CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., 7 de diciembre de dos mil veintidós (2022). Radicación: 23001-23-33-000-2018-00211-01 Interno: 1129-2021 Demandante: José Luis Mora Polo Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Otros Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Ley 1437 de 2011 TEMA: RECONOCIMIENTO CESANTÍAS ANUALIZADAS -PRESCRIPCIÓN SANCIÓN MORATORIA.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda[1] José Luis Mora Polo mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para solicitar la nulidad de los siguientes actos: (i) actos fictos o presuntos producto del silencio administrativo tanto del Municipio de San Carlos como del Departamento de Córdoba, producto de la petición de 15 de septiembre de 2017 de la cual no obtuvo respuesta;
(ii) Oficio 2017-EE-172882 de 2 de octubre de 2017 proferida por el Ministerio de Educación Nacional; y (iii) actos administrativos por medio de los cuales las entidades enjuiciadas le niegan el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del retardo en la consignación anualizada de las cesantías al fondo administrador al que se encuentra afiliada, de conformidad con la Ley 344 de 1996.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 y 344 de 1996, correspondiente a los años 2004 a 2010, desde su causación hasta el día en que efectivamente se realice la consignación de las cesantías, así como el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A., la actualización de los valores con base en el IPC y los intereses correspondientes.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: (i) José Luis Mora Polo labora como docente en la planta del Municipio de San Carlos desde el 2003, grado 14, inscrito en el escalafón nacional el 19 de noviembre de 2004; (ii) las entidades enjuiciadas no consignaron a tiempo las cesantías anualizadas de 2004 a 2010; esto es, antes del 15 de febrero del año siguiente;
(iii) el 15 de septiembre de 2017 solicitó a las demandadas la consignación en el respectivo fondo de las cesantías de los años 2004 a 2010, y el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; (iv) por oficio 2017-EE 172882, tal pedimiento fue despachado de manera negativa. 2. Contestación de la demanda El Departamento de Córdoba[2] se opuso a las pretensiones de la demanda, y propuso los medios exceptivos que denominó (i) inexistencia del derecho reclamado;
(ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; y (iii) prescripción trienal. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG[3], guardó silencio El Municipio de San Carlos[4], considera que no ha infringido norma alguna; dado que, el municipio no tenía en nómina al demandante para el periodo comprendido de 2004 a 2010. Propuso las excepciones (i) inexistencia de relación laboral entre el demandante y el municipio demandado;
(ii) cobro de lo no debido; y (iii) falta de legitimación en la causa por pasiva 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 19 de noviembre de 2020, declaró probada la excepción de prescripción y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda[5]. Destacó que, según lo expuesto en el libelo demandatorio y lo probado en el proceso, el demandante hasta el año 2010 se encontraba cobijado por el régimen anualizado de cesantías.
Destacó que, como lo pretendido por el actor es el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías del 2004 al 2010, sobre este derecho operó el fenómeno jurídico de la prescripción trienal. Toda vez, que las reglas establecidas por la Sentencia de la Sección Segunda en la Unificación de esta Corporación, indicó que el término prescriptivo de la sanción moratoria empieza a contabilizarse desde su causación y exigibilidad; esto es, desde el 15 de febrero de la anualidad siguiente.
Por consiguiente, agregó que del material probatorio se vislumbra que el accionante presentó la reclamación administrativa ante las entidades demandadas el 15 de septiembre de 2017; es decir, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la prescripción trienal. Así mismo, aclaró que no obra en el expediente prueba que dé cuenta que el actor interrumpió el termino prescriptivo del derecho perseguido.
Máxime que, éste radicó el libelo interlocutorio el 26 de abril de 2018. 4. Recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revoquen los numerales primero y segundo de la sentencia de primera instancia[6]. Alegó que, el a quo para decretar probada la excepción de prescripción sigue el criterio establecido por esta Corporación en Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-022-2020 de 6 de agosto de 2020, sin tener en cuenta que al momento de la presentación de la demanda; esto es, el 26 de abril de 2018, dicho criterio no existía. Ello por cuanto este órgano de cierre mantenía la tesis de que no había lugar a decretarse en virtud de que el término de prescripción con relación a los derechos prestacionales es de tres años, contados a partir de que la obligación se hace exigible, y tratándose de cesantías, desde el momento en que la persona quedara retirada del servicio.
De manera que, al encontrarse vigente la relación laboral de su mandante, dicho fenómeno no operó. 5. Alegatos de conclusión El municipio de San Carlos (Córdoba)[7], insistió en lo expuesto en la contestación de la demanda. La parte actora,[8] guardó silencio. 6. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado[9], solicitó que se confirme la sentencia del a quo; dado que, el recurso de apelación no formuló reparos concretos a la sentencia, y por lo tanto no se cumplió a cabalidad con el artículo 320 CGP y que, si en gracia de discusión se resolviera el fondo de la impugnación planteada, se encuentra plenamente verificada la operancia de la prescripción de la sanción moratoria solicitada.
Además, de una errada interpretación de la Sentencia de unificación de 6 de agosto de 2020 del Consejo de Estado II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema Jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe decidir si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, se definirá si operó la prescripción de la sanción moratoria reclamada por el accionante por el pago tardío de las cesantías anualizadas, o sí, por el contrario, procede su reconocimiento. Para resolver lo anterior, se acogerán las reglas jurisprudenciales sentadas en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 proferida por la Sección Segunda de la Corporación el 6 de agosto de 2020[10], aplicable a este caso, teniendo en cuenta que, en cuanto a los efectos de la misma, se estableció: “las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación”. 2.1.
Reglas Jurisprudenciales sentadas en la Sentencia de Unificación CE- SUJ-SII-022-2020 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 6 de agosto de 2020. La Sección Segunda de esta Corporación, mediante providencia del 6 de agosto de 2020, dictó la siguiente Sentencia de Unificación con las reglas de jurisprudencia relacionadas con la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas: “PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción”.
La anterior decisión tuvo como fundamento el hecho de que la Sección Segunda, mediante Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016[11], fijó la regla jurisprudencial según la cual la sanción moratoria está sujeta al término prescriptivo señalado en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[12], esto es, que la reclamación del empleado sobre un derecho o prestación debida, tendrá que efectuarse dentro de los 3 años, so pena de la prescripción, término que es susceptible de interrupción a través del simple reclamo escrito del trabajador, pero solo por un lapso igual, es decir, un trienio.
Sin embargo, la forma como debe computarse la prescripción de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anualizadas no ha sido pacífica entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda y, por lo tanto, debía aclararse[13]. Que el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 es claro en señalar la sanción moratoria como una de las características del nuevo régimen de cesantías, así: “[…] 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo”. Que el término prescriptivo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible, el cual, de manera concreta, en las obligaciones sometidas a plazo, surge a partir del vencimiento de éste[14].
En consecuencia, la causación de la sanción por mora por falta de consignación de las cesantías anualizadas ocurre al día siguiente al del vencimiento de la oportunidad que tiene la Administración para proceder en tal sentido, esto es, 15 de febrero siguiente a la anualidad que causó la cesantía (plazo fijado por el ordenamiento). Aclaró que este momento es el parámetro cierto y determinado que permite el nacimiento de la penalidad que, sin ser un derecho, beneficia al empleado.
Precisó que la causación de la sanción por mora es totalmente independiente a la prestación social. El nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago por parte del empleador dentro de los términos de ley. Sin embargo, ello no se confunde con la extensión de la penalidad en el tiempo, que sí está directamente asociada a que se efectúe la cancelación de la prestación social.
El pago de las cesantías, ante la causación eventual de la moratoria, ocasiona que ésta cese, no que se extinga, como sí ocurre con la prescripción una vez transcurridos los 3 años establecidos en el artículo 151 del CPTSS. 2.2. Hechos probados José Luis Mora Polo labora como docente en la planta del Municipio de San Carlos desde el año 2003, grado 14, inscrito en el escalafón nacional el 19 de noviembre de 2004[15].
Por escrito de 15 de septiembre de 2017[16], presentó reclamación administrativa ante las enjuiciadas, y pidió la consignación en el respectivo fondo de las cesantías de 2004 a 2010, y la cancelación de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, de conformidad con lo normado en la Ley 344 de 1996. Por oficio 2017-EE 172882, tal pedimiento fue remitido por competencia a la Secretaría de Educación de Córdoba. 2.3.
Caso concreto Sea lo primero precisar, que, de acuerdo con el material probatorio aportado, las enjuiciadas no consignaron oportunamente al actor el auxilio de cesantías anualizadas de los periodos 2004 a 2010; por lo tanto, tiene derecho a reclamar la sanción moratoria por pago tardío. Visto lo anterior, se procederá a dilucidar si, tal como lo dispuso el Tribunal, el demandante realizó la reclamación de la sanción moratoria de forma extemporánea, operando así el fenómeno de la prescripción del derecho.
Se destaca que, de acuerdo con la regla jurisprudencial sentada en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020 de la Sección Segunda de la Corporación, “En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción”.
En ese orden, del material probatorio avizorado en el plenario se encuentra acreditado que el accionante elevó petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria el 15 de septiembre de 2017; es decir, cuando ya había transcurrido el término trienal previsto en el artículo 151 CPT para la reclamación de la sanción causada por la mora en la consignación del auxilio de cesantías de 2004 a 2010, tal como a continuación se constata: |Anualida|Exigibili|Fecha a |Fecha de la|Tiempo trascurrido | |d de las|dad de la|partir de la |reclamación|entre la fecha de | |cesantía|sanción |cual opera la| |exigibilidad y la | |s | |prescripción | |petición de sanción| |2004 |15/02/200|15/02/2008 |15/09/2017 |9 años, 7 meses y 0| | |5 | | |días | |2005 |15/02/200|15/02/2009 |15/09/2017 |8 años, 7 meses y 0| | |6 | | |días | |2006 |15/02/200|15/02/2010 |15/09/2017 |7 años, 7 meses y 0| | |7 | | |días | |2007 |15/02/200|15/02/2011 |15/09/2017 |6 años, 7 meses y 0| | |8 | | |días | |2008 |15/02/200|15/02/2012 |15/09/2017 |5 años, 7 meses y 0| | |9 | | |días | |2009 |15/02/201|15/02/2013 |15/09/2017 |4 años, 7 meses y 0| | |0 | | |días | |2010 |15/02/201|15/02/2014 |15/09/2017 |3 años, 7 meses y 0| | |1 | | |días | De acuerdo con lo anterior, como la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la demora en la consignación anual del auxilio de cesantías del último año reclamado se efectuó cuando ya habían transcurrido 3 años, 7 meses y 0 días desde la exigibilidad de dicha sanción frente a la anualidad de 2010, y de conformidad con lo señalado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 proferida por la Sección Segunda de la Corporación del 25 de agosto de 2016, citada en párrafos anteriores, la Sala considera que respecto a aquel periodo y los causados con anterioridad, operó la prescripción del derecho, razón por la cual se debe declarar la excepción de prescripción extintiva del derecho formulada por el Departamento de Córdoba, tal como lo dispuso el a quo.
Ahora bien, esta Subsección precisa que la sentencia de unificación citada en precedencia estableció que la causación de la sanción por mora es totalmente independiente a la prestación social; esto es, el nacimiento de dicha penalidad por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago por parte del empleador dentro de los términos de ley.
No obstante, ello no se confunde con la extensión de la sanción en el tiempo, que sí está directamente asociada a que se efectúe la cancelación de la prestación social. El pago de las cesantías, ante la causación eventual de la moratoria, ocasiona que ésta cese, no que se extinga, como sí ocurre con la prescripción una vez transcurridos los 3 años establecidos en el artículo 151 del CPTSS.
II. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción de la sanción moratoria planteada por el Departamento de Córdoba, y negó las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró probada la excepción de prescripción, y negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ( E ) CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folio 2 a 13 [2] Folio 37 a 49 [3] Folio 103 [4] Folio 64 a 72 [5] Folio 185 a 189 [6] Folio 195 a 198 [7] Índice 15 Samai [8] Folio 207 [9] Índice 21 Samai [10] C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [11] C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [12] Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual. [13] Tesis 1: Ratio decidendi de la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, considera que la prescripción trienal de la sanción moratoria deberá reclamarse dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad, esto es, al día siguiente del vencimiento de la oportunidad legal consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Tesis 2: Resolución del caso concreto de la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, sostiene que la prescripción trienal de la sanción moratoria solo afecta aquellas porciones causadas con anterioridad a los tres años previos a la presentación de la solicitud ante la administración. [14] Sobre la obligación a plazo, la sentencia consideró: “[ ] el legislador consagró una obligación a cargo del empleador y la sometió al cumplimiento de un plazo que, de incumplirse, le genera una sanción pecuniaria a favor del empleado o trabajador.
Conforme lo anterior, no se está ante una obligación pura y simple, sino que la propia ley ha querido que esté sometida a un plazo para su pago, en la medida que fijó en cada año una fecha determinada para efectuar la consignación, por lo cual, válidamente puede afirmarse que la obligación es sustancialmente una obligación de plazo [ ]”. [15] Folio 5 de la demanda [16] Folio 6 de la demanda