Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: MIKHAIL KRASNOV Y OTRO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN NO. 5 y JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DE TUNJA Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte demandante pretende reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 12 de septiembre de 2024, dictado por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Los señores Mikhail Krasnov y Carlos Gabriel Hernández Carrillo solicitaron el amparo del derecho fundamental al debido proceso, que consideran vulnerado con ocasión de las providencias de 21 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja, y de 8 de julio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 5, que les impusieron sanción por desacato del fallo dictado en la acción popular identificada con el radicado 15001-33-33- 007-2017-00036-00/1/2. 1.2.
Como hechos que antecedieron a la acción de tutela, el señor Yesid Figueroa García presentó acción popular contra el Municipio de Tunja y solicitó la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la seguridad y la salubridad públicas y el acceso a la Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infraestructura de servicios públicos, los cuales estimó vulnerados como consecuencia del “estado de deterioro, destrucción y precariedad en que se encuentran los andenes ubicados en la carrera 11 entre las calles 11 y 13 y la carrera 10 entre calles 12 a 16”. 1.2.1.
Mediante sentencia del 23 de marzo de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja determinó que el Municipio de Tunja había incurrido en vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública y, en consecuencia, le ordenó: “TERCERO. - ORDÉNASE AL MUNICIPIO DE TUNJA, que dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia proceda a realizar los mantenimientos preventivos de los sectores referidos en la parte motiva de esta providencia, de tal suerte que se garantice el desplazamiento seguro de los transeúntes.
En el evento de que algunos de los andenes cuya intervención se ordena, no haya sido objeto de cesión gratuita, el Municipio de Tunja, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia deberá adelantar las actuaciones tendientes a legalizar su titularidad, luego de lo cual contará con cuatro (4) meses para realizar los mantenimientos respectivos”. 1.2.2.
Las partes apelaron la anterior decisión y, a través de sentencia del 16 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá la confirmó. 1.3. Mediante auto del 7 de junio de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja abrió el incidente de desacato contra el señor Mikhail Krasnov, alcalde del Municipio de Tunja; Carlos Gabriel Hernández Carrillo, director del Departamento Administrativo de Planeación Territorial; la directora del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica y el secretario de Infraestructura. 1.4.
A través de providencia del 28 de junio de 2024, el Juzgado sancionó a los señores Mikhail Krasnov y Carlos Gabriel Hernández Carrillo por desacato de las órdenes impartidas en las sentencias del 23 de marzo y 16 de agosto de 2018, con multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, para cada uno. Respecto de los otros dos funcionarios no se impuso sanción al concluirse que, según el manual específico de funciones y competencias, su marco funcional no tiene relación directa con las órdenes desacatadas.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.1. Como fundamento de la sanción impuesta a los accionantes, el Tribunal sostuvo que estaba configurado el elemento objetivo, porque los sancionados no desplegaron las actividades para realizar el mantenimiento preventivo de los andenes ubicados en la carrera 11, entre las calles 11 y 13, del Municipio de Tunja, para lo cual se fundamentó en las imágenes aportadas por el actor popular, las cuales no fueron refutadas por los funcionarios. 1.4.2.
Al respecto, advirtió que, si bien el Municipio había manifestado la imposibilidad de intervenir algunos andenes, porque estaba pendiente que los propietarios de los predios lo autorizaran, para lo cual aportó los oficios mediante los cuales los invitaba a adelantar los trámites tendientes a realizar la cesión voluntaria y gratuita de espacio público colindante, lo cierto es que no había prueba de que tales documentos hubieran sido entregados a los destinatarios. 1.4.3.
Además, encontró configurado el elemento subjetivo respecto del alcalde y el director del Departamento Administrativo de Planeación Territorial, porque son quienes tienen a cargo las funciones objeto de la orden impartida en la acción popular. 1.5. Mediante providencia del 8 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 5, resolvió el asunto en consulta y confirmó la sanción, con fundamento en que las pruebas recaudadas acreditaban que la orden sólo se encontraba cumplida de manera parcial, pese a que los sancionados contaron con más de cinco años para tal finalidad, y que el trámite de cesión de los propietarios de los predios no podía ser empleado como excusa para la inacción de la entidad, pues el cumplimiento del fallo no se limitaba a la obtención de la autorización de ellos, y, en todo caso, conforme con la jurisprudencia de esta corporación, no se trataba de cesiones voluntarias, sino obligatorias.
En concreto, expuso: Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “20. En relación con el aspecto objetivo, se constató con las pruebas aportadas, y las manifestaciones de los mismos sancionados, que la sentencia se ha cumplido de manera parcial, ya que no se ha adelantado el proceso administrativo de cesión gratuita de aquellos predios que lo necesitan, y por tanto, no se ha realizado la restauración de los andenes ubicados en la carrera 11 entre calles 11 y 13 de esta ciudad. 21.
Ahora, en el aspecto subjetivo, se tiene que los sancionados han contado con tiempo suficiente para llevar a cabo las acciones que les fueron ordenadas en la sentencia, de tal manera que no puede atribuirse su incumplimiento sino a la manifiesta negligencia y a la actitud de renuencia frente al mandato judicial. 22. Ciertamente, la revisión de las sentencias con que terminó el proceso popular basta para que los destinatarios de la orden entiendan que la obligación impuesta no se limita a la obtención del beneplácito de los propietarios privados a la requerida cesión, sino que incluye adelantar, como allí se dispuso expresamente, “las actuaciones tendientes a legalizar su titularidad”. 23.
No puede aceptarse que, una y otra vez, el municipio se limite a justificar su inacción en el hecho de no haber obtenido la “cesión voluntaria” de los andenes, por la simple pero insoslayable razón de que tales cesiones no son de carácter voluntario sino que constituyen obligada transferencia de los propietarios privados. Tal como expuso ya en 2011 el Consejo de Estado.
(…) 24. Los más de cinco años transcurridos desde la emisión de la orden judicial han sido, también innegablemente, más que suficientes para adelantar los procedimientos de que la administración dispone para obtener la ejecución de obligaciones legalmente impuestas a los particulares. 25. No haberlas adelantado revela intención de desacatar el mandato, o, por lo menos, supina culpa derivada de impericia o negligencia, pues la ley es de conocimiento obligado para todos los asociados y cuánto más para las autoridades, específicamente. 26.
Y no se diga que esta administración apenas lleva lo corrido de este año al frente de la administración incumplida, pues a ello se responde con la fuerza argumentativa de los hechos evidentes: a la fecha nada se ha hecho por esta administración en vía de obtener el cumplimiento forzado de la referida obligación de los propietarios particulares”.
(Subrayas de la Sala). 1.6. Los accionantes alegaron en la tutela que las anteriores decisiones incurrieron en defecto fáctico porque no tuvieron en cuenta el informe de cumplimiento que presentó el Municipio de Tunja, especialmente en lo relacionado con el trámite adelantado para obtener la cesión voluntaria de los andenes. En concreto, advirtieron que han venido adelantando el procedimiento correspondiente para la cesión voluntaria que se ordenó en la acción popular, y que el 11 de julio de 2023, con reiteración del 12 de junio de Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024, la entidad entregó a los 34 propietarios de los andenes los oficios mediante los cuales les requiere adelantar la cesión voluntaria y gratuita.
Agregaron que tales documentos se encuentran incorporados en el índice 150 del expediente de la acción popular en primera instancia en el sistema SAMAI, y que además los aportan con la presente tutela. Señalaron que las autoridades accionadas no evaluaron de manera correcta la responsabilidad subjetiva ni tuvieron en cuenta que la finalidad del incidente de desacato es conminatoria, respecto de quien tiene la posibilidad de cumplir la orden judicial y despliega todas las acciones a su alcance para dichos efectos. 1.7.
De acuerdo con lo expuesto, los demandantes formularon las siguientes pretensiones: “PRIMERA: ORDENAR, realizar una detallada valoración probatoria del material aportado al proceso y del que con al presente se aporte, de manera que, al resolver, se ordene: SEGUNDA: REVOCAR la decisión tomada por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, al momento de resolver el incidente de desacato el día 28 de junio del año en curso.
Como consecuencia dejar sin efecto las sanciones decretadas. TERCERA: REVOCAR la decisión tomada por la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en Auto fechado 08 de julio del año corriente. Como consecuencia dejar sin efecto las sanciones decretadas. CUARTA: DECLARAR que los Juzgados de conocimiento incurrieron en vías de hecho y vicios de fondo al resolver el trámite incidental y al resolver consulta y emitir sanción en contra de la Alcaldía Mayor de Tunja, pese a que, en el expediente obran pruebas de las gestiones administrativas que se han adelantado por el ente territorial, por lo cual no se cumplen con los elementos objetivo y subjetivo del desacato”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 5, por intermedio del magistrado en encargo, manifestó que en la providencia del 8 de julio de 2024 se realizó un adecuado análisis sobre la configuración de los elementos objetivo y subjetivo, advirtiendo que el Municipio no podía seguir justificando la inacción en no haber obtenido las Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cesiones obligatorias, pues la orden judicial data del año 2018, por lo que es claro que ha tenido tiempo más que suficiente para darle cumplimiento.
En este orden, solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, pues no cumple los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, para los casos en los que se atacan providencias que resuelven incidentes de desacato. 2.2. El Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja rindió informe sobre las actuaciones surtidas en la acción popular y el incidente de desacato, y alegó que la decisión atacada no resulta lesiva de los derechos fundamentales invocados, pues tuvo sustento en el ordenamiento jurídico, así como en las pruebas allegadas al expediente. 2.3.
La directora del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica y Defensa Institucional del Municipio de Tunja manifestó que coadyuva los argumentos de los accionantes, pues la entidad presentó oportunamente, en el trámite del desacato, las pruebas que daban cuenta de las gestiones adelantadas para dar cumplimiento a la orden impartida en la acción popular. 2.4.
La Defensoría del Pueblo Regional de Boyacá informó que ha actuado en la acción popular en defensa de los derechos e intereses colectivos invocados, y advirtió que el Municipio de Tunja no ha efectuado completamente el mantenimiento preventivo de los sectores objeto de ese proceso. Agregó que es evidente que existen daños y bastante deterioro, particularmente en los andenes de la carrera 11, entre calle 11 y 13, en el sentido oriental, así como en los andenes comprendidos entre la carrera 11, entre calle 12 y 11 en sentido occidental. 2.5.
La Personería Municipal de Tunja informó sobre las actuaciones que ha adelantado con la finalidad de verificar el cumplimiento del fallo de la acción popular, y advirtió que el Municipio no ha dado cumplimiento a las órdenes que le fueron impartidas desde el año 2018. Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
El secretario de Infraestructura del Municipio de Tunja y el señor Yesid Figueroa García guardaron silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo de 12 de septiembre de 20241, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró la improcedencia de la tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que, si bien los demandantes manifestaron que en el índice 150 de la acción popular en el sistema SAMAI se encontraban las constancias del adelantamiento de todas las actuaciones necesarias para que se lleve a cabo la cesión voluntaria de los predios, lo cierto era que en esa oportunidad no aportaron la constancia de entrega de los 34 oficios dirigidos a los propietarios de los inmuebles en los que se debía hacer la intervención de los andenes.
En ese orden observó que tal prueba sólo fue allegada con la presente acción de tutela, por lo que concluyó que los demandantes no habían ejercido adecuadamente su defensa dentro del trámite incidental, sino únicamente en esta instancia constitucional. IV. IMPUGNACIÓN 4.1. Los demandantes impugnaron la anterior decisión y señalaron que los oficios mediante los cuales la entidad requirió a los 34 propietarios de los predios para realizar la cesión voluntaria y gratuita fueron enviados el 12 de junio de 2024, y obran en el índice 159 de la acción popular en el aplicativo SAMAI, con la constancia de entrega.
Por lo tanto, alegaron que no es cierto que no se cumpla el presupuesto de subsidiariedad, pues los referidos documentos sí fueron presentados en el curso del trámite incidental, con el fin de acreditar las gestiones a cargo de la administración municipal. 1 El encabezado de la decisión impugnada indica de manera equivocada que la fecha de expedición es “doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)”.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
HECHOS 5.2.1. El señor Yesid Figueroa García presentó acción popular contra el Municipio de Tunja con ocasión del “estado de deterioro, destrucción y precariedad en que se encuentran los andenes ubicados en la carrera 11 entre las calles 11 y 13 y la carrera 10 entre calles 12 a 16”. 5.2.2. Mediante sentencia del 23 de marzo de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda y emitió órdenes al Municipio de Tunja para restablecer los derechos e intereses colectivos que encontró vulnerados. 5.2.3.
La partes apelaron la anterior decisión y, a través de sentencia del 16 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, la confirmó. 5.2.4. Mediante auto del 7 de junio de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja abrió el incidente de desacato, entre otros funcionarios, contra el señor Mikhail Krasnov, alcalde del Municipio de Tunja; y Carlos Gabriel Hernández Carrillo, director del Departamento Administrativo de Planeación Territorial, por incumplimiento de las Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co órdenes impartidas en las sentencias del 23 de marzo y 16 de agosto de 2018. 5.2.5.
Mediante providencia del 28 de junio de 2024, el Juzgado sancionó a los señores Mikhail Krasnov y Carlos Gabriel Hernández Carrillo, con multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. 5.2.6. Mediante providencia del 8 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, resolvió el asunto en consulta y confirmó la sanción.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.3.1.1.
Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación2, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 20223, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.
Consideración a la cual agregó que: “[…] En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados. […]”.
En este caso, los accionantes solicitaron el amparo del derecho fundamental al debido proceso, que consideran vulnerado con ocasión de las providencias de 21 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja, y de 8 de julio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, que les impusieron sanción por desacato del fallo dictado en la acción popular que se tramitó con el radicado 15001-33-33-007-2017-00036-00/1/2.
Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para el efecto. 5.3.2.2. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen 3 M. P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En la sentencia SU–573 de 20194, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. 4 M. P. Carlos Bernal Pulido.
Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022 Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 5. 5.3.2.3. La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho6: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.
En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los 5 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 6 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial. Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia citada, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].
Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural. 5.3.3.
Caso concreto 5.3.3.1. El a quo declaró la improcedencia del amparo por falta de subsidiariedad, al considerar que los demandantes no habían presentado en el trámite del desacato los oficios dirigidos a los propietarios de los Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmuebles en los que se debía hacer la intervención, con la finalidad de que se adelantaran los trámites correspondientes a la cesión voluntaria y gratuita de los andenes, con la respectiva constancia de recibido, para acreditar el adelantamiento de las acciones que les correspondían para cumplir la orden impartida en la acción popular, y que sólo allegaron tales documentos con la solicitud de amparo.
Es decir, porque no expusieron ante el juez natural del asunto los argumentos que pretenden hacer valer en la acción de tutela. Sin embargo, de la revisión del proceso de acción popular en el sistema SAMAI7 y del análisis de los documentos de ese expediente en formato digitalizado, remitido a este asunto por el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja8, la Sala advierte que los demandantes, en efecto, si bien inicialmente presentaron los oficios dirigidos a los propietarios de los inmuebles sin ninguna constancia de entrega9, posteriormente, el 3 de julio de 2024, antes de la emisión de la providencia que resolvió el desacato en consulta, los radicaron nuevamente, observándose en algunos de estos la anotación de haber sido recibidos el 13 de junio del mismo año10.
Por lo tanto, al a quo no le asistió la razón al señalar que tales pruebas sólo fueron presentados con la solicitud de amparo, y no dentro del proceso de la acción popular. Es decir, que ese argumento de defensa sí se formuló dentro del asunto que dio origen a esta acción constitucional. 5.3.3.2. Ahora, a juicio de la Sala, esta acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues los demandantes únicamente pretenden revivir el debate que ya se agotó en el proceso originario.
En efecto, la Sala recuerda que los argumentos de la demanda giran en torno a las inconformidades de la parte actora con la sanción por desacato 7 Índice 159. 8 Índice 9. 9 Índice 150. 10 Índice 9 del proceso de tutela en el sistema SAMAI. Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las órdenes impartidas en una sentencia de acción popular, pues, a su juicio, las providencias que la impusieron: (i) incurrieron en defecto fáctico porque no tuvieron en cuenta las pruebas que presentaron para acreditar el adelantamiento de los trámites necesarios para obtener la cesión voluntaria de los andenes, esto es, la entrega de los oficios a los propietarios de los inmuebles referidos, y (ii) no evaluaron de manera correcta la responsabilidad subjetiva ni tuvieron en cuenta la finalidad del incidente de desacato.
Al respecto, la Sala advierte que el fundamento de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 5, en la providencia del 8 de julio de 2024 que confirmó la sanción por desacato, no se limitó a la acreditación o no de la entrega efectiva de los oficios a los propietarios de los inmuebles con el fin de lograr la cesión voluntaria, sino que la autoridad judicial encontró probado que la orden impartida en la acción popular se encontraba cumplida de manera parcial, pese a que las autoridades del Municipio de Tunja contaron con más de cinco años para tal finalidad.
En efecto, explicó que el trámite de cesión voluntaria por parte de los propietarios no podía ser empleado como excusa para la inacción de la entidad, pues la orden impartida no se limitaba a la obtención del beneplácito de estos, ya que, en todo caso, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, no se trataba de una cesión voluntaria, sino obligatoria, por lo que concluyó que en el periodo trascurrido desde la emisión de la orden judicial ha sido suficiente para adelantar los procedimientos de que la administración dispone para obtener la ejecución de obligaciones legalmente impuestas a los particulares, sin que así se haya hecho.
Siendo así, es claro que la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, pues los accionantes buscan simplemente revivir el debate que ya se agotó en el trámite del incidente de desacato y obtener una opinión diversa a la decisión que ya emitió la jurisdicción, insistiendo para ello en una tesis sobre el alcance probatorio de una de las pruebas Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co allegadas al proceso.
Es decir, que solo pretenden acceder a una instancia adicional, finalidad para la que es improcedente este medio de protección excepcional. A este efecto, la Sala destaca que en el proceso judicial se debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que aquél tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes o aplicando la normativa vigente para el caso, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a controvertir el análisis que efectuó el juez natural del asunto al imponer la sanción por desacato. Siendo así, es evidente que la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional en relación con el tercero de los presupuestos estudiados, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. 5.4.
Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará el fallo impugnado, que declaró improcedente la tutela, pero por encontrar configurada la ausencia del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicación: 11001 03 15 000 2024 04346 01 Accionante: Mikhail Krasnov y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de septiembre de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró la improcedencia del amparo, pero por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.