1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante JOSÉ YEZID BERNAL ÁLVAREZ Demandada FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL (FOPEP) Temas Acción de tutela contra actos administrativos.
La subsidiariedad. Reliquidación pensional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor José Yezid Bernal Álvarez contra la sentencia de 29 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión que dispuso lo siguiente: (sic para toda la cita) «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor José Yezid Bernal Álvarez, para ordenar una reliquidación de su mesada pensional con base en el IPC, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho de petición, frente a la solicitud de reliquidación de la pensión; entonces, con respecto a la petición del 07 de mayo de 2025, la UGPP debe comunicar al peticionario si le va a responder en los siguientes 15 días a la radicación o en qué plazo, si su petición estaba completa, los tramites a seguir, que tenía la posibilidad de aportar pruebas y adicionalmente, deberá infórmale, que al momento de emitir la respuesta de fondo, abordará los siguientes elementos en detalle, de donde sale cada uno de los valores año a año, empezando con el año 2001, con el salario base de $295.993.64 y terminado en el año 2025, presentando la siguiente información según sus propios cálculos, datos y cifras: AÑO -Salario BASE – IPC QUE SE DEBE SUMAR - RESULTADO % - TOTAL - Respuesta UGPP año 2021 – valor pagado - Diferencia a favor o en contra del accionante -VALOR SMLMV».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de mayo de 20251, el señor José Yezid Bernal Álvarez instauró acción de cumplimiento, en nombre propio, contra el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP). En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (sic para toda la cita) «Con todo respeto solicito muy comedidamente aI Juzgado Administrativo de Pereira, ordenar al FONDO DE PENSIONES PUBLICAS FOPEP como la entidad encargado de dar EXTRICTO CUMPLIMIENTO a las resoluciones que ordenan eI reconocimiento y pago de las pensiones a los empleados públicos, en mi caso la PENSION DE JUBILACION reconocida mediante RESOLUCION N 9316 del 25 de octubre del año 2.004». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Índice 2 en Samai. Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. En resolución 31522 de 7 de noviembre de 2002, se reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en favor del actor, en cuantía de $286.000 y «efectiva a partir del 25 de diciembre de 2001, condicionada a demostrar el cese de cotizaciones para su disfrute». 2.2.
Mediante resolución 9316 de 25 de octubre de 2004, la extinta Caja Nacional de Previsión Social Cajanal resolvió un recurso de apelación y, consecuentemente, reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez a favor del señor José Yezid Bernal Álvarez en cuantía de $295.883,64 pesos. 2.3. En el año 2021, el tutelante radicó petición ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicitando el reajuste de su mesada pensional.
En oficio 2021200501261212 de 28 de junio de 2021, tal entidad le informó al tutelante que no había a lugar a realizar un nuevo reajuste a la mesada pensional porque, en su momento, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal reajustó el valor de la mesada al salario mínimo legal mensual vigente dado que el monto reconocido era inferior al equivalente a dicha suma. 2.4.
En mayo de 2025, el accionante presentó derecho de petición ante el Consorcio FOPEP, en el cual le solicitó informarle «el motivo por el cual ( ) no ha dado CUMPLIMIENTO con el PAGO TOTAL Y MENSUAL DE LA PENSION DE JUBILACION reconocida mediante la Resolución N° 9316 del 25 de octubre del año 2.004 a favor del señor JOSE YEZID BERNAL ALVAREZ».
Fundamentó tal solicitud en que nunca ha recibido su mesada pensional en un valor superior al salario mínimo legal mensual vigente, pese a que así se dispuso en el mencionado acto administrativo de 2004. 2.5. El 7 de mayo de 2025, el Consorcio FOPEP 2022 remitió la petición a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por considerar que esta era la competente para dar respuesta a la solicitud. 3.
Fundamentos de la acción El accionante aseguró que en la resolución 9316 de 25 de octubre de 2004 se le reconoció un valor superior al salario mínimo legal mensual vigente, puntualmente $9.993,64 más de lo correspondiente al salario mínimo. Sin embargo, sostuvo que desde que cobró la primera mesada pensional en enero de 2005 se percató de que solamente se le canceló un salario mínimo, sin incluir ese valor de más que le fue reconocido en el acto administrativo mencionado.
Por ende, en su criterio se ha desconocido el valor real de la pensión otorgada. También mencionó que no ha tenido los recursos económicos ni ningún otro mecanismo o instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la resolución 9316 de 2004. Agregó que tiene 78 años de edad y que se encuentra en un estado de debilidad manifiesta debido a diversas enfermedades graves que padece, incluyendo una cardíaca en virtud de la cual fue necesario una implantación de marcapasos y leucemia. 4.
Trámite e intervenciones 4.1. En auto de 13 de mayo de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira ordenó remitir el expediente a la Dirección Seccional de Administración Judicial para que fuera repartido en el Tribunal Administrativo de Risaralda. Fundamentó su decisión en que el Fondo de Pensiones Públicas Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Nivel Nacional (FOPEP) carece de personería jurídica y, por ende, su representación recae en la Nación, Ministerio de Trabajo.
De ahí que al tratarse de una entidad de derecho público del orden nacional el competente era el tribunal. 4.2. Tras la remisión ordenada, mediante auto de 19 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera Unitaria de Decisión adecuó la acción de cumplimiento al trámite de acción de tutela, conforme lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, por considerar que el caso involucra los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y debido proceso administrativo del actor.
Asimismo, admitió la acción de tutela interpuesta por el señor José Yezid Bernal Álvarez contra el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional; se vinculó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP en adelante). 4.3.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no tiene la competencia para ordenarle a la UGPP el reajuste de la pensión de jubilación del accionante, pues tal función no le fue asignada en el Decreto Ley 4108 de 2012. Manifestó que dicha facultad le corresponde a la UGPP, debido a que esta asumió las funciones que estaban en cabeza de la extinta Caja Nacional de Previsión Social.
Por lo tanto, aquella es la única competente para pronunciarse frente a los hechos y pretensiones de la presente acción constitucional relacionados con el reconocimiento de los derechos pensionales. De otra parte, aseveró que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) es cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyo objeto es el de fungir en calidad de pagador de aquellas mesadas pensionales previamente reconocidas por las cajas o fondos de orden nacional; y que administra los recursos mediante encargo fiduciario.
En consecuencia, aseveró que a tal fondo únicamente le corresponde pagar las pensiones reconocidas por los fondos, sin que autónomamente pueda realizar ningún pago o modificación. Para esto último, requiere que la UGPP le reporte la novedad correspondiente. Informó, también, que los recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) actualmente son administrados a través de encargo fiduciario, por el Consorcio FOPEP 2022, según contrato 723 de diciembre de 2022, celebrado con el Ministerio de Trabajo.
Finalmente, indicó que, según le informó el Consorcio FOPEP, el señor José Bernal se encuentra activo en nómina con una pensión de jubilación nacional por un salario mínimo legal mensual vigente y sobre la mesada solo se descuenta el aporte por salud. Por lo expuesto, solicitó su desvinculación de la acción de tutela, así como la del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP). 4.4.
El Consorcio FOPEP 2022, actual administrador fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), informó que el fondo fue creado en la Ley 100 de 1993, con el fin de sustituir a la Caja Nacional de Previsión en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gobierno determine.
A su vez, indicó que, con fundamento en los Decretos 1132 de 1994 y 1833 de 2016, el fondo es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario. Por lo anterior, informó que el Ministerio de Trabajo suscribió el contrato de encargo fiduciario 723 de 2022, para la administración de los recursos del FOPEP a cargo del Consorcio FOPEP 2022.
En consecuencia, aseguró que desde el 1 de diciembre de 2022 cumple con la función exclusiva de pagador de las pensiones debidamente reconocidas. En ese sentido, como el FOPEP no es una persona jurídica, cualquier decisión relacionada con sus recursos debe contar con la participación del Ministerio del Trabajo. También subrayó que la UGPP es la competente del reconocimiento pensional y que el FOPEP se limita al pago conforme a lo reportado por la entidad reconocedora de la pensión, pues al ser solo una cuenta de la Nación no tiene a su cargo el reconocimiento de derechos, liquidación de valores o inclusión en nómina.
Por consiguiente, enfatizó que la UGPP y el FOPEP son entidades que desempeñan funciones y competencias diferentes. Con base en lo expuesto, sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no tiene competencia sobre el estudio, reconocimiento, expedición de actos administrativos, liquidación, reliquidación de las pensiones, reajuste pensional, reporte de inclusión en nómina, suspensión o reincorporación de los pensionados, determinación de valores o actividades afines.
Todas estas funciones corresponden exclusivamente a la UGPP y no se relacionan con sus competencias. Por otra parte, respecto del derecho de petición aseguró que carece de competencia para resolver la solicitud, debido a que lo relacionado con reliquidaciones pensionales es facultad de la UGPP. Por esa razón, en cumplimiento del artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, se realizó el traslado por competencia, para que esa entidad respondiera las inquietudes de la solicitud.
No existe, entonces, vulneración al derecho de petición. De otro lado, aseguró que la acción de tutela interpuesta es improcedente, porque no se cumple con el requisito de inmediatez, en tanto que el tutelante fue incluido en la nómina del FOPEP hace 20 años, tiempo suficiente en el que el señor Bernal pudo iniciar los trámites correspondientes ante la pagaduría y la entidad reconocedora, así como promover los procesos judiciales que hubiera lugar.
Consideró que tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad, ya que la tutela no es el mecanismo judicial para solicitar el pago de prestaciones económicas pensionales. Además, afirmó que en el caso no se configura perjuicio irremediable alguno, pues el actor se encuentra incluido en la nómina con pensión de jubilación nacional por $1.423.500, que corresponde al salario mínimo legal mensual vigente para el año 2025, suma a la cual solo se descuenta el aporte a salud.
Agregó que la improcedencia de la acción también se debe a que lo debatido es un asunto eminentemente económico, pues el propósito del tutelante es el pago de sumas que, en su criterio, se han cancelado incorrectamente desde el año 2005, y a que no existe prueba de la vulneración de derechos fundamentales. Informó que los valores pagados al señor Bernal se han incrementado correctamente.
La pensión reconocida para el año 2001 fue de $295.993, valor Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que fue incrementado al 2004 con el IPC; por ende, al momento de ingresar en nómina fue incluido con mesada de $363.034.
Precisó que para el año 2005 el IPC fue de 4,85. De manera que, si se tomaba ese porcentaje para calcular la mesada a cancelar ese año, el valor a pagar habría sido inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Por lo tanto, para evitar esa situación se aplicó el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Por las razones expuestas, solicitó negar por improcedente la acción de tutela en lo que le concierne, o desvincularlo. 4.5.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social informó que el Consorcio FOPEP le remitió por competencia la petición de 7 de mayo de 2025 interpuesta por el actor de radicado 20250401600841682, en la que este último solicitó el reajuste de la mesada pensional. La entidad indicó que se está surtiendo el procedimiento de verificación y validación documental para la expedición del acto administrativo correspondiente.
Asimismo, manifestó que conforme con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 «los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario con la correspondiente documentación que acredite su derecho». En consecuencia, aseveró que aún no se ha vencido el término de ley para dar respuesta a la solicitud, en consideración a que la petición se radicó el 7 de mayo de 2025.
Agregó que el plazo de 15 días fijado en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 no es aplicable a temas pensionales, dada la existencia de regulación especial en materia de peticiones de contenido pensional. Finalmente, mencionó que la acción de tutela no puede sustituir el procedimiento administrativo; y que lo solicitado escapa de la órbita del juez constitucional, debido a que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para solicitar el reconocimiento de derechos prestacionales.
Por lo expuesto, solicitó negar las pretensiones y archivar el asunto. 5. Providencia impugnada Mediante sentencia de 29 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, por una parte, declaró la improcedencia de la acción de tutela para ordenar la reliquidación de la mesada pensional; y por la otra, amparó el derecho fundamental de petición. Con respecto a la mesada pensional, sostuvo que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que existen otros mecanismos judiciales para controvertir el oficio 2021200501261212 de 28 de junio de 2021.
Allí la UGPP le informó al tutelante que no había lugar a realizar un nuevo reajuste a la mesada pensional porque, en su momento, Cajanal EICE aplicó el reajuste al salario mínimo legal dado que el valor reconocido era inferior al mínimo vigente. A su vez, sostuvo que, si bien el actor tiene 78 años de edad, no se acreditó un perjuicio irremediable, pues (i) no se corroboró que las diferencias mensuales alegadas afecten su mínimo vital y (ii) la mesada pensional de jubilación reconocida en resolución 9316 del 25 de octubre de 2004 se ha venido pagando sin novedad y, según las respuestas de las entidades accionadas, ha sido incrementada anualmente.
Por otra parte, respecto a la petición de 7 de mayo de 2025, el tribunal reconoció que los operadores de pensiones cuentan con un término máximo de 4 meses para Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolver de fondo las peticiones relacionadas con asuntos pensionales.
Sin embargo, sostuvo que en la sentencia T-562 de 2008 la Corte Constitucional indicó que, dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud, tales operadores deben comunicar al peticionario la información que este haya solicitado en torno a los trámites a seguir, solicitar las pruebas que requiera para tal efecto o informar que necesita de un término mayor de 15 días para responder.
La autoridad judicial indicó que en el caso la UGPP no cumplió con esa exigencia. Asimismo, resaltó que mediante la resolución 9316 del 25 de octubre de 2004 se le reconoció al tutelante una pensión en cuantía de $295.993.64, circunstancia que en criterio del tribunal denota que «el señor Bernal tiene razón, se le reconoció a partir del año 2001 una pensión que era un poco superior al mínimo y entonces esa es la base que debe servir para los aumentos anuales que se deben aplicar de conformidad con la cifra del IPC que corresponda».
Por las razones expuestas, la autoridad judicial amparó el derecho de petición del actor y ordenó lo siguiente: (sic para toda la cita) «con respecto a la petición del 07 de mayo de 2025, la UGPP debe comunicar al peticionario si le va a responder en los siguientes 15 días a la radicación o en qué plazo, si su petición estaba completa, los tramites a seguir, que tenía la posibilidad de aportar pruebas y adicionalmente, deberá infórmale, que al momento de emitir la respuesta de fondo, abordará los siguientes elementos en detalle, de donde sale cada uno de los valores año a año, empezando con el año 2001, con el salario base de $295.993.64 y terminado en el año 2025, presentando la siguiente información según sus propios cálculos, datos y cifras: AÑO -Salario BASE – IPC QUE SE DEBE SUMAR - RESULTADO % - TOTAL - Respuesta UGPP año 2021 – valor pagado - Diferencia a favor o en contra del accionante -VALOR SMLMV». 6.
Impugnación El accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Manifestó que su ignorancia y la falta de recursos económicos para pagar un abogado le impidieron sustentar debidamente la apelación contra los actos de reconocimiento pensional. En estos se desconoció la Ley 33 de 1985 según la cual la mesada pensional tendría que ser equivalente al 75% de los salarios devengados en el último año de servicios.
Aseguró que en ese último año se desempeñó como empleado oficial en la Alcaldía de Dosquebradas (Risaralda), en el cargo de técnico de presupuesto. Agregó que se pasaron por alto los últimos tres meses laborados correspondientes a febrero, marzo y abril de 1992. Por consiguiente, solicitó lo siguiente: «Solicito muy respetuosamente al MAGISTRADO Constitucional o a quien corresponda resolver la segunda instancia de esta TUTELA, se ORDENE a la UNIDAD DE GESTION PENSIONAL Y PARAFISCALES (UGPP) proceda a REELIQUIDAR mí PENSION DE JUBILACION de conformidad con la Ley 33 de 1.985 que me reconoció la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL (CAJANAL) erróneamente, al desconocerme los TRES (03) últimos meses de, FEBRERO, MARZO Y ABRIL del año 1.992 legalmente cotizados al INSTITUTO DE SEGURO SOCIALES Hoy COLPENSIONES con un salario básico de ($155.389), pesos, quienes pueden verificar detallados en la Historia laboral que adjunto».
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, en principio, correspondería a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia (i) al declarar la improcedencia de la acción de tutela para ordenar una reliquidación de la mesada pensional y (ii) al amparar el derecho de petición de actor.
Sin embargo, la Sala circunscribirá el análisis únicamente a lo relacionado con la improcedencia de la acción de tutela frente al debate pensional, teniendo en cuenta que en la impugnación el actor no controvirtió ningún aspecto sobre el amparo proferido a su favor concerniente al derecho de petición. En consecuencia, la Sala determinará si se cumple con el requisito de subsidiariedad por controvertirse a través de la acción de tutela actos administrativos de carácter pensional. 3.
Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Según esas normas, la subsidiariedad hace referencia a que la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. De esta forma, se busca que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no sean desplazados o suplantados por la acción de tutela.
Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante.
En ese estudio también debe analizarse la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En ese sentido, el juez de tutela tiene la potestad de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente; o si, por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)»2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, con fundamento en el requisito de la subsidiariedad, la jurisprudencia de las altas cortes ha concluido que, por regla general, esta acción es improcedente cuando se pretende controvertir actos administrativos, puesto que el interesado puede o pudo discutir su contenido a través de distintos medios de control, dependiendo de la naturaleza del acto, sea general o particular. 4.
Análisis en el caso 4.1. Explicado lo anterior, la Sala considera que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, porque en el caso existe un mecanismo de defensa ordinario a través del cual la parte actora puede controvertir los actos administrativos de reconocimiento pensional: el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, según el cual «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño».
Se precisa que de conformidad con el artículo 164, numeral 1, literal c, de la Ley 1437 de 2011 la demanda puede presentarse en cualquier tiempo cuando «Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
A su vez, no se pasa por alto que la UGPP se encuentra estudiando la solicitud de reliquidación pensional presentada por el tutelante en mayo de 2025. De ahí que el acto que se emita producto de tal actuación podrá ser controvertido a través del mecanismo judicial mencionado. 4.2. Con todo, es preciso observar que se pueden presentar casos excepcionales en los que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial es posible que la tutela proceda como mecanismo transitorio.
Y esto obedece a que la existencia de un medio judicial ordinario no necesariamente significa la improcedencia de la acción de tutela. Sin embargo, en el caso no se configuran tales eventos excepcionales, debido a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es idóneo y eficaz para resolver las inconformidades mencionadas por el tutelante.
Para la Sala, este resulta eficaz para la defensa del derecho invocado en el escrito de tutela, en el marco del cual la parte actora cuenta con las garantías y herramientas que le provee el debido proceso que caracteriza el proceso judicial. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, además, posibilita el empleo de medidas cautelares que, gracias a los cambios introducidos en la Ley 1437 de 2011, garantizan celeridad y mayor campo de valoración para el juez contencioso administrativo.
De manera que en el 2 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supuesto de que existiera un perjuicio de vasta magnitud las medidas cautelares garantizan la idoneidad y celeridad del medio de control referido.
Sobre el tema, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: «i) lo que ahora se discute a través de la acción de tutela se podrá discutir promoviendo el proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: ii) que la suspensión provisional del nuevo código tiene la misma prontitud y eficacia protectora que la acción de tutela, por varias razones: a) porque se decide al iniciar el proceso, b) procede para evitar un “perjuicio irremediable”; y iii) porque la contradicción que se exige para suspender el acto administrativo ya no tiene el rigor y la exigencia del pasado: que sea ostensible; de hecho se puede hacer un estudio complejo para concluirlo»3.
Además de tratarse de un mecanismo eficaz e idóneo, en el cual se pueden solicitar medidas cautelares, en el caso no existe un perjuicio irremediable en los términos dispuestos por la jurisprudencia constitucional, es decir una afectación grave, inminente y que requiera medidas impostergables. Esto obedece a que, si bien el caso involucra un sujeto de protección constitucional en atención a su edad, lo cierto es que aquel continúa percibiendo mes a mes su mesada pensional.
Por lo tanto, al margen de las inconformidades del actor frente a la suma percibida, no se advierte un menoscabo frente a su derecho al mínimo vital, ni una afectación inminente a su subsistencia digna. Por lo tanto, se considera que en el caso no se configuran las condiciones necesarias para que la tutela proceda como mecanismo transitorio.
Ni existe un perjuicio que cumpla con las características dispuestas por la jurisprudencia constitucional para ser considerado como irremediable ni se advierte la falta de idoneidad o ineficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. A causa de lo anterior, se debe concluir que no existe razón válida que permita la procedencia excepcional de la tutela en el caso. 4.3.
Finalmente, es importante recordar que es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, incluyendo el de subsidiariedad. Si estos no se cumplen no hay lugar a estudiar el asunto de fondo, escenario último en el que se determinaría si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 5.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que no se satisface el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, dada la existencia de otro mecanismo judicial de defensa al cual se debe acudir para cuestionar los actos administrativos de que trata la presente acción, a lo que se suma que no se configuran las condiciones necesarias para que la tutela proceda como mecanismo transitorio.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de marzo de 2014. Radicado 25000- 23-42-000-2013-06871-01. Actor: Gustavo Francisco Petro Urrego. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Radicado: 66001-23-33-000-2025-00136-01 Demandante: José Yezid Bernal Álvarez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Confirmar la sentencia de 29 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda Sala Tercera de Decisión, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador