Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante CARLOS ANDRÉS HORMECHEA MARRERO Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Temas Acción de tutela.
Mora judicial. Tardanza en proferir sentencia en medio de control de nulidad. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Carlos Andrés Hormechea Marrero de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 31 de enero de 20241, el señor Carlos Andrés Hormechea Marrero instauró acción de tutela, en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por considerar vulnerado su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: TUTELAR mi Derecho Fundamental de ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA.
SEGUNDO: Que se ordene al accionado que en el término 48 horas dar trámite al recurso de apelación resolviendo la controversia». 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Índice 2 en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
En el año 2013, los señores Carlos Andrés Hormechea Marrero y Diana Milena Bacca Duarte interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contra el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Interior y la Presidencia de la República, por diversos reparos frente a los artículos 10, 11, 12 y 14 del Decreto 747 de 6 de mayo de 1992 «Por el cual se dictan medidas policivas con el fin de prevenir las invasiones en predios rurales que están ocasionando la alteración del orden público interno en algunos departamentos».
Del asunto conoció el Consejo de Estado, Sección Primera, bajo el radicado Nro. 11001-03-24-000-2013-00608-00. 2.2. El 20 de mayo de 2015 se admitió la demanda y se adecuó el asunto al medio de control de nulidad, el 12 de abril de 2019 se realizó la audiencia inicial, el 28 de junio de 2022 el asunto ingresó al despacho ponente para fallo. 3.
Fundamentos de la acción El tutelante manifestó que la autoridad accionada vulneró su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, porque aún no ha proferido sentencia, a pesar de que han transcurrido 11 años desde la radicación de la demanda y 19 meses desde que el asunto ingresó para fallo al despacho. Circunstancia que calificó como un incumplimiento de los términos procesales consagrados en el artículo 184 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, transcribió jurisprudencia sobre el alcance del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 2 de febrero de 2024, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Andrés Hormechea Marrero contra el Consejo de Estado, Sección Primera, despacho del magistrado Oswaldo Giraldo López; dispuso notificar en calidad de terceros al Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Interior, a la Presidencia de la República y a la señora Diana Milena Bacca Duarte, quien también actuó como demandante en el medio de control; y dispuso efectuar las notificaciones pertinentes. 4.2.
El magistrado Oswaldo Giraldo López, integrante de la Sección Primera del Consejo de Estado, tras un recuento de las actuaciones surtidas en el medio de control, sostuvo que según el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 «es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, manifestó que a su cargo se encuentran asignados 1433 procesos vigentes, 1096 ordinarios iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, 161 ordinarios iniciados con el Código Contencioso Administrativo y 175 acciones especiales, frente a las que se avanza en el estudio y trámite conforme a su reparto e ingreso.
Destacó que las acciones especiales por expresa disposición de la ley tienen trámite preferente. Así el Decreto 2591 de 1991 dispone en su artículo 29 que las solicitudes de tutela se resolverán dentro de los 10 días siguientes a su presentación, al Despacho se encuentran asignadas 59. Frente a las acciones populares, sostuvo que el artículo 6º de la Ley 472 de 1998 establece que estas se tramitan de manera preferente a las demás que conozca el juez, excepto al recurso de habeas corpus y a la acción de tutela, e indicó que al Despacho se encuentran repartidas 113.
Sostuvo que teniendo en cuenta la alta carga de procesos, estudia y tramita los asuntos conforme a las reglas de prioridad, de fecha de entrada y a los turnos asignados. De manera que los expedientes se clasifican entre aquellos procesos que por disposición legal tienen prioridad y los ordinarios. En este último grupo de procesos se encuentra el promovido por el tutelante.
Por lo expuesto, concluyó que la eventual demora en el proceso del accionante atiende a la excepcional carga laboral del Despacho, es decir, está justificada. En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la demanda. 4.3. El Ministerio de Interior sostuvo que carece de legitimación material en la causa por pasiva, porque los hechos propuestos por el accionante suponen actuaciones efectuadas ante la Rama Judicial.
Asimismo, indicó que la tutela interpuesta es improcedente, pues no existe vulneración de derechos fundamentales alguna. Por lo tanto, solicitó su desvinculación del trámite de tutela. 4.4. El Ministerio de Agricultura, la Presidencia de la República y la señora Diana Milena Bacca Duarte, accionante en el medio de control, guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si el Consejo de Estado, Sección Primera incurrió en mora judicial injustificada, debido a que aún no ha proferido sentencia, en el medio de control de nulidad Nro. 11001- 03-24-000-2013-00608-00. 3.
La mora judicial injustificada 3.1. Como lo establece el artículo 29 de la Constitución, el derecho fundamental al debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y al momento de determinar su alcance, la norma señala que toda persona tiene derecho a «un debido proceso público sin dilaciones injustificadas».
La Corte Constitucional ha indicado que la vulneración de este elemento del derecho al debido proceso, trátese de un proceso judicial o administrativo, se configura cuando: «(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente; (ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento;
(iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora»2. Con base en lo anterior, se puede afirmar que el solo incumplimiento de un término establecido en la ley no basta para considerar vulnerado el derecho al debido proceso, sino que debe comprobarse que tal dilación es injustificada. 3.2. Frente a la mora judicial, esta Sala ha reconocido que quien interpone una acción judicial o algún recurso dentro de un proceso judicial tiene derecho a que se le resuelva dentro de los términos establecidos en la ley.
Sin embargo, se ha insistido en que dadas las condiciones que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a negligencia3. Debe decirse, entonces, que la mora judicial corresponde al 2 Sentencia T-297 de 2006 proferida por la Corte Constitucional. 3 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014.
Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales para la tramitación o decisión de los procesos a su cargo.
Por lo anterior, al juez de tutela le corresponde valorar en cada caso si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues existen causas imprevisibles y externas; esto es, circunstancias objetivas que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión, como lo son la excesiva carga laboral o la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.
Circunstancias que no pueden ser atribuibles a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no se debe al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
Por lo tanto, en el evento en que exista una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada y en consecuencia no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia4. Sobre el particular, en la Sentencia T-366 de 2005, la Corte Constitucional señaló que «la dilación injustificada de los procesos constituye una grave y seria vulneración de los derechos fundamentales mencionados.
No obstante, esa dilación ha de ser injustificada, como lo dispone la propia Carta Política, pues, si la mora judicial obedece a circunstancias objetivas y razonables, ajenas a la voluntad del fallador, mal podría la Corte Constitucional acceder a las pretensiones de una tutela en ese sentido, sin analizar con sumo cuidado las razones de la mora judicial que se alega».
En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora en que incurrió. Es decir, que al juez de tutela le corresponde realizar una valoración de los aspectos objetivos y subjetivos que rodean la tardanza.
En la Sentencia SU-394 de 2016, la Corte Constitucional precisó que la mora judicial injustificada, se presenta cuando (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación y (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial. 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-230 de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable, la alta corte señaló que se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto;
(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite. 3.3. Por otro lado, se ha reiterado que, aunque exista demora en la resolución de los casos, el turno en el que los expedientes pasaron al despacho para fallo debe ser respetado.
Esta posición es reflejo del artículo 18 de la Ley 446 de 19985 que prevé: «Artículo 18. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». Esta regla, entonces, busca impedir que el juez adelante procesos según su arbitrio sobre otros que estaban antes en el Despacho.
De no ser así, se vulneraría el derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad6. A pesar de lo anterior, la propia Corte Constitucional ha admitido que excepcionalmente se varíe dicho orden de decisión y se dé prelación a ciertos procesos, en situaciones particulares7: básicamente cuando la mora judicial justificada pueda poner en grave riesgo los derechos fundamentales de los usuarios de la administración de justicia y siempre que exista una relación directa entre las condiciones particulares del afectado y la resolución que espera de la administración de justicia8.
Así pues, en los casos de mora judicial justificada excepcionalmente hay lugar a alterar el sistema de turnos establecido al interior de cada despacho judicial. Posibilidad que, además de resultar extraordinaria, se restringe al cumplimiento de las condiciones dispuestas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 4. Análisis del caso 4.1.
Con base en lo anterior, la Sala considera que la autoridad judicial accionada no incurrió en mora judicial injustificada, puesto que existen motivos objetivos 5 En concordancia con el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009. 6 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00 y Corte Constitucional.
Sentencia T-945A de 2008. 7 Corte Constitucional. Sentencias T-708 de 2006, T-1069 de 2012, T-315 de 2017 y T-320 de 2017. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-945A de 2008. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y razonables que explican la dilación que ha existido en el asunto.
Al respecto, la autoridad judicial accionada informó que tiene un inventario de 1433 casos vigentes, dentro de los cuales 59 son acciones de tutela y 113 acciones populares, las cuales tienen un trámite preferente por expresa disposición legal. En criterio de la Sala, entonces, la autoridad judicial accionada tiene una carga de expedientes suficiente que explica por qué el asunto aún no ha sido resuelto de fondo, entre los cuales existe un conjunto que, por disposición legal, debe ser resuelto con prelación a los demás asuntos.
Como se explicó previamente, la situación de congestión judicial por regla general no es imputable a los funcionarios judiciales, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial y a condiciones exógenas a los jueces, como el alto número de demandas que diariamente se presentan, a la complejidad de los asuntos que allí se deciden y al número servidores judiciales, entre otros factores.
De hecho, en la Sentencia de Unificación SU- 179 de 2021 la Corte Constitucional aseveró que «El incumplimiento de términos previstos en normas procesales a causa de la congestión judicial, en tanto se basa en una situación estructural y objetiva, no comporta una violación al derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia».
Por lo tanto, aunque ha transcurrido un año y siete meses desde que el asunto ingresó el despacho para fallo hasta la fecha de interposición de la tutela, la Sala considera que en el caso no se cumplen los supuestos que configuran la mora judicial injustificada. Y esto responde, como ya se indicó, a la existencia de circunstancias objetivas que explican por qué aún no se ha proferido sentencia, como lo son la carga laboral del despacho y los obstáculos y congestión que aquejan a la Rama Judicial.
En consecuencia, no podría asegurarse que el magistrado a cargo del caso ha actuado con negligencia o retardo deliberado y, en ese sentido, la dilación no obedece a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes del juez de la causa. Sobre el tema debatido, en Sentencia T-165 de 2021 la Corte Constitucional indicó que solamente se presenta mora judicial injustificada cuando: «(i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique la tardanza como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la misma es imputable a la falta de cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial» (Negrillas propias). Elementos que no se configuran en el caso bajo estudio pues, como se indicó previamente, en el asunto sí existen razones objetivas que explican la tardanza en proferir la sentencia y no se trata de un asunto en el cual la dilación obedezca al abandono o descuido del magistrado ponente.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A lo anterior se suma que la mora se reputa de la falta de sentencia. Por tratarse, entonces, de la decisión de fondo y no de un mero asunto de trámite, no podría concluirse, sin más, que la complejidad del asunto es menor. 4.2.
Por otra parte, tampoco se advirtió una situación que amerite la modificación excepcional del sistema de turnos judicial, como lo es la condición de sujetos de especial protección constitucional o un grado de vulnerabilidad altísimo que convierta el respeto del turno en una carga imposible de soportar. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que sujetos de especial protección constitucional gozan de una protección preferencial, como materialización del principio de igualdad, según el cual «hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual».
En virtud de esta premisa es deber del Estado «no consagrar un igualitarismo jurídico entre quienes se hallan en diversidad de condiciones fácticas, es decir, la obligación de crear un sistema jurídico diferente para quienes se encuentran en desigualdad en los amplios y complejos campos de la vida política, económica, social y cultural» (Negrillas propias).
En consecuencia, es obligación del Estado, y por ende del juez constitucional, «detenerse en las diferencias que de hecho existen entre las personas», para así adoptar decisiones que tengan en consideración las circunstancias que padecen ciertos grupos poblacionales. Diferenciación que responde a la premisa de igualdad material según la cual debe tratarse igual a los iguales y diferente a los diferentes.
Esto en razón a que en el estado social de derecho el postulado clásico de igualdad formal ante la ley trasciende. Por ende, bajo esta óptica de la igualdad, es necesaria la adopción de medidas que garanticen un punto de partida equitativo entre los ciudadanos. Justamente, en escenarios que involucre sujetos de especial protección constitucional o en los que se advierta una trasgresión de derechos fundamentales de bulto, la alteración del sistema de turnos procede.
Y esto responde a que en casos límite la tardanza compromete los derechos fundamentales de los usuarios de la administración de justicia. En estos casos, sin embargo, debe acreditarse que se trata de una situación real, comprobada y grave que hace inminente la necesidad de priorizar el fallo. Aspectos que en el caso no se configuran, no solo por no involucrar derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, sino porque al tratarse de un asunto enmarcado en el medio de control de simple nulidad no existe, de acuerdo con los elementos de convicción allegados al plenario, una afectación directa y particular del tutelante.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con todo, pese a encontrarse justificada la tardanza en la tramitación del medio de control de nulidad con radicado Nro. 11001-03-24-000-2013-00608- 00, como se explicó en precedencia, la Sala no pasa por alto el tiempo transcurrido desde la presentación de la demanda, que supera los 11 años, y por tal motivo, instará al magistrado ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado, para que le imparta celeridad al proceso y, de ser posible, lo decida con prontitud. 5.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no ha transgredido el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del accionante, ya que se encuentra justificada la mora judicial advertida en el trámite del medio de control de nulidad Nro. 11001-03-24-000-2013-00608-00. En consecuencia, se negarán las pretensiones formuladas en la acción de tutela objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las pretensiones formuladas por el señor Carlos Andrés Hormechea Marrero, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Instar al magistrado ponente el medio de control de nulidad con radicado Nro. 11001-03-24-000-2013-00608-00, en los términos anunciados en la parte motiva de esta decisión. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Radicado: 11001-03-15-000-2024-00457-00 Demandante: Carlos Andrés Hormechea Marrero 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador