CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-00481-00 Demandante: CARLOS ADOLFO ARDILA ESPINOSA Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTROS1 Auto que resuelve conflicto negativo de competencia El Despacho decide sobre el conflicto negativo de competencia presentado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo del Putumayo.

I.

ANTECEDENTES I. 1. Trámite 1. El señor Carlos Adolfo Ardila Espinosa, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; la Nación - ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Justicia y del Derecho y del Interior; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía; con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos colectivos establecidos en los literales a), j), l) y m) del artículo 4.°2 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presuntamente vulnerados por los demandados. 2.

La demanda se radicó el 11 de junio de 20244 ante los juzgados administrativos de Bogotá D.C., correspondiendo por reparto al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Tercera, autoridad judicial que mediante auto de 11 de junio de 20245 declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3.

El conocimiento del expediente correspondió a la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que 1 La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio del Interior, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y CORPOAMAZONIA. 2 “[…] a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 3 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]” 4 Cfr. Índice 2 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, documento denominado “1_EXPEDIENTEDIGI_202401113rar_0_20240612141856537”. 5 Cfr. Índice 2 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, documento denominado “1_EXPEDIENTEDIGI_202401113rar_0_20240612141856537”. 2 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-00481-00 Demandante: Carlos Adolfo Ardila Espinosa mediante auto de 20 de junio de 20246 remitió el asunto por competencia al Tribunal Administrativo del Putumayo. 4.

El Tribunal Administrativo del Putumayo mediante auto de 22 de enero de 20257 declaró la falta de competencia, por lo que propuso conflicto negativo de competencia. I. 2. Manifestaciones de falta de competencia 5. El magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia de 20 de junio de 2024 resolvió declarar: “[…] que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, carece de competencia para conocer el medio de control de la referencia […]”. 6.

Precisó que si bien de conformidad con lo indicado en el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 472, el competente para asumir el conocimiento de las demandas que se presenten en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, es el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado, a elección del actor popular; consideró que, en atención a la finalidad de dicho medio de control y con sujeción al criterio de vecindad del juez para determinar la competencia, la autoridad judicial más “[…] idónea o natural para asumir el conocimiento de este tipo de asuntos es el juez del lugar donde ocurrieron los hechos […]”. 7.

Señaló que el actor popular fundamenta la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la no adopción de las medidas y acciones necesarias para prevenir el “[…] desastre ecológico […]” causado en el año 2017 en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo y la mitigación de los efectos de ese suceso, en especial, por el incumplimiento de los compromisos derivados del “Plan de acción para la reconstrucción del Municipio de Mocoa 2017- 2022”, por lo cual señaló que la autoridad judicial competente para asumir el conocimiento del asunto es el Tribunal Administrativo del Putumayo. 8.

Argumentó que, pese a que el actor popular indicó que las entidades demandadas tienen su domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., la autoridad judicial idónea es el tribunal mencionado, por la facilidad para decretar las pruebas y procurar la celebración de acuerdos entre las partes involucradas de conformidad con los principios de inmediación, contradicción y concentración de la prueba, celeridad y el acceso a la administración de justicia. 9.

Consideró que, aunque el demandante tenía la facultad de elegir, a prevención, el juez competente para asumir el conocimiento de este medio de control, inclusive si existen dos lugares con varios jueces competentes, la jurisdicción en la que se desarrollan los hechos en el caso, y sobre la cual recaen las actuaciones y omisiones que presuntamente vulneran derechos colectivos, es en el municipio de Mocoa, 6 Cfr. Índice 4 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, archivo denominado: “5AUTO QUE REMITE_otros _AP20240111300Remitep(.pdf) NroActua 4”.

Expediente con radicación núm. 250002341000202401113-00. 7 Cfr. Índice 2 expediente digital del Consejo de Estado. 3 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-00481-00 Demandante: Carlos Adolfo Ardila Espinosa departamento del Putumayo, que tiene jurisdicción y competencia por el lugar donde ocurrieron los hechos. 10. Expuso que en el asunto se reúnen algunos elementos fijados por la Corte Constitucional en cuanto al factor de competencia en línea con el criterio de vecindad del juez, toda vez que: “[…] i) a través del medio de control ejercido se procura la protección de los miembros de la comunidad de Mocoa (Putumayo) (ii) la presunta vulneración de los derechos colectivos se da con ocasión de la omisión en la ejecución de medidas y acciones para prevenir el desastre ecológico causado en dicho municipio en el año 2017, así como también para mitigar los efectos nocivos causados a la población de dicho municipio y;

(iii) la facilidad probatoria del Tribunal Administrativo de Putumayo en el asunto […]”. 11. El Tribunal Administrativo del Putumayo mediante auto de 22 de enero de 2025 declaró la falta de competencia, por lo que propuso conflicto negativo de competencia. 12. Consideró que de conformidad con el artículo 16 de la Ley 472 existe un fuero concurrente por elección, en el que el demandante tiene la posibilidad de elegir entre el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado.

En consecuencia, señaló que existe una competencia de naturaleza concurrente y a prevención. 13. Argumentó que el principio de la perpetuatio jurisdictionis materializa la garantía que tiene el proceso de que la competencia judicial no sea modificada; es decir, que se mantenga la competencia para proteger las garantías de las partes, la economía procesal y la seguridad jurídica. 14.

Manifestó que, según la competencia a prevención, si resultan varios jueces competentes, el prevalente será el primero que conoció el asunto, superando el análisis de competencia difuso entre el lugar de ocurrencia de los hechos y el del domicilio del demandado, lo cual es relevante porque la acción se resuelve de manera preferente. 15.

Consideró que, en desarrollo del principio de inmutabilidad de la competencia previsto en el artículo 27 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20128, los tribunales y juzgados que conocen de las demandas en ejercicio de las acciones constitucionales continuarán tramitándolas desde su admisión hasta la culminación del proceso. 16. Indicó que, en oposición a lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 472, es el actor popular el que decide donde interponer su demanda, ya sea en el lugar donde ocurrieron los hechos o el del domicilio del demandado, decisión que debe ser respetada.

Afirmó que si resultare que son varios los jueces que puedan ser competentes, lo será a prevención el primigenio ante el cual se hubiere presentado la demanda. 17. Advirtió que no es de recibo el argumento expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuando manifiesta que por la facilidad de decretar pruebas y 8 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 4 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-00481-00 Demandante: Carlos Adolfo Ardila Espinosa celebrar acuerdos, resulta ser más idóneo y competente el juez del lugar donde ocurrieron los hechos, desconociendo el mandato establecido en el artículo 16 ibidem. 18.

Resaltó que debe respetarse la elección del demandante a la hora de interponer la demanda, que para el caso concreto fue en Bogotá D.C. por ser el domicilio de las entidades demandadas. 19. Consideró que se configuró la competencia a prevención, porque el conocimiento del asunto recae en el primero que lo conoció; es decir, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conformidad con los artículos 16 de la Ley 472 y 27 de la Ley 1564.

II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO II.1. Competencia y trámite 20. De conformidad con el artículo 1589 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201110, “[…] los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado […]” y, teniendo en cuenta que en el caso sub examine se presentó conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo del Putumayo, este Despacho es competente para conocer del presente asunto. 21.

El Despacho mediante auto de 13 de mayo de 202511 corrió el traslado a las partes de que trata el artículo 158 de Ley 1437, por el término común de tres días. Durante el término de traslado las partes no se pronunciaron sobre el conflicto de competencia que en esta providencia se resuelve. II.2. Caso concreto 22. El conflicto negativo de competencia presentado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo del Putumayo se originó por cuanto la primera autoridad considera que la autoridad judicial más idónea para asumir el conocimiento del proceso es aquella en donde se produjeron los hechos que dieron lugar a la demanda, en virtud de un criterio de “vecindad”.

La segunda autoridad considera que el artículo 16 de la Ley 472 establece la competencia a prevención, que, en su criterio, es aplicable en este caso. 23. El inciso segundo del artículo 1612 de la Ley 472, sobre competencia en materia de acciones populares, establece una competencia concurrente en virtud de la cual el conocimiento de los procesos promovidos puede corresponder, respectivamente, 9 Modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 10 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 11 Cfr. Índice 4 expediente digital del Consejo de Estado. 12 “[…]

ARTÍCULO 16. - Competencia. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular.

Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda. […]”. 5 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-00481-00 Demandante: Carlos Adolfo Ardila Espinosa tanto al juez del lugar de ocurrencia de los hechos como al juez del domicilio del demandado, “[…] a elección del actor popular […]”. 24.

Debe tenerse en cuenta que este artículo preceptúa que, cuando por los hechos de la demanda sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la misma. 25. El numeral 14.13 del artículo 15214 de la Ley 1437 establece que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “[…] De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. […]”. 26.

El Consejo de Estado ha considerado que “[…] en la acción popular la competencia puede ser concurrente, pues la norma plantea una pluralidad de despachos judiciales que pueden asumir el conocimiento de un mismo asunto, en virtud del concurso de los factores territorial y personal. Por esta razón, el Legislador estableció dos reglas definitorias de la competencia: i) la decisión discrecional del demandante, en tanto que a él corresponde escoger uno de los dos factores de competencia para definirla y ii) la competencia a prevención, que no es más que la que se atribuye en el mismo momento en que es asumida por un juez cuando existe concurrencia, el cual descarta la competencia de los demás. […]”15.

(Negrilla fuera del texto). 27. Al revisar la demanda se observa que esta se presentó por hechos acaecidos en el municipio de Mocoa (Putumayo) y contra autoridades del orden nacional, entre ellas, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; la Nación - ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Justicia y del Derecho y del Interior; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía. 28.

Además que, el actor popular en el acápite denominado “[…] jurisdicción y competencia […]” determinó que “[…] El Tribunal Administrativo de Bogotá es competente para conocer de la presente Demanda (i) por ser una acción popular originada en acciones y omisiones de entidades públicas; (ii) por ser algunas de las demandadas entidades públicas del orden nacional [ ]”; y radicó la demanda el 11 de junio de 2024 a través de la ventanilla de atención virtual de la “Oficina Judicial/Oficina de Reparto”, con generación de demanda en línea núm. 93336316, correspondiendo su conocimiento al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. (Negrilla fuera del texto). 29.

Se encuentra que el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. mediante auto de 11 de junio de 2024, consideró que en virtud de los artículos 16 de la Ley 472, 152 (numeral 14) y 155 (numeral 10) de la Ley 1437, 13 Por remisión del artículo 44 de la Ley 472. 14 Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Providencia de 9 de noviembre de 2001. Radicación núm. 85001-23-31-000-2001-0413-01. C.P. doctor Darío Quiñones Pinilla. 16 Cfr. Índice 2 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, documento denominado “1_EXPEDIENTEDIGI_202401113rar_0_20240612141856537”. 6 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-00481-00 Demandante: Carlos Adolfo Ardila Espinosa el conocimiento del asunto correspondía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en que las entidades demandadas son del orden nacional y porque estas tienen su domicilio en el Distrito Capital de Bogotá; y ordenó remitir el expediente a dicho tribunal. 30.

El conocimiento correspondió por reparto de 12 de junio de 2024, a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que mediante auto de 20 de junio de 2024 remitió el asunto por competencia al Tribunal Administrativo del Putumayo. 31. Así las cosas, en aplicación del inciso segundo del artículo 16 de la Ley 472, según el cual será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado “[…] a elección del actor popular […]” y teniendo en cuenta que, en este caso, la demanda se presentó contra entidades del orden nacional, con domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., y que la intención del demandante fue la de presentar la demanda para que fuera conocida por el tribunal administrativo competente en el Distrito Capital de Bogotá, se dirimirá el conflicto negativo de competencia, declarando que el competente para continuar conociendo del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicación núm. 250002341000202401113-00, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia, en el sentido de DECLARAR que la competencia para continuar conociendo del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente providencia al Tribunal Administrativo del Putumayo.

CUARTO: Por Secretaría General REALIZAR las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.