Radicado: 25000-23-37-000-2021-00239-01 (29558) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00239-01 (29558) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Demandada Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Temas: Pérdida de fundamento jurídico del acto administrativo.

Cargos de apelación. Reiteración precedente. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandada contra la sentencia del 19 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió (índice 36)2: Primero. Declarar la existencia del acto ficto o presunto negativo surgido respecto al recurso de apelación en contra de la Liquidación Adicional FE 20215340044636 del 1 de febrero de 2021, “Por medio de la cual se profiere la liquidación adicional del año 2020 a cargo de la empresa [demandante] por el servicio de energía eléctrica.”, interpuesto por la sociedad demandante el 16 de febrero de 2021, ante la … SSPD, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declárese la nulidad de Liquidación Adicional FE 20215340044636 del 1 de febrero de 2021, “Por medio de la cual se profiere la liquidación adicional del año 2020 a cargo de la empresa [demandante] por el servicio de energía eléctrica.”;

Resolución SSPD-20215300780345 del 6 de diciembre de 2021, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por la empresa [demandante] contra la Liquidación SSPD 20215340044636 del 1 de febrero de 2021, contribución adicional vigencia 2020, por el servicio de energía eléctrica” y; el acto ficto o presunto negativo surgido respecto al recurso de apelación interpuesto en contra de la Liquidación Adicional FE 20215340044636 del 1º de febrero de 2021, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Tercero. A título de restablecimiento del derecho declárese que [la demandante], no está obligada a cancelar el monto de la contribución adicional para los prestadores de energía eléctrica del año 2020, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

Cuarto. Sin condena en costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Liquidación Oficial SSPD 20215340044636, del 01 de febrero de 2021, la demandada determinó particularmente y, a cargo de la actora, el tributo del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para la vigencia del año 2020, con fundamento en el artículo 18 de la ley y en la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020; esta 1 El expediente ingresó al despacho sustanciador el 23 de julio de 2025 (índice 20.

Esta y las demás menciones de «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai). 2 Samai de tribunal. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00239-01 (29558) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 última que fijó la tarifa y los rubros que integrarían la base imponible del tributo de ese período para las prestadoras de los servicios públicos domiciliarios.

Tras interponerse los recursos de reposición y en subsidio apelación, fue confirmada la liquidación en las resoluciones SSPD 20215300780345, del 06 de diciembre de 2021, y el acto ficto negativo que surgió como resultado del silencio de la demandada para desatar el recurso de apelación (índice 13). Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 11): Principales.

Primera. Que se declare la nulidad total del acto administrativo contentivo de la Liquidación Oficial SSPD 20215340044636, del 01 de febrero de 2021, considerando las nulidades incurridas en su expedición. Segunda. Que se declare la nulidad total del acto administrativo contentivo de la Resolución SSPD 20215300780345, del 06 de diciembre de 2021, proferido por la [demandada], considerando las nulidades incurridas en su expedición. Tercera.

Que, reconociéndose su configuración, se declare la nulidad total del acto presunto o ficto producto del silencio administrativo negativo que resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto por [la actora] y que resuelve desfavorablemente las peticiones de los recursos y confirma la liquidación oficial … Cuarta. Que, como consecuencia de la declaratoria de la nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho, se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que se hace referencia en las anteriores pretensiones y los demás que puedan proferirse en virtud de la contribución adicional 2020.

Quinta. Condenar a la nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. Sexta. Condenar a la nación a pagar las costas del presente proceso. Igualmente solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales.

Subsidiarias. Primera. No condenar a mi representada al pago de intereses moratorios en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Con base en lo expuesto, solicitamos que expresamente se señale que en caso de que se denieguen nuestras súplicas mi poderdante no está obligada a asumir intereses moratorios hasta la fecha de ejecutoria del fallo de segunda instancia. Segunda.

No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 2, 29, 83, 95.9, 209, 243, 338, 363, 365, 367 y 370 de la Constitución; y 3 del CPACA, bajo el siguiente concepto de violación (índice 11): Además de reprochar que el recurso procedente contra la liquidación emitida debió ser el de reconsideración en vez del de reposición, también cuestionó que la demandada vulnerara el principio de reserva de ley al arrogarse las potestades del legislador para fijar la base imponible de la tasa, dado que incluyó en el tributo del período 2020 conceptos no asociados a la prestación del servicio del ente acusado, como lo fueron donaciones, GMF y otros gastos.

A su juicio, por ese motivo el tributo era confiscatorio y se violaron los principios de equidad y justicia tributaria, así como el debido proceso ante Radicado: 25000-23-37-000-2021-00239-01 (29558) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la indebida valoración probatoria -certificación de revisor fiscal para demostrar rubros no gravados-; adicionalmente se incurrió en una doble imposición porque el tributo adicional previsto en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 comparte el mismo sujeto activo, hecho imponible y base gravable de la tasa de vigilancia del artículo 18 ídem.

Planteó que los actos acusados están falsamente motivados, perdieron fuerza ejecutoria, puesto que se sustentaron en la Resolución 20201000033335 de 2020, que fijó la tarifa y base de la tasa de vigilancia para el año 2020, y que devino en inconstitucional porque, a su vez, se fundamentó en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, declarado inconstitucional con efectos inmediatos mediante la sentencia C-484 de 2020, proferida por la Corte Constitucional; providencia emitida con anterioridad a la expedición de los actos censurados, sin que se hubiere consolidado una situación jurídica a favor de la demandada, dado que la actuación debatida no estaba en firme y aún era pasible de controvertirse administrativa y judicialmente.

En su criterio, la consolidación solo pudo ocurrir para actuaciones administrativas determinadas antes del 19 de noviembre del año 2020 -fecha de expedición del fallo de inconstitucionalidad-. Conforme al pronunciamiento constitucional indicado, adujo que los elementos de la base gravable -con que se determinaría la denominada contribución adicional del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019- no fueron completamente definidos por la ley, de modo que los actos cuestionados y las normas que los sustentan no regulan una tasa para el período 2020, sino que la estarían creando, pese a que esa potestad es reservada al legislador, pues la Corte Constitucional enfatizó que la ley tenía una indeterminación irresoluble en la definición de la base gravable y de los costos y beneficios que cubrirían la obligación tributaria.

Seguidamente, aseveró que los actos al haber sido emitidos con posterioridad a la sentencia C-484 de 2020 que expulsó del ordenamiento a los artículos 18 y 314 ibidem reproducen el vicio de inconstitucionalidad y, sumado a ello, transgreden la proscripción de la aplicación retroactiva de una norma fiscal en un tributo de período, dado que para establecer la base gravable del tributo para el año 2020 se debieron considerar aspectos económicos entre el 01 de enero y 31 de diciembre del año 2019, aun cuando la Ley 1955 de 2019 en todas sus dimensiones tendría aplicabilidad para el período de la obligación siguiente a su entrada en vigor.

Por último, estimó que los eventuales intereses moratorios procederían únicamente a partir de la ejecutoria del acto de determinación, dado que este tributo es liquidado oficialmente por la autoridad. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (índice 13). En lo atinente a los efectos de las sentencias de constitucionalidad C-464 de 2020 y C-484 de 2020, así como C-147 de 2021, puntualizó que la Corte Constitucional, en particular en esa última decisión, estableció que «las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago», de modo que quiso preservar el tributo del año 2020 al diferir los efectos de la inconstitucionalidad e, incluso, respecto de los tributos causados antes del 14 de julio de 2021 -fecha de notificación de la sentencia C-147 de 2021-, por tratarse de una situación jurídica consolidada.

Adicionó que estaban vigentes el Decreto 1150 del 18 de agosto de 2020, como las resoluciones SSPD 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, que fundamentaron los actos demandados. Mencionó que las dos resoluciones señaladas fueron objeto de control judicial en la sentencia del 26 de mayo de 2022 (exp. 25441, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y se encontraron ajustadas al ordenamiento jurídico.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00239-01 (29558) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sentencia apelada El tribunal accedió a la nulidad de los actos acusados (índice 36). Describió las decisiones de inconstitucionalidad sobre los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, por parte de las sentencias C-464 y C-484, de 2020 y C-147 de 2021 e indicó que, según esta última, se declaró la inconstitucionalidad del artículo 314 ídem por la violación de los principios de justicia y equidad tributaria, debido a la superposición de las bases imponibles frente a un mismo hecho generador, dado que se creó una «contribución» adicional con destino al Fondo Empresarial de la SuperServicios.

Esa declaratoria de inconstitucionalidad operó a partir de los años 2021 y 2023; con todo, la llamada contribución adicional del artículo 314 ídem fue autorizada entre el 01 de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 2022. Sin perjuicio de lo anterior, consideró que no hubo una situación jurídica consolidada en el caso analizado, por una parte, porque entendió que la obligación tributaria se causó en el 2019 y, por otra parte, en vista de que el tributo liquidado por el año 2020 se determinó teniendo en cuenta los costos y gastos del 2019, mismo año en que se promulgó la Ley 1955 de 2019 que creó el tributo, lo cual violaba el principio de irretroactividad en materia tributaria (sentencia del 09 de mayo de 2024, exp. 28271, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Con sustento en lo advertido, declaró la nulidad de los actos particulares demandados. Guardó silencio sobre las pretensiones que reclamaban el reconocimiento de perjuicios. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo (índice 36). Consideró que en la sentencia C- 484 de 2020 se reconoció expresamente que el efecto de la inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 salvaguardaría la causación de los tributos para la vigencia del año 2020 al ser una situación jurídica consolidada; es decir, que esto pasaba frente al tributo causado sin importar el momento de la expedición de la liquidación que determinara la obligación tributaria, así que eran aplicables tales normas, dada la presunción de constitucionalidad.

Sobre la situación jurídica consolidada, sostuvo que la jurisprudencia de la Sección Cuarta en su momento sirvió para fundamentar que la tasa de la vigencia 2020 no le aplicaría la inconstitucionalidad, dado que la Corte difirió los efectos (exp. 25441, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). Consideró improcedente la excepción de inconstitucionalidad sobre las normas de la ley, porque se estaba ante un precedente amplio del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional las cuales determinaron el cobro de la liquidación de contribución adicional y su normatividad de liquidación o cobro.

A partir de esto, consideró que regía la normativa, conforme a las sentencias C 464-2020, C 484-2020 y C-147 de 2021, ya que, en aplicación del principio de seguridad jurídica y buena fe, estableció su aplicación hasta el 31 de diciembre de 2022. Por otra parte, sostuvo que el hecho de que para determinarse la obligación tributaria sea consultada información de los estados financieros del año 2019 -mismo de la expedición de la ley- no lo convertiría en un tributo de período ni gravaría conceptos de la vigencia de 2019, así que no se violaba el principio de irretroactividad y, adicionalmente, no podía soslayarse el hecho de que la Corte Constitucional adujo que el tributo del año 2020 obedecía a una situación jurídica consolidada.

Puntualizó que no pudo determinar la obligación con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, debido a que para el año 2020 ese dispositivo fue modificado por el Radicado: 25000-23-37-000-2021-00239-01 (29558) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, cuya vigencia constitucional se extendió, según las sentencias C-464 y C-484 de 2020.

Pronunciamiento sobre el recurso La parte actora guardó silencio (índice 20). Por su parte, el ministerio público consideró procedente la confirmación de la providencia de primera instancia (índice 19). CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Existiendo cuórum para decidir3, debería la Sala resolver los cargos de la apelante, referidos a insistir en que las providencias constitucionales C-464 y C-484 de 2020 y C- 147 de 2021 prohijaron como situación jurídica consolidada la exigibilidad del tributo previsto en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para los períodos de causación originados en el año 2020 e, igualmente, los reparos acerca de la tesis del tribunal sobre la violación del principio de irretroactividad en la determinación del tributo objeto de los actos demandados.

Sin embargo, el a quo fundó su decisión en aplicar el efecto general e inmediato de la nulidad que se dictaminó sobre la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, que fundamentarían los actos particulares enjuiciados; aspecto que la apelante no estaría controvirtiendo. Análisis del caso 2- Al efecto, si bien el tribunal accedió a la nulidad de los actos demandados ante la vulneración del principio de irretroactividad en materia tributaria, puesto que el tributo del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 se determinó con observancia de los costos y gastos del año 2019, misma anualidad en que fue promulgada la señalada ley que creó esa obligación tributaria, también lo fue que esta judicatura declaró la nulidad de la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, que fijó la tarifa y rubros que integrarían la base imponible de la tasa de vigilancia del año 2020 (sentencia del 26 de junio de 2024, exp. 27733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Este acto fue el fundamento de los actos particulares acusados, puesto que el artículo 314 ibidem establecía que su base gravable sería «exactamente la misma que la base de la contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994» y el motivo de la anulación de la señalada resolución consistió en que se desatendió la prohibición de aplicar retroactivamente una norma de carácter tributario, al consultar hechos económicos del mismo año en que fue expedida la ley.

Contra esa decisión, la apelante únicamente insiste en el origen legal y constitucional del tributo del artículo 314 ejusdem, porque estimó como situación jurídica consolidada los tributos causados por el año 2020, dado el efecto de inconstitucionalidad que imprimió la Corte Constitucional a los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.

A su turno, sostuvo que no hubo vulneración del principio de irretroactividad en materia tributaria, en vista de que consultar la información financiera del año 2019 no significó haber determinado un tributo por esa anualidad. 3- Debido a que los actos se fundaron en la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, se mantendrá la nulidad declarada por el tribunal respecto de los actos particulares, pues la anulación de la señalada resolución produjo efectos generales 3 Mediante auto del 16 de octubre de 2025 (índice 26), la Sala declaró fundado el impedimento que manifestó por escrito el consejero de Estado, Luis Antonio Rodríguez Montaño, razón por la cual se le separó del conocimiento del presente asunto.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00239-01 (29558) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 e inmediatos erga omnes sobre las controversias que se estuvieren dirimiendo de actos particulares sustentados en tales dispositivos expulsados del ordenamiento jurídico (entre otras, sentencia del 24 de septiembre de 2025, exp. 29733, CP: Wilson Ramos Girón).

Además, los reparos de la apelante no controvertirían el efecto de anulación que se proyecta sobre los actos demandados. No prosperan los cargos de apelación y, en consecuencia, se confirmará la providencia impugnada. Conclusión: 4- Por lo razonado, como contenido interpretativo de la presente sentencia, la Sala considera que la anulación del artículo 2 de la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, deriva, a su vez, en la nulidad de los actos particulares acusados, dado el efecto general e inmediato de esa declatoria.

La decisión judicial que expulsa un acto general surte efectos jurídicos de cosa juzgada erga omnes y, por ende, es obligatoria a todos los operadores jurídicos, incluida la entidad demandada. Costas 5- Atendiendo a los criterios de decisión fijados por la Sección en sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón), se condenará en costas a la demandada en esta instancia, toda vez que no prosperó el recurso de apelación. Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un salario mínimo, mensual, legal y vigente a la ejecutoria de esta providencia y se ordenará al tribunal tramitar el correspondiente incidente de liquidación, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta decisión. 2. Condenar en costas a la demandada en esta instancia y fijar las agencias en derecho en un (1) salario mínimo, mensual, legal y vigente a la ejecutoria de la providencia. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador