Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) Demandante: Luis Eduardo Buitrago Sánchez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Condiciones para la configuración de una mala conducta.
Se analiza delito de estafa agravada. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor LUIS EDUARDO BUITRAGO SÁNCHEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 036186 del 28 de noviembre de 2014, y (ii) RDP 005883 del 12 de febrero de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente al resolver un recurso de apelación. 1 Folio 65.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) Que, a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prerrogativa conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico (29 de diciembre de 1994 al 30 de diciembre de 1995), así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde esta última fecha.
Que se indexe el valor de la primera mesada pensional con base en la variación del IPC certificado por el DANE. Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, y que esta asuma las costas y agencias en derecho causadas. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante nació el 30 de diciembre de 1945.
Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del departamento del Valle del Cauca como docente oficial, nombrado en una plaza territorial por esa misma entidad desde el 29 de septiembre de 1975 hasta el 30 de octubre de 1996. Que, el 11 de julio de 2014, el señor Buitrago Sánchez radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.
Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 036186 del 28 de noviembre de 2014, aduciendo que el docente demostró una mala conducta en el desempeño de su empleo al haber sido condenado penalmente en primera instancia por la comisión de los delitos de fraude procesal, falsedad material en documento público y estafa agravada.
Que, en virtud de la impugnación de esta sanción, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decretó la prescripción de la acción penal sobre las dos primeras conductas punibles, pero confirmó la responsabilidad sobre la última. Que el actor interpuso recurso de apelación contra el aludido acto administrativo, el cual fue resuelto negativamente a través de la Resolución RDP 005883 del 12 de febrero de 2015, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 2 Folio 65 vuelto. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) La demanda fue admitida mediante auto del 24 de noviembre de 2015,3 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la parte activa, para lo cual señaló que, una vez analizando el cuaderno administrativo del reclamante, el 31 de marzo de 1998 la misma entidad demandada radicó denuncia penal en su contra por los delitos de falsedad en documento público y otros, por los que finalmente aquel fue condenado.
Que era el docente quien debía demostrar el cumplimiento del requisito de la buena conducta, lo cual, al no ocurrir, impide acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
En la audiencia de pruebas7 se recaudaron los medios de convicción decretados y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia escrita el 6 de marzo de 2019, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa.
Como fundamento de lo anterior expuso que, al expediente se allegó copia de la sentencia del 23 de noviembre de 2007 proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá que condenó al demandante a la pena principal de 34 meses de prisión por los delitos de falsedad material de particular en documento público y estafa agravada.
Que en esa providencia se relata que la investigación se originó por cuenta de una denuncia presentada por la apoderada de la extinta Cajanal, quien aseveró que el señor Buitrago Sánchez presentó un certificado de tiempo de servicios falso al 3 Folios 82 a 83. 4 Folios 84 a 90. 5 Folios 95 a 101. 6 Folios 141 a 145. 7 Folios 228 a 229. 8 Folios 245 a 248.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) momento de solicitar el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual en su momento dio lugar a que se le reconociera la prerrogativa mediante Resolución 015099 de 28 de agosto de 1997 que luego se revocó mediante Resolución 00060 de 22 de enero de 1998.
Que, en todo caso, por cuenta del pago irregular de este derecho, el accionante recibió la suma de $12.826.067.94. Que la decisión penal fue apelada y el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. mediante sentencia del 10 de julio de 2008 declaró la prescripción de la acción penal frente a los delitos de fraude procesal y falsedad material en documento público por los que había sido condenado el reclamante.
Sin embargo, se confirmó la condena frente al delito de estafa agravada y modificó la pena a 30 meses de prisión y multa de $100.000 e inhabilidad para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo lapso. Que en este proveído se precisó que el delito de estafa fue doloso, puesto que se probó el provecho ilícito del señor Buitrago y el correlativo perjuicio a la entidad (Cajanal), que se hizo con pleno conocimiento por parte del docente, lo cual no fue desvirtuado en la actuación, pues se acreditó que aquel citó a varios amigos de su infancia para que rindieran testimonios falsos, situación que claramente es una mala conducta que impide el acceso al derecho pensional reclamado.
Que al margen de que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha planteado que la causal de un comportamiento reprochable debe analizarse respecto del ejercicio de la labor docente, en el asunto objeto de análisis no se puede pasar por alto el hecho de que la censura hecha por la justicia ordinaria al demandante, se dio en el marco de una reclamación fraudulenta de la pensión gracia que hoy pretende obtener nuevamente, lo que no podría pasar así haya desaparecido la acción penal respecto de unos delitos y la vigencia de la sanción por la conducta por la que sí fue condenado, pues uno es el escenario judicial punitivo y otro el laboral administrativo, en donde por este hecho se hace imposible consolidar la dádiva solicitada.
EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se acceda a sus pretensiones. Para ello adujo que, durante los 20 años de servicio como docente, el señor Buitrago Sánchez los ejerció con buena conducta, pues no hay prueba que demuestre lo contrario, ni mucho menos llamados de atención, y en todo caso, nadie puede ser sancionado de por vida por un hecho ajeno a su voluntad, ni tampoco se puede sancionar indefinidamente por la comisión de un delito o por la comisión de una falta.
Que, si la pena y la acción disciplinaria prescriben, resulta improcedente tener en cuanta una sanción penal que ya fue cumplida y archivada, más aún cuando los 9 Folio 255 a 258. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) hechos censurados ocurrieron hace más de 12 años y no tuvieron reporte en la Procuraduría General de la Nación a título de antecedente.
Que, en atención al derecho fundamental al buen nombre y con base en los lineamientos jurisprudenciales sobre el tema, es claro que con el tiempo se purgan los hechos reprochables cometidos por una persona en todo ámbito, disciplinario y penal, de manera que considerar la condena penal para configurar una mala conducta vulneraría las garantías constitucionales del actor.
Que además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el accionante no tuvo un comportamiento reprochable de manera permanente y reiterada, por lo que tampoco puede ser castigado de manera definitiva por un hecho del cual ya existe extinción de sanción y en el cual se evidencia la mala actuación de su apoderado quien fue al que facultó para radicar la solicitud de reconocimiento pensional.
Que la jurisprudencia vigente respalda que una conducta aislada no puede ser considerada causal para negar el reconocimiento pensional, y con mayor razón cuando el docente no tiene ninguna condena vigente como lo demuestran las consultas de antecedentes penales y disciplinarios realizadas ante la Policía Nacional y la Contraloría General de la Nación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales10 en las que reiteró los argumentos de su contestación sobre la imposibilidad de reconocer la pensión gracia, por cuanto el actor no cumplió el requisito de demostrar una buena conducta en el ejercicio de su cargo.
La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad.11 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el demandante, a fin de consolidar el derecho a la pensión gracia, cumplió o no con el requisito de observar buena conducta en el ejercicio de su cargo como docente oficial, bajo el entendido de que en el año 2007 fue condenado penalmente a la pena de prisión de 30 meses, multa e inhabilidad para ejercer cargos públicos, luego de haber sido 10 Folios 300 a 301. 11 Según constancia secretarial a folio 302.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) declarado responsable del delito de estafa agravada, por cuanto en 1997 aquel radicó documentación falsa para acceder precisamente al derecho en litigio. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Ahora bien, sobre esta última exigencia puede destacarse que, en principio, tanto la calificación como la cualificación del debido comportamiento del educador en razón de sus funciones, fue prevista normativamente en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979,12 a través del cual se fijaron una serie de supuestos que podrían configurar lo que podría entenderse como un indebido ejercicio del empleo, a saber: «[…]
ARTICULO
46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a). La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b). El homosexualismo13 o la práctica de aberraciones sexuales. c). La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d).
El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos. e). La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f). El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones: g). El ser condenado por delito o delitos dolosos; h). El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascensos en el Escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i).
La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político; j). El abandono del cargo. […]». Aun así, para efectos prestacionales y de reconocimiento de dádivas como la pensión gracia, debe tenerse en cuenta que jurisprudencialmente, el concepto de la buena o mala conducta ha superado solo el análisis exegético y subjetivo de esta norma, para impedir que la definición de esta figura se haga por parte del operador de manera arbitraria, atendiendo sus convicciones éticas personales. 12 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 13 Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-481 de 1998 del 9 de septiembre de 1998, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) Por ello, en diferentes providencias, el estudio del comportamiento del empleado como requisito para adquirir una prerrogativa, se ha intentado concretar bajo criterios de objetividad.
Por ejemplo, en su momento la Corte Constitucional en sentencia C-371 de 2002 sostuvo que: «[…] Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador. (…). Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren “ una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado.” Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse. […] No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto. […]» (Subrayado fuera de texto).
Por su parte, el Consejo de Estado también14 ha desarrollado este concepto, específicamente en casos como el particular, donde se discute el cumplimiento o no de la exigencia en comento, en orden de acceder a la pensión gracia, tal como se abordó en sentencia del 13 de agosto de 2018 en el siguiente sentido: «[…] Respecto del cumplimiento del aludido requisito, la sección segunda (subsecciones A y B) de esta Corporación ha sido reiterativa en advertir: […] si bien el num. (sic) 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación15. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 13 de agosto de 2018.
Radicado: 73001-23-33-000-2014-00645-01(4493-15). 15 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de abril de 2003, radicación 15001-23-31-000-1999-1454-01 (4251-02), M. P. Jesús María Lemos Bustamante. En el mismo sentido, también se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 10 de julio de 2014, radicación 41001-23-31-000-2011-00083-01 (3330-13), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) […] En oportunidad reciente, esta subsección estableció una serie de condiciones para la configuración del incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia. Así se discurrió: Incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta.
En primer lugar, para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia por el incumplimiento del requisito de observar buena conducta (artículo 4, numeral 4, de la Ley 114 de 1913), se requiere: i) Que el proceder reprochable tenga ocurrencia durante el lapso en que el infractor se encuentre al servicio oficial docente. ii) Que el comportamiento inadecuado que se imputa esté descrito en el ordenamiento como causal de mala conducta. iii) Que en tal virtud, la autoridad competente adelante un procedimiento de carácter administrativo que culmine necesariamente con una sanción disciplinaria16. iv) Que no obstante la sanción impuesta, se debe hacer un análisis objetivo acerca de la gravedad o levedad de la falta. v) Que la infracción censurable no sea de aquellas que la jurisprudencia estima como un «hecho aislado», esto es, que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable no puede tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia. Y vi) Que la actuación objeto de reproche se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa17.18 […]».
En consecuencia, la mala conducta debe entenderse como aquellos actos del docente que sean reprochables en el ejercicio de la labor educativa, esto es, los señalados en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, siempre que hayan sido objeto de sanción disciplinaria con garantía del debido proceso, pero que, además, sean reiterados, persistentes o habituales a lo largo de la vinculación. En todo caso, lo propio también se configura cuando ocurran una sola vez y tengan el impacto de gravedad y afectación suficiente para perturbar negativamente las garantías del ambiente escolar, y que, por tanto, pueda ser criterio exclusivo y justificado para la pérdida de una prerrogativa como la pensión gracia. 16 Sobre este particular, se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 1º de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2014-00105-01 (383-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Frente a los numerales iv), v) y vi) se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de marzo de 2017, radicación 68001-23-31-000- 2011-00406-01 (4555-2014); y Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 9 de marzo de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00044-01 (3982-2013); ambas con ponencias del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de marzo de 2017, radicación 08001-23-33-000-2013-00676-01 (1324-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) De hecho, en razón a que la pensión gracia surgió como una acción afirmativa del Gobierno Nacional para eliminar en su momento el trato diferencial e inequitativo en materia salarial y prestacional que sufrían los docentes territoriales y nacionalizados frente a los nacionales, resultaría poco garantista sostener que el educador que haya incurrido por una sola ocasión en alguna causal leve de mala conducta, debe perder automáticamente este derecho, pues sin un análisis objetivo e integral del caso concreto, tal decisión no sería una consecuencia directamente proporcional a la naturaleza jurídica de la dádiva en comento.
Resolución del caso concreto Inicialmente, como el centro de discusión en esta instancia (habilitado por los reparos específicos del actor en calidad de apelante único), se ubica en el estudio del requisito de la demostración de una buena conducta del educador, se hace innecesario profundizar sobre el cumplimiento de las demás exigencias para la pensión gracia, pues estas fueron convalidadas por la misma entidad accionada en vía administrativa, sin discusión al respecto en sede judicial.
Conforme a la Resolución RDP 036186 del 28 de noviembre de 2014,19 se extrae con claridad que el señor Buitrago Sánchez a esa fecha tenía más de 50 años de edad, pues nació el 30 de diciembre de 1945, y adicionalmente acreditó ante la UGPP haber laborado como docente del orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980 (desde el 29 de septiembre de 1975), con un vínculo legal y reglamentario que duró hasta el 30 de octubre de 1996, acumulando más de 20 años bajo la misma calidad.
Por consiguiente, resta verificar si como lo aduce la parte pasiva, el accionante incurrió en una causal de mala conducta que le impida consolidar la prerrogativa bajo estudio, ello por haber sido condenado penalmente por la comisión de un delito. Al respecto, según la sentencia dictada en primera instancia el 23 de noviembre de 2007 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá,20 es claro para la Sala que, luego de surtirse todas las etapas propias del procedimiento penal previsto en la Ley 600 de 2000 (aplicable al caso del recurrente), se determinó que este era responsable en calidad de determinador de los delitos de falsedad material de particular en documento público, en concurso heterogéneo con fraude procesal y estafa agravada, por lo que fue condenado a la pena de prisión de 34 meses, multa e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
También se observa que, conforme a la sentencia del 10 de julio de 2008 proferida por la Sala Penal de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por la apelación formulada por el reclamante contra la anterior decisión, se 19 Folios 3 a 4. 20 Folios 167 a 204. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) resolvió que había prescrito la acción penal respecto de fraude procesal y falsedad material, pero se confirmó la condena impuesta por el tipo de estafa agravada, lo que redujo la pena a 30 meses de prisión. Para adoptar esta decisión, en la providencia mencionada se advierte que la conducta investigada y sancionada fue la siguiente: «[…] existen en el expediente pruebas que demuestran el perjuicio económico sufrido por el Estado a través de la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, entidad que en consideración a los documentos adjuntos por LUIS EDUARDO BUITRAGO SÁNCHEZ, a través de apoderado, (entre ellos constancia de tiempo de servicios expedida por al (sic) Gobernación del Departamento del Valle del Cauca y declaraciones extra juicio sobre sus actividades en el sector primaria y situación económica), le reconoció la pensión gracia a través de la Resolución No 15099 del 28 de agosto de 1997, ordenándose en consecuencia el pago de […] ($12.314.921.96), por concepto de mesadas atrasadas y una mesada mensual vitalicia por […] ($399.593. 25), pago que en indagatoria, reconoció el procesado haber recibido, adjuntando incluso el recibo de consignación. […] En efecto, en estas diligencias quedó probado que el acusado LUIS EDUARDO BUITRAGO SANCHEZ, a través de apoderado presentó para tal fin, certificación laboral No 8824 con membrete de la Secretaria de Educación Departamental de la Gobernación del Valle del Cauca, con la cual acreditaba, entre otros, tiempo de servicio como docente en primaria por un lapso de 2 años (septiembre 29 de 1972 a Septiembre 28 de 1977).
No obstante la misma Gobernación del departamento del Valle del Cauca, advirtió la falsedad de dicho documento por no corresponder las firmas impuestas a la de los funcionarios de la entidad; no coincidir el número del certificado frente a los consecutivos de constancias legalmente expedidas, así como no compadecerse su contenido con la realidad, ya que el procesado siempre se desempeñó como docente de secundaria.
Compromete también la responsabilidad del procesado las declaraciones de los señores WILLIAM CASTAÑEDA JARAMILLO y LUIS EDUARDO POSSO, docentes y amigos suyos, quienes ante notario aseguraron: "Que por el conocimiento personal y directo que de él tenemos desde hace más de treinta (30) años, sabemos y nos consta que ha sido DOCENTE en Escuela primaria oficial durante dos (2) años ESTA (sic) declaración la rendimos con destino a la Caja Nacional de Previsión Social." […] Es por ello que definitivamente no puede atribuirse en forma exclusiva la consecución de dichos documentos al togado que contrató el procesado para solicitar la pensión gracia, pues fue el mismo BUITRAGO SANCHEZ, quien postuló a sus amigos de infancia WILLIAM CASTAÑEDA JARAMILLO y LUIS EDUARDO POSSO CASTRO" (así lo admiten en sus testimonios y en indagatoria BUITRAGO SANCHEZ) para que rindieran declaraciones falaces, conociendo que no podía realizar dicha reclamación. […] En efecto, se verifica que LUIS EDUARDO BUITRAGO SANCHEZ, valiéndose de calidades que no tenía, consiguió el reconocimiento de pensión gracia a través de medios engañosos, con idoneidad para convencer que había laborado en el sector primaria, requisito que en la época se requería para acceder al tan mencionado beneficio.
No puede tampoco desconocerse que la situación es reprochable pues se trata de persona instruida, educada y con un grado de profesionalidad, que determinaba la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) no necesidad de actuar de la forma ilegal como lo hizo, siendo un comportamiento que conlleva la existencia del juicio de reproche de la culpabilidad. […]» Con dicha claridad, se analizará este comportamiento en atención a los postulados del criterio objetivo desarrollado jurisprudencialmente en la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, tal como se precisó en el marco jurídico aplicable al presente caso.
Para ello debe tenerse en cuenta que, efectivamente, (i)21 la conducta imputada al demandante corresponde a la comisión del delito de estafa agravada contra la administración pública, por haber hecho incurrir en error a la entonces Cajanal, quien le reconoció una pensión gracia con base en un documento falso que aquel aportó para acreditar el cumplimiento de uno de los requisitos normativos para el momento, como era el de haber ejercido la docencia en el nivel de primaria, esto a pesar de que en realidad siempre laboró en calidad de maestro de secundaria.
Como se observa, dicho acto punible se encuentra tipificado en el ordenamiento jurídico, puntualmente en el artículo 246 del Código Penal, tanto así que el actor fue condenado mediante sentencia ejecutoriada. Esto constituye entonces una causal expresa de mala conducta en el caso de los educadores oficiales, consagrada en el artículo 46, literal g) del Decreto 2277 de 1979, pues se trata de la condena por un delito doloso.22 Adicionalmente se observa que, (ii)23 si bien este hecho censurable tuvo lugar en un momento en el cual el reclamante ya no se encontraba vinculado como docente, pues dicho cargo lo ocupó hasta el 30 de octubre de 1996,24 y la estafa a Cajanal se materializó con la radicación en 1997 de una petición de reconocimiento pensional con documentos falsos,25 lo cierto es que, precisamente lo que el actor buscaba al cometer este delito, era cambiar para su conveniencia las condiciones reales en las que ejerció sus funciones a lo largo de todo su tiempo de labor como educador.
Esto denota que el hecho delictual bajo análisis sí repercutió directamente en la forma como supuestamente se había desarrollado la relación legal y reglamentaria entre el 29 de septiembre de 1975 y el 30 de octubre de 1996, tanto así que, con 21 Este punto corresponde al numeral (ii) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, el cual fue invertido para dar un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 22 «[…]
ARTÍCULO 46. - Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta. […] g. El ser condenado por delito o delitos dolosos; […]» 23 Este punto corresponde al numeral (i) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, el cual fue invertido para dar un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 24 Según el hecho segundo de la demanda (folio 65 vuelto) y el tiempo de servicio tenido en cuenta por la UGPP en el acto administrativo demandado Resolución RDP 036186 del 28 de noviembre de 2014 (folio 3). 25 Como se señala en la Resolución 000610 del 22 de enero de 1998 (folios 39 a 41), por medio de la cual se revocó por ilegalidad la Resolución 15099 del 28 de agosto de 1997 que le había concedido inicialmente una pensión gracia al demandante.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) esa alteración de la realidad de aquel lapso, lo que pretendía era ajustar un requisito a su favor para poder acceder al pago de una pensión gracia, derivada del cumplimiento de 20 años de trabajo bajo la falsa calidad de profesor de primaria.
Por tanto, no es posible desligar la conducta analizada frente a sus efectos adversos en el verdadero vínculo del accionante cuando prestó sus servicios al magisterio, lo que permite tener acreditado este presupuesto examinado. Por otra parte es evidente que, (iii) aun en el entendido de que en el presente caso no se llevó a cabo una investigación disciplinaria por el delito cometido por el recurrente, toda vez que cuando ello ocurrió (1997), e incluso, cuando fue sancionado penalmente con la pena de prisión (2007 a 2008), este ya no era servidor activo susceptible de ser sujeto de actuación administrativa, debe tenerse en cuenta que, por la conducta punible en comento sí fue sometido a un juicio reglado con fundamento en los preceptos de la Ley 600 de 2000.
Ello implica que, pese a la falta de una sanción propiamente disciplinaria contra el señor Buitrago Sánchez, es claro que este fue vinculado a un proceso penal con todas las garantías derivadas del principio del debido proceso, tal como se aprecia de los antecedentes de las sentencias proferidas por los jueces de primera y segunda instancia,26 de manera que, evidentemente por el acto censurable sí hubo un procedimiento (en este caso judicial), que terminó con una decisión condenatoria por haberse demostrado la responsabilidad del demandante.
Ahora bien, pese a ser cierto que (iv)27 el hecho enjuiciado se concretó una sola vez, pues a lo largo del proceso no se menciona ni se demostró que el actor haya tenido investigaciones por estos mismos hechos, o por otros diferentes y reiterados a lo largo de su vinculación como maestro, lo cierto es que este comportamiento configurado como un delito doloso, con el que se defraudó a la administración pública respecto del derecho que ahora reclama en vía judicial, sí constituye un hecho aislado de suficiente capacidad para impedir que esta dádiva sea otorgada.
Sobre el punto, la jurisprudencia ha exigido que, (v)28 se estudie si en los eventos de actos censurables únicos, estos tienen la magnitud suficiente para ser considerados graves o de impacto negativo para los derechos de la comunidad educativa. En el asunto bajo estudio, para la Sala sí es posible considerar lo suficientemente 26 Folios 167 a 224. 27 Este punto corresponde a los numerales (v) y parte del (vi) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, los cuales se estudian en conjunto por estar directamente relacionados entre sí, razón por la cual se invirtieron para darle un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 28 Este punto corresponde a los numerales (iv) y parte del (vi) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, los cuales se estudian en conjunto por estar directamente relacionados entre sí, razón por la cual se invirtieron para darle un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) grave la conducta delictual de la estafa agravada, toda vez que, esta fue dirigida contra la entonces Cajanal (hoy UGPP), a fin de hacerla incurrir en error para que le concediera la misma pensión gracia que ahora pide en vía judicial, acreditando el cumplimiento del requisito del tiempo de servicio bajo una situación que no se ajustaba a la verdad, pero sí a la exigencia de la normativa vigente, tanto así que, en efecto, la mencionada autoridad expidió en su momento la Resolución 15099 del 28 de agosto de 1997 con la que accedió a dicha petición. Ahora, el impacto negativo del hecho punible en comento se verifica porque con la manipulación de la información real del recurrente se impidió que la parte demandada hiciera un examen adecuado de su petición, comprometiendo su autonomía de decisión y provocando que asuma el pago de una dádiva financiada con recursos del Estado por valor de $12.314.921 por retroactivo y $399.593 a título de mesada, sin que hubiera podido verificar con ciencia cierta si el reclamante había cumplido con los requisitos para causar el derecho.
Pues bien, este delito comprobado y sancionado válidamente en el marco de un proceso penal, da cuenta de que la maniobra de estafa fue plenamente consciente, es decir, intencional o dolosa, en la medida en que el reclamante decidió, dentro de su propia autonomía, acudir a un abogado para que le tramitara el reconocimiento de la pensión a través de diferentes maniobras fraudulentas conocidas por el mismo educador, tal como lo determinó y valoró probatoriamente el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en la sentencia del 10 de julio de 2008,29 tesis que comparte esta Sala cuando se señaló lo siguiente: «[…] La conducta acusada es meramente dolosa, porque se presentó en la mente del sujeto activo el deseo de obtener un provecho ilícito en perjuicio del Estado, previó el resultado de un engaño y artificio.
Además, en esa actuación se produjo una efectiva lesión al bien jurídico tutelado, sin causa que lo justificara, por lo que concurre una antijuridicidad formal y material. […] Lo anterior permite divisar, que contrario a lo aludido por la defensa, el procesado LUIS EDUARDO BUITRAGO SANCHEZ, era conocedor que para acceder al beneficio de pensión gracia, debía acreditar haber laborado en el nivel primaria, pues así lo aseguró en su injurada al señalar: "Diego Contreras un día me sugirió a mí de que yo podía reclamar la pensión de gracia, yo le dije que no podía porque yo no había laborado en primaria, el me manifestó que él podía pelearme esa pensión de gracia ya que aquí en Cali, en cardex, él tenía buenas amistades y en Bogotá, se podía tramitar esa pensión mediante una tutela; a lo anterior se suma la actitud pasiva frente a la suspensión del pago de la pensión ya que no elevó petición alguna tendiente a que se restableciera el derecho reconocido, pues se reitera era consciente de las irregularidades que antecedieron el reconocimiento de la pensión gracia. […] no puede atribuirse en forma exclusiva la consecución de dichos documentos al togado que contrató el procesado para solicitar la pensión gracia, pues fue el mismo BUITRAGO SANCHEZ, quien postuló a sus amigos de infancia WILLIAM 29 Ver folios 215 a 218.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) CASTAÑEDA JARAMILLO y LUIS EDUARDO POSSO CASTRO" (así lo admiten en sus testimonios y en indagatoria BUITRAGO SANCHEZ) para que rindieran declaraciones falaces, conociendo que no podía realizar dicha reclamación. […]» Lo expuesto se ajusta perfectamente a la noción de gravedad de una verdadera mala conducta, pues a pesar de haber sido un hecho aislado que solo ocurrió una vez y con posterioridad a la vinculación como docente, tuvo un impacto directo en su condición como maestro oficial, pues fue en virtud de esta que pretendía consolidar el derecho a la pensión gracia. Además, el beneficio se concibió como una recompensa para los educadores que acreditaran las condiciones de la Ley 114 de 1913, especialmente la de demostrar un buen comportamiento, que claramente no se configura cuando se comete un delito como el de estudio, pues se aleja del estándar de honradez, lealtad y consagración exigidos a los docentes por la dignidad e importancia de su labor.
Incluso, con este acto reprochable también se afectan las garantías del servicio educativo oficial, pues se causa un impacto reputacional en la sociedad respecto de la labor de enseñanza por parte del Estado, cuando se advierte que uno de sus servidores (quien debería haber sido ejemplo y modelo para sus estudiantes), realiza una conducta punible dirigida a engañar a la administración para obtener una prerrogativa vitalicia que incide fiscal y económicamente en las finanzas públicas, y por tanto, también en el financiamiento de otros gastos, incluidos los del reconocimiento de las demás pensiones gracia para docentes que sí tenían derecho a esta.
Es decir, sin perjuicio de que el actor haya incurrido en el delito de estafa hace más de 27 años, y al margen de que ya hubiese purgado la pena de prisión, o que no tenga antecedentes penales o disciplinarios por haber observado un buen comportamiento posterior a este hecho, lo cierto es que la intencionalidad y gravedad del acto estudiado hace que para consolidar un derecho gratuito como el reclamado (que surgió como una acción afirmativa para evitar una discriminación salarial), no se pueda considerar colmado el requisito de buena conducta.
Además de lo expuesto, la gravedad del tipo penal analizado es tan evidente que, precisamente en virtud del proceso judicial adelantado contra el apelante, el juez de segunda instancia al momento de dosificar la sanción privativa de la libertad consideró que no podía optarse por el monto mínimo, pues aseguró que: «[…] no debe partirse del mínimo de la pena, atendiendo el comportamiento grave del procesado, si se tiene en cuenta el grado de astucia con que actúo, pues para adquirir ilícitamente el dinero se valió de constancias con vocación de mantener en error a servidores públicos, en consecuencia se determinaría una pena de TREINTA (30) MESES DE PRISION. […]»30 30 Ver folio 221.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019) En tal sentido, es evidente que el demandante no satisfizo el requisito de demostrar una buena conducta en el ejercicio de su cargo como docente, por lo que, tal como lo estimó el tribunal de origen, aquel no podía acceder al reconocimiento de la pensión gracia solicitada, de manera que habrá de confirmarse el fallo apelado que negó las pretensiones de la parte activa.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas al demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2015-01148-01 (2461-2019)
TERCERO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderado de la UGPP al abogado Jorge Fernando Camacho Romero, portador de la tarjeta profesional 132.448 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 17 de la plataforma SAMAI. En su lugar, SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de dicha entidad a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderado sustituto al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina, portador de la tarjeta profesional 262.361, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 24 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente