la existencia de evidencias o indicios acreditados en el expediente, con el fin de determinar si existen razones suficientes para decretar medidas provisionales que eviten la comisión de un daño irreparable, o que protejan los derechos fundamentales de los accionantes, mientras se adopta una decisión definitiva4. 13.

Una lectura de los hechos objeto de relato en la solicitud de amparo, así como una revisión preliminar de los documentos anexados a la demanda, lleva a considerar que en este prematuro estado del proceso no se cuenta con elementos de juicio suficientes que revelen una evidente omisión de las autoridades, que habilite al juez constitucional para direccionar su actuar en la forma que pretende la parte accionante.

Sin que la anterior consideración, implique obviar la gravedad de los hechos que se ponen de presente en la demanda, y la necesidad de que en el menor tiempo posible se haga una verificación de los mismos y se adopten las medidas urgentes a que haya lugar, por parte de las autoridades accionadas, y las que habrán de vincularse a este trámite. 14.

Las accionantes cuestionan que, a pesar de haber denunciado esa situación ante la Personería Municipal de Convención, la Defensoría Regional del Pueblo de Ocaña y la Fiscalía General de la Nación, todavía no se han adoptado medidas urgentes para rescatar a la menor, lo cual supone un riesgo grave, constante e inminente a su vida, su salud y a su integridad personal.

Por lo tanto, pretenden que, como medida provisional, se ordene a la Presidencia de la República, a través de su Departamento Administrativo, la Oficina del Consejero Comisionado para la Paz y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales que las convoquen a una reunión de urgencia, con el fin de elaborar una hoja de ruta clara y detallada que permita la liberación inmediata. 15.

Como soporte de sus afirmaciones, allegaron copia del registro civil de nacimiento de la menor de edad, de su historia clínica y de la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación el día 2 de agosto de 2024. 16. Lo anterior no resulta suficiente para impartir la orden cautelar que solicitan las accionantes, por lo siguiente: (i).

Más allá de la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación en fecha reciente, y de la afirmación de haber acudido ante la Personería Municipal de Convención y la Defensoría Regional del Pueblo de Ocaña, en 2 Auto 419 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 3 Auto A-049 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Respecto de la adopción de medidas provisionales en procesos de tutela ver, entre otros, los autos: A-039 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), A-035 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y A-222 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 4 En relación con la adopción de medidas provisionales en tutela, ver los autos A-039 de 1995, A- 049 de 1995, A-035 de 2007, A-222 de 2009, A-207 de 2012, A-294 de 2015, A-036 de 2016 y A- 507 de 2017, entre otros.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04167-00 Accionante: Sonia Arenas Álvarez y otros Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela – Admite demanda y resuelve medida provisional 4 esta etapa no se tienen elementos de juicio que den cuenta de una omisión evidente de las autoridades accionadas. (ii). La anterior consideración se refuerza, si se tiene en cuenta que la tutela no se dirige contra las autoridades ante las cuales se ha denunciado el hecho, sino contra la Presidencia de la República (DAPRE), la Oficina del Consejero Comisionado para la Paz y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales.

Es decir, de momento, no es claro que estas autoridades tengan un conocimiento previo de la situación, a partir del cual se pueda predicar una evidente omisión. (iii). La medida provisional solicitada tampoco resulta congruente con las supuestas omisiones censuradas y la pretensión principal. Se cuestiona una inactividad de la Personería, la Defensoría del Pueblo y la Fiscalía ante la denuncia por el reclutamiento forzado de la menor y con la tutela se pretende que el juez constitucional ordene a la Presidencia de la República que, en el marco de la mesa de diálogos con el grupo armado “Segunda Marquetalia” se solicite la liberación. No obstante, como medida provisional se pide ordenar a la Presidencia que convoque a una reunión con las accionantes y otros actores.

No se explica en qué medida resulta indispensable esto último para garantizar la protección invocada y no hacer ilusorio un eventual fallo a favor. No es claro cómo una reunión entre las accionadas y las tutelantes se hace imprescindible para evitar que se concrete un daño irreparable. (iv). Lo solicitado antes que una medida provisional, se percibe como un amparo transitorio o alternativo a la pretensión principal, al que no es posible acceder por no acreditarse su necesidad y efectividad.

Si lo que se cuestiona es una omisión, la misma debe acreditarse al menos en forma sumaria y, la medida provisional debe orientarse a superar aquella hasta tanto se adopte una decisión definitiva. En este caso ni se acredita lo primero ni se advierte la idoneidad de la cautela solicitada. (v). A pesar de la gravedad de lo denunciado, y del hecho de que la titular de los derechos fundamentales es una menor de edad, no se puede impartir una orden cautelar que da por sentado una omisión, y que por demás se orienta a establecer un procedimiento (reunión de la Presidencia con familiares de la menor, organizaciones sociales y órganos internacionales), que eventualmente puede reñir con los protocolos o las acciones que se han fijado para este tipo de casos.

Mal haría el juez constitucional en impartir órdenes que se anticipen al actuar de las autoridades administrativas y judiciales, y las sustituya en el ejercicio de sus competencias. En un caso tan delicado, el actuar anticipado y prematuro del juez de tutela antes que redundar en garantizar la efectividad de una eventual protección constitucional, puede interferir o retrasar el curso normal de los procedimientos ordinarios. 17.

Vale aclarar que el anterior análisis, en manera alguna, implica soslayar la gravedad de los hechos denunciados en el escrito de tutela. De lo que se trata es de evidenciar que los elementos de juicio que se presentan con la demanda no resultan suficientes para acceder a la medida provisional requerida, que por demás tampoco se muestra idónea y necesaria para el fin perseguido.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04167-00 Accionante: Sonia Arenas Álvarez y otros Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela – Admite demanda y resuelve medida provisional 5 18. La alegada vulneración a los derechos fundamentales de la menor de edad S.J.C.A. se asocia a un hecho delictivo presuntamente cometido por un grupo armado ilegal, y de manera indirecta al actuar omisivo que se le atribuye a las entidades demandadas, por no haber adoptado medidas urgentes y oportunas, a pesar de estar enteradas de los hechos.

En tanto la primera se trata de una organización al margen de la ley, que no hace parte de la institucionalidad, el juez de tutela no puede impartirle ninguna orden que resulte efectiva. No sucede lo mismo respecto de las segundas, comoquiera que se trata de órganos del Estado, frente a los cuales es factible emitir directrices, en busca de garantizar de manera efectiva e inmediata la protección de las garantías constitucionales en cabeza de la menor de edad, mientras se decide el fondo del asunto. 19.

Ahora, más allá de ordenar una acción en concreto ante una omisión que en este momento procesal no resulta evidente, lo que se requiere es activar el andamiaje institucional para que las entidades competentes adelanten inmediatamente la revisión de los hechos expuestos por la parte accionante y conforme a ello adopten las medidas que estimen pertinentes a fin de atender una situación que puede llegar a ser constitutiva de graves violaciones a derechos humanos, más aún cuando su titular es una menor de edad.

Esto, dado el deber constitucional y legal que le asiste al Estado de proteger a los niños, niñas y adolescentes contra toda forma de abuso físico o mental, maltrato o explotación. 20. Por consiguiente, la presente providencia debe ser entendida como una orden de apremio tanto a las entidades demandadas, como a las que serán vinculadas al presente trámite, para que, en el marco de sus competencias, en forma inmediata - si aún no lo han hecho- revisen los hechos objeto de relato en la demanda.

Así, en tanto se dispondrá la admisión de la presente tutela, se ordenará a las mismas que en el término de dos (2) días, rindan un informe en el que indiquen: (i) si antes de la tutela ya tenían conocimiento de estos hechos e informen qué acciones adoptaron o adoptarán; y (ii) en caso de que no hayan sido enteradas de este asunto previo a la tutela, sin perjuicio de que apelen a esa situación para defender sus intereses, deberán indicar igualmente qué medidas adoptaron o adoptarán, en virtud del conocimiento que han tenido de los hechos, con ocasión de esta acción constitucional. 21.

En consecuencia, III. R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR la medida provisional solicitada.

SEGUNDO: ADMITIR la demanda.

TERCERO: VINCULAR al presente proceso a la Personería Municipal de Convención, a la Defensoría Regional del Pueblo de Ocaña, a la Dirección Especializada contra Violaciones a los Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación, a la Fiscalía 8 de la Unidad Especializada de la Dirección Seccional de Norte de Santander, a la Fiscalía 7 de la Unidad de Intervención Temprana de Entradas de la Dirección Seccional de Norte de Santander, a la Policía Nacional y al Ejército Nacional.

CUARTO: REQUERIR a la parte accionante para que, en un término de veinticuatro (24) horas, habilite el link referenciado en el acápite de “elementos de prueba” del Radicación: 11001-03-15-000-2024-04167-00 Accionante: Sonia Arenas Álvarez y otros Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela – Admite demanda y resuelve medida provisional 6 escrito de tutela5, y lo informe a esta Corporación. En su defecto, deberá remitir las grabaciones de audio que pretende sean tenidas como prueba tanto a esta Corporación, como a las partes demandadas y vinculadas.

QUINTO: REQUERIR a las señoras Sofia López Mera y Carmenza Gómez para que, en un término de dos (2) días, alleguen los soportes documentales respectivos que permitan verificar la calidad en la que actúan en el presente trámite6.

SEXTO: DECRETAR como pruebas, con el valor que le asigna la ley, los documentos allegados junto a la demanda.

SÉPTIMO: NOTIFICAR la presente decisión a la Presidencia de la República (DAPRE), a la Oficina del Consejero Comisionado para la Paz, a la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, a la Personería Municipal de Convención, a la Defensoría Regional del Pueblo de Ocaña, a la Dirección Especializada contra Violaciones a los Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación, a la Fiscalía 8 de la Unidad Especializada de la Dirección Seccional de Norte de Santander, a la Fiscalía 7 de la Unidad de Intervención Temprana de Entradas de la Dirección Seccional de Norte de Santander, a la Policía Nacional y al Ejército Nacional.

Para tal efecto, la Secretaría General de la Corporación remitirá en la forma indicada, a las respectivas direcciones de correo electrónico, copia de la demanda junto con sus anexos, así como de esta providencia. Lo anterior, para que, en el término de dos (2) días, rindan informe sobre los hechos objeto de la solicitud de amparo, e indiquen: (i) si antes de la tutela ya tenían conocimiento de estos hechos e informen qué medidas adoptaron o adoptarán; y (ii) en caso de que no hayan sido enterados de este asunto previo a la tutela, sin perjuicio de que apelen a esa situación para defender sus intereses, deberán indicar igualmente qué medidas adoptaron o adoptarán, en virtud del conocimiento que han tenido de los hechos, con ocasión de esta acción constitucional.

OCTAVO: NOTIFICAR la presente decisión a la parte demandante por correo electrónico.

NOVENO: COMUNICAR la presente decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, si lo considera pertinente, dentro del marco de las competencias a ella asignadas, intervenga en el presente asunto.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 Se indica que el mismo contiene unos archivos multimedia que corresponden a las grabaciones remitidas por la menor a sus padres, pero no es posible acceder a los mismos. 6 Si bien se presentan como representantes legales de las organizaciones que presentan la tutela, junto con la señora Sonia Arenas Álvarez, no allegan los documentos que acreditan tales calidades. 7 VF