CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Proceso Ejecutivo Radicación: 13001-23-33-000-2013-00358-01 (1482-2022) Demandante: Germán Enrique Coronado Peñate Demandado: La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Tema: Resuelve apelación contra sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia. No se demostró oportunamente la prestación efectiva de lo debido, y los pagos invocados con posterioridad se depuran en la liquidación del crédito (imputación y saldo), no en el juicio de excepciones.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución a favor del ejecutante. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La parte demandante promovió proceso ejecutivo contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional para obtener el cumplimiento del acuerdo conciliatorio del 11 de mayo de 2015, aprobado por auto del 20 de mayo de 2015 y ejecutoriado el 5 de junio de 2015. En esa audiencia, la ejecutada ofreció acoger integralmente lo resuelto en la sentencia dictada el 19 de marzo de 2015, sin interponer recurso de apelación, y propuso una fórmula de pago consistente en conformar el expediente de pago, asignar turno, y efectuar el desembolso dentro de los seis (6) meses siguientes, según disponibilidad presupuestal; además, se reconocería interés DTF “hasta un día antes del pago”. 2.
Solicitó librar mandamiento de pago por el retroactivo pensional correspondiente al período comprendido entre el 4 de marzo de 2010 y el 31 de diciembre de 2015, cuantificado en $53.923.317. Reclamó, además, intereses moratorios conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA: (i) a la DTF desde la ejecutoria del auto aprobatorio (5 de junio de 2015) hasta el vencimiento del término de diez meses para el pago (6 de abril de 2016), y (ii) desde esta última fecha y hasta el pago total de la obligación. 3.
Como sustento fáctico expuso que la ejecutada expidió la Resolución 01769 del 29 de diciembre de 2015, por la cual lo incluyó en nómina de pensionados a partir del 1.º de enero de 2016, pero no canceló el retroactivo causado en el período indicado. Añadió que, en atención a peticiones radicadas el 24 de mayo de 2016 y el 24 de julio de 2017, la entidad informó que el valor adeudado ascendía a $53.923.317. 2 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00358-01 (1482-2022) Ejecutante: Germán Enrique Coronado Peñate 4.
De manera accesoria solicitó medida cautelar de embargo y retención de dineros a nombre de la ejecutada en distintas entidades financieras, para asegurar el pago de las sumas debidas, y pidió la condena en costas y agencias en derecho. Trámite en primera instancia 5. Mediante auto del 28 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Bolívar libró mandamiento de pago a favor del ejecutante por $53.923.261,20, correspondientes al retroactivo pensional causado entre el 4 de marzo de 2010 y el 31 de diciembre de 2015, con intereses del artículo 195 del CPACA desde el 5 de junio de 2015.
Ordenó a la ejecutada pagar dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, conforme al artículo 431 del CGP. 6. El Tribunal decretó el embargo y retención de las sumas de dinero embargables que, por cualquier concepto, poseyera la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional en los establecimientos bancarios Davivienda, Bancolombia, Banco Agrario, Banco de Occidente, Banco Sudameris, Banco Caja Social y Banco Popular.
Contestación de la demanda 7. La parte demandada aceptó la existencia del acuerdo conciliatorio del 11 de mayo de 2015, aprobado por auto del 20 de mayo de 2015, y reconoció que, a solicitud del ejecutante, se tramitó la cuenta de cobro ante el Grupo de Ejecución de Decisiones Judiciales, con asignación de turno n.º 864-S-15 conforme a la reglamentación interna de pagos. 8.
Propuso excepción de pago parcial mediante la Resolución 01769 del 29 de diciembre de 2015, por la cual se reconoció la pensión de invalidez y se incluyó al actor en nómina a partir del 1.º de enero de 2016. Sostuvo que el retroactivo pensional debía cancelarse por el rubro de sentencias judiciales y quedó sujeto a disponibilidad presupuestal y al orden del turno. 9.
Como razón de defensa, indicó que el procedimiento de pago observó las reglas de turno previstas en la normativa presupuestal y administrativa aplicable, por lo que no se configuraba mora imputable a la entidad. 10. Frente a la medida cautelar de embargo solicitada por el ejecutante, se opuso por inembargabilidad de determinados recursos de conformidad con las disposiciones del CGP y normas especiales (Sistema General de Participaciones, seguridad social, entre otros). 11.
La audiencia inicial prevista en el artículo 372 del CGP se instaló el 18 de noviembre de 2021 y fue suspendida a petición de la parte demandada, que informó la existencia de un acto administrativo que, según dijo, ordenaba el pago total (Resolución del 9 de mayo de 2019). 3 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00358-01 (1482-2022) Ejecutante: Germán Enrique Coronado Peñate 12.
Se reanudó el 25 de noviembre de 2021, con verificación de asistentes y constancia de que la ejecutada había aportado la resolución de cumplimiento, en la cual se discriminaban los giros (70% al ejecutante y 30% a su apoderado), sin que obraran soportes del pago efectivo en el expediente. 13. En esa diligencia, la Sala negó la excepción de pago parcial y ordenó seguir adelante con la ejecución por los argumentos que se describen a continuación. II.
SENTENCIA APELADA 14. El Tribunal negó la excepción de pago parcial porque la ejecutada no acreditó, en la etapa de excepciones, la prestación efectiva de lo debido. Aunque allegó una resolución interna de cumplimiento y la asignación de turno, no obró en el expediente comprobante idóneo de pago (órdenes de giro, consignaciones o certificaciones bancarias) que demostrara la extinción, siquiera parcial, de la obligación ejecutada. 15.
Precisó la diferencia entre el cumplimiento hacia futuro y la obligación de dar correspondiente al retroactivo. La inclusión en nómina desde el 1.º de enero de 2016 acreditó el cumplimiento de una obligación de hacer, pero no sustituyó la prueba del pago del retroactivo; conforme a los artículos 1625 y 1626 del Código Civil, la obligación solo se extingue por pago verificado. 16.
Consideró además insuficientes el acto administrativo que “ordenó pagar” y la asignación de turno, por tratarse de actuaciones preparatorias sujetas a disponibilidad presupuestal que no demuestran desembolso. Advirtió que habían vencido tanto el plazo de seis meses pactado en la conciliación desde la asignación del turno como el término legal de diez meses previsto en el artículo 192 del CPACA, sin acreditación del pago del retroactivo. 17.
Concluyó que la carga de la prueba de la excepción recaía en la ejecutada y no fue satisfecha dentro de la oportunidad procesal. En consecuencia, declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución, con condena en costas a la parte vencida, dejando a salvo que eventuales soportes posteriores solo pueden depurarse en la liquidación del crédito.
III. RECURSO DE APELACIÓN 18. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 25 de noviembre de 2021, mediante la cual se declaró no probada la excepción de pago parcial propuesta y se ordenó seguir adelante con la ejecución. 19. Sostuvo que la obligación se encontraba extinguida por pago total, pues, además del acto administrativo de cumplimiento (resolución del 9 de mayo de 2019), existían desembolsos efectuados al ejecutante y a su apoderado conforme a las proporciones fijadas en la conciliación. 4 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00358-01 (1482-2022) Ejecutante: Germán Enrique Coronado Peñate 20.
Afirmó que, el 10 de diciembre de 2021, allegó certificación de pago expedida por la Tesorería General de la Policía Nacional y órdenes de pago presupuestal, documentos con los que —según indicó— quedó acreditada la materialización del pago del retroactivo conciliado. Con fundamento en ello solicitó revocar la decisión y declarar probada la excepción de pago total. 21.
En consecuencia, pidió cesar la ejecución, levantar las medidas cautelares decretadas y disponer la devolución de las sumas eventualmente retenidas. De manera accesoria, solicitó la no imposición de costas en segunda instancia, al considerar que su conducta procesal fue diligente y orientada al cumplimiento. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 22.
Al despacho ingresó el expediente para resolver sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de noviembre de 2021. Antes de decidir, mediante auto del 9 de febrero de 2023, se advirtió que la ejecutada radicó memorial solicitando la terminación del proceso por pago, con informes de pago anexos.
En esa providencia se ordenó correr traslado a la parte demandante para que se pronunciara sobre la solicitud. 23. La parte demandante contestó el traslado y manifestó que los pagos no cubrían la totalidad de las pretensiones ejecutivas. Concluida esa actuación, mediante auto del 11 de diciembre de 2023, se admitió la apelación. V. CONSIDERACIONES Competencia 24.
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada. Problema jurídico 25. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en error al declarar no probada la excepción de pago y ordenar seguir adelante con la ejecución, esto es, si con el acervo probatorio oportunamente incorporado hasta la sentencia del 25 de noviembre de 2021 la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional acreditó el pago total o parcial de la obligación derivada de la conciliación aprobada el 20 de mayo de 2015; o si, por el contrario, los soportes allegados con posterioridad a dicha sentencia debían verificarse e imputarse en la liquidación del crédito, sin habilitar la prosperidad de la excepción en esta fase. 5 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00358-01 (1482-2022) Ejecutante: Germán Enrique Coronado Peñate Análisis del problema jurídico 26.
La Sala confirmará la decisión apelada: no se demostró oportunamente la prestación efectiva de lo debido, y los pagos invocados con posterioridad se depuran en la liquidación del crédito (imputación y saldo), no en el juicio de excepciones. 27. La parte apelante cuestionó la decisión al sostener que sí allegó al expediente los documentos que demostraban el pago efectuado al ejecutante y a su apoderado, conforme a lo pactado en la conciliación del 11 de mayo de 2015. 28.
Del examen del expediente se observó la Resolución 00276 del 9 de mayo de 2019, mediante la cual la entidad dispuso el cumplimiento de la conciliación que sirvió de título ejecutivo en este proceso. En dicho acto se ordenó pagar $71.072.660,70, distribuidos así: $1.906.601,80 a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional; $21.321.798,21 al apoderado Wílter Antonio Gómez Campos (30%), y $47.844.260,69 al ejecutante Germán Enrique Coronado Peñate (70%), con destino a las cuentas de ahorro informadas. 29.
La certificación de pago del 6 de diciembre de 2021 expedida por la Tesorería General de la Policía Nacional y las órdenes de pago presupuestal se radicaron en el proceso mediante memorial presentado el 10 de diciembre de 2021, esto es, con posterioridad a la sentencia del 25 de noviembre de 2021 que resolvió las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución. 30.
Aun cuando tales certificaciones consignan fechas de pago anteriores (p. ej., 29 de mayo de 2019), su incorporación procesal extemporánea impidió que el a quo las valorara para tener por probada la excepción de pago dentro del juicio de excepciones. Conforme a las reglas del proceso ejecutivo, la extinción total o parcial por pagos no oportunamente acreditados no puede declararse en sede de excepciones; su análisis procede en la liquidación del crédito, etapa en la que se verifican e imputan los pagos para determinar el saldo. 31.
En ese orden, no resulta procedente revocar para declarar probada la excepción con fundamento en documentos aportados después de la sentencia. Lo correcto es mantener la negativa de la excepción y precisar que los soportes allegados se considerarán en la liquidación del crédito, donde se fijará el monto definitivo a partir de la imputación de los pagos acreditados. 32.
Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión apelada que declaró no probada la excepción de pago y dispuso seguir adelante con la ejecución, sin perjuicio de que en la liquidación del crédito se verifiquen los pagos referidos (Resolución 00276 del 9 de mayo de 2019; certificación del 6 de diciembre de 2021; órdenes de pago) y se determine, de ser el caso, la extinción parcial o total de la obligación por imputación de tales abonos. 6 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00358-01 (1482-2022) Ejecutante: Germán Enrique Coronado Peñate Costas en segunda instancia 33.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 34.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 35. La eventual condena se impondrá a la parte vencida, la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 36.
En consecuencia, se impondrán costas al extremo demandado, por cuanto se negaron totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución.
SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandada en esta instancia. 7 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00358-01 (1482-2022) Ejecutante: Germán Enrique Coronado Peñate TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.