www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otro Tema: Acción de tutela contra la sentencia que confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Análisis de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente. Decisión: Negar el amparo de tutela porque no se demostraron los defectos alegados. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela presentada por la señora Sandra Victoria Vargas Castillo, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y a la seguridad social, así como también, en defensa del principio de legalidad ocurrida con ocasión de la expedición de las providencias del 27 de octubre de 2022 y del 3 de abril de 2024, respectivamente, proferidas dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se siguió bajo el radicado 11001-33-35-025-2019-00213-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos La parte actora en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó los actos administrativos por medio de los cuales fue sancionada con destitución e inhabilidad general por espacio de 10 años, al haber incurrido en la falta gravísima consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
El proceso por reparto correspondió al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, dependencia judicial que, a través de la sentencia del 27 de octubre de 2022 resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que la señora Vargas Castillo asesoró indebidamente al director general del Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 IPES, a través de la aprobación de los documentos que fueron sometidos a su consideración relacionados con el Convenio de Asociación 1525 de 2011, por tanto, señaló que su conducta fue definitiva para obtener la celebración de dicho acuerdo.
En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la sentencia del 3 de abril de 2024 confirmó la anterior decisión. 2.2. Fundamentos jurídicos La parte accionante sostuvo que las autoridades judiciales accionadas en las decisiones objeto de cuestionamiento incurrieron en un defecto sustantivo porque desconocieron que el sustento legal del Convenio de Asociación 1525 de 2011 se encontraba contemplado en el artículo 355 de la Constitución política, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 777 de 1992, lo que lesiona los derechos fundamentales invocados, máxime cuando en el presente asunto «no se demostró que (…) se haya generado un daño o detrimento patrimonial a la entidad IPES».
Por otra parte, manifestó que las decisiones cuestionadas adolecen de un defecto fáctico, toda vez que no se valoró de manera adecuada el material probatorio allegado al proceso, particularmente, el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas de Bogotá D.C. 2008-2012 “Bogotá Positiva para vivir mejor”. Así como el auto de terminación de procedimiento con radicado ER- 81660-5 decretado por la Personería de Bogotá. Finalmente, señaló que se incurrió en la causal específica de procedibilidad de desconocimiento del precedente contenido en las sentencias C 818 de 2005, SU 649 de 2017 y SU 453 de 2019, proferidas por la Corte Constitucional; así como la providencia del 25 de enero de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Asimismo, alegó desconocimiento de la providencia del 8 de mayo de 2020 expedida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá y los fallos del 8 de mayo de 2020 y 29 de abril de 2022, respectivamente proferidos por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá. 2.3. Pretensiones La parte accionante solicitó: «PRIMERO. TUTELAR los derechos FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, IGUALDAD EN EL TRATO Y LEGALIDAD, BUEN NOMBRE Y HONRA, TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, por desconocimiento del PRECEDENTE JUDICIAL Y DESPROPORCION DE LA SANCION, desconocidos por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de fecha 03 de abril de 2024, y el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá- Sección Segunda, en sentencia de fecha 27 de octubre de 2022, por haberse incurrido en VÍAS DE HECHO, DEFECTO SUSTANTIVO, y Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL sobre la Unificación del Criterio del Honorable Consejo de Estado, referente a la valoración probatoria/ principio de proporcionalidad/ ilicitud sustancial.
Vulneración de los artículos 6, 13, 15, 25 de la Constitución Política de Colombia.
SEGUNDO. QUE SE DEJE SIN EFECTOS, las sentencias: - 03 de abril de 2024, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la proferida el 27 de octubre de 2022 por el Juez 25 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda.
TERCERO. ORDENAR a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferir una nueva sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento Radicado No.11001333502520190021300, impetrada por la accionante contra la Personería de Bogotá, de conformidad con los lineamientos establecidos por la Ley y la jurisprudencia del precedente judicial en materia disciplinaria.
CUARTO. Que la nueva sentencia tenga en cuenta las pruebas aportadas al proceso, incluyendo la sobreviniente allegada al radicado No. 11001333502520190021300, nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la accionante y que no fueron valoradas.» (Sic a toda la cita) 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida mediante auto del 30 de agosto de 2024, a través del cual se ordenó notificar al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C como accionados y a la Personería de Bogotá como tercero con interés en el resultado del proceso. 2.4.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C manifestó que no vulneró los derechos fundamentales invocados porque la decisión objeto de cuestionamiento se adoptó con fundamento en el material probatorio allegado al proceso, disposiciones normativas y precedente jurisprudencial aplicable al asunto. En ese sentido, señaló que lo que pretende la parte actora con la interposición del mecanismo constitucional es una instancia adicional, lo que torna improcedente la acción de tutela, razón por la que solicitó se niegue el amparo. 2.4.2.
La Personería de Bogotá indicó que no vulneró los derechos invocados. Además, solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela porque no cumple con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. 2.4.3. No se rindieron más informes. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al proferir la sentencia del 3 de abril de 20241, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente. 3.3. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.
Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 1 Es de advertir que, si bien la parte actora reprocha la sentencia del 27 de octubre de 2022 proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, lo cierto es que se abordará el estudio de la providencia del 3 de abril de 2024 que fue la que puso fin al proceso.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable; (iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que tanto los hechos como los derechos fundamentales presuntamente vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2. Así mismo, se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la última providencia cuestionada. 3.3.1.4.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 razonabilidad que orientan al sistema jurídico»2.
En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha 2 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»3.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.5.1.
Análisis de la presunta configuración del defecto sustantivo en el caso concreto En el presente asunto la parte accionante alega que en la decisión objeto de cuestionamiento se desconoció que el sustento legal del Convenio de Asociación 1525 de 2011 se encontraba contemplado en el artículo 355 de la Constitución Política, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 777 de 1992.
Sobre el particular, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en la decisión objeto de cuestionamiento4 señaló lo siguiente: «(…)Se advierte que, la sanción disciplinaria que le fue impuesta a la señora Sandra Victoria Vargas Castillo, se deriva de la celebración del Convenio de Asociación No.1525 de 2011, suscrito entre IPES y la Asociación Construyendo Nación, entidad sin ánimo de lucro, el cual, tenía por objeto general, aunar esfuerzos y recursos técnicos, humanos, administrativos y financieros entre el Instituto para la Economía Social – IPES y el ejecutor para el fortalecimiento comercial y financiero, así como la provisión de insumos para población económicamente vulnerable y sujeta de atención de la entidad perteneciente al programa de mecato social.
En este punto, se debe precisar que la Administración está facultada para celebrar diferentes tipos de convenios, lo cuales han sido agrupados doctrinalmente en dos categorías; en primer lugar, los denominados convenios interadministrativos, que son celebrados entre personas jurídicas públicas o entre entidades estatales, y en según término, los convenios administrativos, que son suscritos por la Administración con los particulares.
Ahora, el Convenio de Asociación de carácter administrativo, fue celebrado por el IPES, a la luz de lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, que en su tenor literal reza: (…) En ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 355 constitucional, el Presidente de la República expidió los Decretos 777 de 1992, 1403 de 1992 y 2459 de 1993, por medio de los cuales se reglamentó la celebración de los contratos a que refiere el inciso segundo del artículo 3 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 4 Ver documento 015_DemandaWeb_Anexos_sentenciasegundainst.pdf Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Ibidem.
El Decreto 777 de 1992, modificado por el Decreto 1403 de 1992, estableció lo siguiente: (…) Dadas las características esenciales y especialísimas del Convenio de Asociación de que trata el artículo 355 de la Constitución Política, la jurisprudencia ha entendido a estos contratos, como aquellos de tipo colaborativo entre las entidades públicas y las entidades sin ánimo de lucro.
En efecto, a través de estos Convenios, el Estado participa junto al sector privado de la realización de proyectos de interés general, sin embargo, se estableció como requisito sine qua non para su celebración que su ejecución no conlleve implícita una contraprestación económica en la que pueda resultar beneficiada la Administración, pues se parte del supuesto de que el estado y el particular desarrollan tareas conjuntas en pro de la comunidad, lo que se ha entendido a voces de la H. Corte Constitucional, como una acción benéfica estatal.
(…) Se debe recordar que el reproche disciplinario se deriva de la obligación pactada en cabeza de la entidad sin ánimo de lucro, consistente en suministrar a los beneficiarios del proyecto, módulos del programa Mecato, el Kit comercial mecato social, la impresión de la imagen corporativa del programa mecato social y la impresión y entrega del botón mecato social.
Así las cosas, el Convenio 1525 de 2011, más allá de la unión de esfuerzos en procura del fin común, en realidad confirma la naturaleza conmutativa de las prestaciones pactadas. Las características de las obligaciones impuestas a la entidad sin ánimo de lucro en los términos antes anotado, permiten concluir que se trata de labores propias de un contrato de suministro como acertadamente lo señalara en su oportunidad el A quo en el caso bajo estudio.
(…) Se debe poner de presente que, en el marco de las obligaciones específicas del asociado, se pactó así mismo que se comprometía a “la identificación, caracterización y registro de la población económicamente vulnerable, (…) así como la identificación, caracterización y registro de las unidades productivas existentes que sean sujeto de atención a este objeto contractual”, obligación pactada que cumple las características propias de un contrato de consultoría, cuya celebración exige igualmente acudir a lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación Pública, sin que sea posible eludir su observancia recurriendo a la contratación directa con fundamento en el artículo 355 de la Constitución, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 777 de 1992.
(…) Se debe decir entonces que la demandante fue sancionada por desconocer los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva prevista en el estatuto contractual, sin que fuera necesario acreditar la existencia de costos o detrimento patrimonial, ya que la conducta reprochada se consumó, al asesorar al Director General del IPES, cuando impartió su aprobación y rúbrica para la suscripción del Convenio de Asociación No.1525 del 30 de diciembre de 2011, a través de la modalidad contractual establecida en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 sin que se reunieran las formalidades y requisitos legales, siendo insustancial el reproche que ahora expone la parte demandante.
(…) sí las cosas, es claro para la Sala que la disciplinada, quien fungía como Subdirectora Jurídica y de Contratación del IPES, impartió su aprobación y firma a la minuta para la suscripción del Convenio No.1525 de 2011, el cual, Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 contenía obligaciones que no eran propias de los convenios de asociación, y cuya naturaleza apuntaba a la celebración de un contrato de suministro, que debía celebrarse bajo los parámetros de la Ley 80 de 1993, estatuto general de contratación y demás normas concordantes, lo que implica una vulneración de los principios de transparencia y selección objetiva».
De conformidad con las transcripciones, la Sala considera que las conclusiones a las que llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C para confirmar la decisión de primera instancia no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundamentaron en su simple voluntad, sino que, por el contrario, obedecieron a un estudio lógico y plausible de las disposiciones normativas aplicables al asunto.
De la transcripción hecha no se advierte que la interpretación normativa haya sido caprichosa o que la decisión se haya fundamentado en disposiciones inaplicables. Por el contrario, la providencia se estructuró con base en una interpretación coherente del artículo 355 de la Constitución Política, del Decreto 777 de 1992, de la Ley 489 de 1998 y de la Ley 80 de 1993, con lo que se pudo llegar a la conclusión de que el presunto Acuerdo contenía obligaciones que no eran propias de los convenios de asociación de que tratan las disposiciones a las que ya se hizo referencia. Así las cosas, para la Sala, no se incurrió en una indebida interpretación de las disposiciones normativas relacionadas previamente, porque lo que se evidencia en el asunto bajo examen es un estudio lógico y plausible, de conformidad con las normas vigentes aplicables al asunto, lo que le permitió concluir que se debía confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda porque no se logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos cuestionados.
En ese sentido, la divergencia de criterios en cuanto a la aplicación e interpretación de la ley no puede considerarse per se, como violatoria de derechos fundamentales, pues dicha manifestación corresponde únicamente al ejercicio de la función prevista a cargo de los jueces, conforme se deduce del contenido normativo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial.
En suma, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales. 3.5. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional5 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: 5 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T- 456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 a. Una dimensión negativa6, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva7, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»8.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.5.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el caso concreto La parte accionante sostuvo que la decisión objeto de cuestionamiento adolece de un defecto fáctico porque no se valoró de manera adecuada el material probatorio allegado al proceso, particularmente, el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas de Bogotá D.C. 2008-2012 “Bogotá Positiva para vivir mejor”.
Así como el auto de terminación de procedimiento con radicado ER- 81660-5 decretado por la Personería de Bogotá. Al respecto, se pone de presente que el Tribunal adoptó la decisión de confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda a partir del siguiente análisis: «… Se debe recordar que el reproche disciplinario se deriva de la obligación pactada en cabeza de la entidad sin ánimo de lucro, consistente en suministrar a los beneficiarios del proyecto, módulos del programa Mecato, el Kit comercial mecato social, la impresión de la imagen corporativa del programa mecato social y la impresión y entrega del botón mecato social.
Así las cosas, el Convenio 1525 de 2011, más allá de la unión de esfuerzos en procura del fin común, en realidad confirma la naturaleza conmutativa de 6 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 7 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 las prestaciones pactadas. Las características de las obligaciones impuestas a la entidad sin ánimo de lucro en los términos antes anotado, permiten concluir que se trata de labores propias de un contrato de suministro como acertadamente lo señalara en su oportunidad el A quo en el caso bajo estudio.
El Código de Comercio en su artículo 968 define el Contrato de Suministro en los siguientes términos: “ARTÍCULO 968. CONTRATO DE SUMINISTRO DEFINICION. El suministro es el contrato por el cual una parte se obliga, a cambio de una contraprestación, a cumplir en favor de otra, en forma independiente, prestaciones periódicas o continuadas de cosas o servicios”.
El contrato de suministro implica la provisión periódica de elementos o bienes, razón por la cual, se ha entendido como un contrato estatal celebrado por entidades públicas y que tiene por objeto la adquisición de bienes necesarios para su funcionamiento, abastecimiento o desenvolvimiento, mediante un pago, otorgado como contraprestación al proveedor.
Al respecto, el H. Consejo de Estado ha señalado que: “(…)la doctrina nacional, en materia comercial, se ha ocupado de profundizar sobre los elementos característicos del contrato de suministro, así: “el proveedor se obliga a suministrar la cantidad determinada convenida, en los límites y máximos pertinentes, con la oportunidad periódica y de manera continua como se ha convenido o lo indica la costumbre del lugar; la de darle cumplimiento a las reglas de orden público, (v.gr. la de suministro de cosas controladas, de precios, forma de servicios, etc.); y la de pagar la indemnización de los perjuicios en caso de incumplimiento.
En tanto que las obligaciones del suministrado son las de recibir las cosas o servicios suministrados, las de pagar el precio en la forma correspondiente (que tratándose de suministro periódico, debe ser en el acto, salvo acuerdo en contrario; y el suministro continuo en la forma convenida, o en su defecto, como lo indique la costumbre) (…) Con apoyo tanto en las disposiciones normativas reseñadas como en los conceptos doctrinales a los que se ha aludido, se impone concluir que resulta de la esencia del contrato de suministro la entrega de determinada cantidad de cosas que, en los términos del Estatuto Mercantil, bien pueden ser muebles o inmuebles, o incluso puede tener cabida el suministro de servicios, dación que necesariamente debe efectuarse en forma sucesiva o diferida, pues es su ejecución en un tiempo prolongado, que no instantáneo, lo que constituye la gran diferencia con su análogo de la compraventa o del contrato de prestación de servicios según corresponda, todo lo cual se efectúa a cambio de un precio.
La celebración de este tipo de contratos se justifica en la necesidad de agrupar en un solo vínculo negocial prestaciones que podrían fácilmente corresponder a varios contratos individuales, autónomos e independientes, pero que por razones prácticas en cuanto a la celeridad, economía y unificación del vínculo e incluso por motivos de índole presupuestal, se impone cobijarlos bajo una sola y única relación contractual”.
La Sala debe precisar que de conformidad con literal b) del numeral 2) del artículo 4 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 1474 de 2011, Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 vigente para el tiempo en que celebró el Convenio de Asociación, se establece que se podrá acudir a la modalidad de selección de contratación directa, entre otros, en el siguiente evento: “c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.
Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.
Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que las obligaciones pactadas corresponden a un contrato de suministro cuyo régimen jurídico es el previsto en (sic) para la contratación estatal, toda vez que, la relación negocial establecida se enmarcó en dicho contrato, el cual, es esencialmente conmutativo y oneroso y genera, en consecuencia, una contraprestación directa para la administración, que no es otra que la de hacerse de los bienes pactados, cuya entrega se debía efectuar dentro de la Fase III del proyecto.
Se debe advertir que la Asociación Construyendo Nación, en su propuesta técnica, describió las actividades que asumiría como propias, recalcando dentro del Componente de Apoyo Comercial que el objetivo era “dotar y brindar insumos que permitan a las unidades beneficiarias, contar con elementos comerciales para exhibición y presentación ante sus posibles compradores.
Así mismo brindar el mejoramiento de la imagen institucional del programa Mecato Social”. En efecto, la propuesta describió los bienes que serían suministrados, los cuales, corresponden con la contraprestación que percibiría el IPES, que no solo se vería beneficiado por los bienes entregados sino por el mejoramiento de la imagen institucional.
Ahora bien, llama la atención de la Sala que en el marco de (sic) Convenio Interadministrativo No.017 de 2011, suscrito entre el IPS y el Fondo de Desarrollo Local de Suba, se celebró un Contrato de Suministro para la adquisición de módulos metálicos y batas – canguros, pero se optó por otra modalidad contractual y se haya acudido a lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, para la adquisición de los kits comerciales, las impresiones de la imagen corporativa y los botones personalizados, cuando el objeto contractual no difiere sustancialmente en uno y otro caso.
Se debe poner de presente que, en el marco de las obligaciones específicas del asociado, se pactó así mismo que se comprometía a “la identificación, caracterización y registro de la población económicamente vulnerable, (…) así como la identificación, caracterización y registro de las unidades productivas existentes que sean sujeto de atención a este objeto contractual”, obligación pactada que cumple las características propias de un contrato de consultoría, cuya celebración exige igualmente acudir a lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación Pública, sin que sea Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 posible eludir su observancia recurriendo a la contratación directa con fundamento en el artículo 355 de la Constitución, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 777 de 1992.
En efecto, el contrato de consultoría consiste en la realización de estudios, diseños y asesoría de naturaleza técnica y, se caracteriza porque sus obligaciones tienen un carácter marcadamente intelectual. La Corte Constitucional en Sentencia C-326/97, precisó que el objeto de los contratos de consultoría consiste en que, “a través de ellos la administración contrata servicios especializados de asesoría, interventoría, gerencia de obra o de proyectos, o la elaboración de estudios y diagnósticos, que no siempre coinciden en su contenido con la órbita de las actividades propias de la entidad contratante; para ello recurre a personas naturales o jurídicas especializadas en una determinada materia, las cuales ofrecen conocimientos y experiencia en una específica área o actividad”.
El numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, define el contrato de consultoría, en los siguientes términos: “Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. (…)”..
El Consejo de Estado ha insistido en que el objeto del contrato de consultoría es especial y debe celebrarse, por regla general, mediante un concurso de méritos. La recurrente afirma que no se precisó en forma clara, expresa y concreta qué suministros se realizaron a través del Convenio de Asociación 1525 de 2011, suscrito entre el Instituto para la Economía Social - IPES y la Asociación Construyendo Nación, sin embargo, para la Sala es claro que el cargo se refirió a los siguientes suministros: (…) Afirma la actora que los bienes no se adquirirían a través del Convenio de Asociación 1525 de 2011, sino que en el marco del Convenio Interadministrativo 017 celebrado con el Fondo de Desarrollo Local de Usaquén, se debía adquirir módulos metálicos y batas – canguros, los cuales, se adquirieron a través de procesos contractuales diferentes.
Dicho argumento no logra desvirtuar ni enervar la falta disciplinaria imputada, pues se recuerda que la falta precisamente fue endilgada por la violación a los principios de la contratación estatal y, al haberse pactado el suministro de determinados bienes en un Convenio de asociación, se desconoció lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2 del Decreto 777 de 1992.
De otra parte, la accionante considera que comparando tanto los estudios de mercado con la propuesta presentada por el asociado Construyendo Nación, el cual, forma parte del convenio, los recursos del IPES, para el Kit comercial, la Impresión de Imagen y la Entrega de Botón, eran de cero pesos, por lo tanto, la actora en su condición de Subdirectora Jurídica y de Contratación del IPES, no podía haber pretermitido las etapas contractuales para la adquisición de estos bienes, si la inversión pública era de cero pesos.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Se debe decir entonces que la demandante fue sancionada por desconocer los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva prevista en el estatuto contractual, sin que fuera necesario acreditar la existencia de costos o detrimento patrimonial, ya que la conducta reprochada se consumó, al asesorar al Director General del IPES, cuando impartió su aprobación y rúbrica para la suscripción del Convenio de Asociación No.1525 del 30 de diciembre de 2011, a través de la modalidad contractual establecida en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 sin que se reunieran las formalidades y requisitos legales, siendo insustancial el reproche que ahora expone la parte demandante.
Conforme lo anterior, para esta Sala de Decisión es claro que la accionante impartió su aprobación pese a lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 2 del Decreto 777 de 1992, los artículos 23, 24 y 26 de la Ley 80 de 1993, relativos al acatamiento de los principios en las actuaciones contractuales de las entidades estatales, el principio de transparencia y el principio de responsabilidad y el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que contempla el principio de selección objetiva.
De acuerdo con lo establecido en la Resolución No.208 de 21 de junio de 2011, Manual de Funciones y Competencias Laborales, la correspondía a la accionante en calidad de Subdirectora Jurídica y de Contratación, dirigir la actividad contractual del IPES y, consecuentemente, aprobar los documentos de naturaleza contractual. Claramente, la disposición Ibidem estableció que a la Subdirectora Jurídica y de Contratación debe “dirigir y responder por los asuntos jurídicos, la contratación y la defensa judicial, con el fin de lograr que las actividades al interior del instituto, se desarrollen de acuerdo con la normatividad vigente y de esta manera prevenir el daño antijurídico”.
Aunado a lo anterior, en el citado Manual se señalan como “descripción de funciones esenciales”, entre otras, definir criterios y lineamientos jurídicos para solucionar asuntos de carácter jurídico y relativos a la interpretación de normas sobre contratación estatal, dirigir y responder por el proceso contractual y aprobar los documentos relacionados con asuntos jurídicos, contratación y convenios.
En el mismo sentido, se encuentra acreditado que, a la señora Sandra Victoria Vargas Castillo le fue notificado el Manual de Funciones y Competencias Laborales, poniéndole de presente, las labores asignadas para el cargo que ella desempeñaba como Subdirectora Jurídica y de Contratación. Así las cosas, es claro para la Sala que la disciplinada, quien fungía como Subdirectora Jurídica y de Contratación del IPES, impartió su aprobación y firma a la minuta para la suscripción del Convenio No.1525 de 2011, el cual, contenía obligaciones que no eran propias de los convenios de asociación, y cuya naturaleza apuntaba a la celebración de un contrato de suministro, que debía celebrarse bajo los parámetros de la Ley 80 de 1993, estatuto general de contratación y demás normas concordantes, lo que implica una vulneración de los principios de transparencia y selección objetiva.
Por las razones antes expuestas, al encontrar la Sala que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos acusados, se confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 De las transcripciones relacionadas previamente se advierte que la autoridad judicial accionada sustentó la decisión en un análisis probatorio integral, en consonancia con las pautas jurisprudenciales que ha fijado el Consejo de Estado, lo que le permitió concluir que en el presente asunto se debía confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda relacionadas con la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la señora Sandra Victoria Vargas Castillo fue sancionada con destitución e inhabilidad.
Lo anterior, al considerar que la señora Vargas Castillo fue sancionada por desconocer los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva prevista en el estatuto contractual, sin que fuera necesario acreditar la existencia de costos o detrimento patrimonial porque la conducta endilgada se consumó al asesorar al director general del IPES, cuando impartió su aprobación y rúbrica para la suscripción del Convenio de Asociación 1525 del 30 de diciembre de 2011, a través de la modalidad contractual establecida en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 sin que se reunieran las formalidades y requisitos legales.
Así las cosas, de lo relacionado en los párrafos que anteceden se puede observar un análisis íntegro del material probatorio aportado al proceso a la luz de las reglas de la sana crítica, lo que le permitió concluir a la autoridad judicial accionada que la señora Sandra Victoria Vargas Castillo incurrió en la falta establecida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial, y al respecto no se advierte que el estudio realizado por la autoridad judicial sea contraevidente, arbitrario o caprichoso.
Por el contrario, se observa que la decisión estuvo fundamentada en las pruebas efectivamente decretadas y practicadas y si bien es cierto, no se hizo referencia concreta al Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas de Bogotá D.C. 2008-2012 “Bogotá Positiva para vivir mejor”, así como al auto de terminación de procedimiento con radicado ER-81660-5 decretado por la Personería de Bogotá, es porque el sustento probatorio permitía concluir que no había lugar a la suscripción de un convenio de asociación. En ese contexto, se recuerda que el defecto fáctico se configura únicamente en los eventos en los que se advierta que la valoración de la prueba fue arbitraria o irracional, y en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable.
Por tal razón, no es posible considerar que se presentó un defecto fáctico sino que la parte accionante se encuentra inconforme con la interpretación efectuada por la autoridad judicial accionada, situación que, dada la finalidad prevista para la tutela, sale de la órbita de competencia del juez constitucional. Así las cosas, lo que la Sala observa es una divergencia en la apreciación de un mismo conjunto de pruebas, lo que no es suficiente para estructurar un defecto fáctico en punto de una indebida valoración probatoria, puesto que para que ello Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 resulte configurado es necesario que el juez de instancia se separe por completo de los hechos probados, situación que no se muestra evidente en este asunto.
En suma, lo que se advierte es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales. 3.5. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante, con la precisión hecha previamente respecto de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021.
En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable.
La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición9, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical10, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por 9 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 10 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior11. Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso12.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación13.
Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente14. 11 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 12 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 13 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 14 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.5.1.
Análisis del presunto desconocimiento del precedente en el caso concreto La parte accionante manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente contenido en las sentencias C 818 de 2005, SU 649 de 2017 y SU 453 de 2019, proferidas por la Corte Constitucional; así como providencia del 25 de enero de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Asimismo, alegó desconocimiento de la providencia del 8 de mayo de 2020 expedida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá y los fallos del 8 de mayo de 2020 y 29 de abril de 2022, respectivamente proferidos por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá. En relación con la sentencia C 818 de 2005 expedida por la Corte Constitucional por medio de la cual se declaró exequible la expresión “o desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley”, contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, la Sala considera que no se desconoció, en la medida que se demostró en proceso que la señora Vargas Castillo incurrió en dicha falta porque en calidad de Subdirectora Jurídica y de Contratación del IPES, impartió su aprobación y firma a la minuta para la suscripción del Convenio n.°1525 de 2011, el cual debía celebrarse bajo los parámetros de la Ley 80 de 1993, estatuto general de contratación y demás normas concordantes.
Ahora bien, cabe agregar que la providencia objeto de cuestionamiento se adoptó con fundamento en precedente jurisprudencial del Consejo de Estado aplicable al asunto, por lo tanto, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales, ya que la argumentación cumple con la carga mínima de razonabilidad.
Por otra parte, es necesario advertir que las providencias expedidas por los juzgados y la sentencia del Consejo de Estado, relacionadas previamente, no constituyen un precedente vinculante porque no se trata de una sentencia de unificación o una decisión reiterada por la Subsección e incluso se refieren a supuestos fácticos distintos, porque lo que se cuestionó en el caso concreto es que se haya suscrito un convenio de asociación por fuera del margen de las normas de contratación, es decir, usando una tipología contractual que no se correspondía con el negocio jurídico celebrado, mientras en la sentencia de 25 de enero de 2018, esta Sala analizó un caso en el que sí se hizo un uso adecuado extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04522-00 Accionante: Sandra Victoria Vargas Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 de la contratación directa que se desprende del artículo 355 de la Constitución Política. En ese orden de ideas, no existía similitud fáctica, y por tal razón no era posible que en ambos se orientara de manera análoga el juicio de responsabilidad del Estado, por cuanto hay elementos de análisis que habilitan al juez administrativo para abordar una lectura diferente a la controversia anterior.
En cuanto a las sentencias SU 649 de 2017 y SU 453 de 2019, proferidas por la Corte Constitucional debe decirse que en nada se relacionan con el asunto bajo estudio. En consecuencia, la Sala negará el amparo constitucional reclamado por la parte accionante, al no configurarse ninguna vulneración ius fundamental. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora la Sandra Victoria Vargas Castillo, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: De no ser impugnada la decisión, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.