Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia ACCIÓN DE TUTELA Radicación 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante GRACIELA ALVARADO CHANCHI Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defecto sustantivo. Defecto procedimental. Obligaciones del Estado de Colombia derivadas de la Convención de Ottawa. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por la señora Graciela Alvarado Chanci de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 2 de diciembre de 20221, la señora Graciela Alvarado Chanchi interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de decisión por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con ocasión a la sentencia del 18 de octubre de 2022.
En esta providencia el Tribunal accionado revocó la decisión inicial de condena para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de reparación directa dentro del expediente nro. 86001-33-31-002-2013-00438-00/01. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: “TUTELAR mi derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la Constitución) y en consecuencia al acceso a la administración de justicia.
2. DEJAR SIN EFECTOS, la sentencia de segunda instancia, de fecha 18 de Octubre del 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño Sala primera de Decisión notificada el 3 de Noviembre del 2022, por medio del cual decidió REVOCAR la decisión pronunciada por el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Mocoa, dentro del proceso No. 8600013340002- 2013-00438 instaurado contra la NACION-MINISTERIO DE DEFENSA-EJERCITO NACIONAL promovido por la suscrita e hijas a través de apoderado judicial por la muerte por mina antipersonal de nuestro compañero y padre TANCREDO SOLARTE. 3.
ORDENA RLE al Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, que como consecuencia del amparo concedido y de la decisión tomada en los numerales anteriores, se sirva proferir sentencia de reemplazo dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de este fallo, de conformidad con la parte motiva de la decisión de tutela, medida está que resulta aplicable a la providencia demandada mediante el ejercicio de esta acción.” 1 Samai, índice 2. 2 Página 17 de la acción de tutela.
Expediente digitalizado, Consultado a través del sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.
La señora Graciela Alvarado Chanchi y su grupo familiar interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa- Ejército Nacional. Buscaban que se declarara la responsabilidad administrativa y patrimonial de esta entidad con ocasión de los perjuicios de orden material e inmaterial que les fueron causados en los hechos ocurridos el 27 de agosto de 2011, en la vereda Argentina, municipio de Orito, cuando el señor Tancredo Solarte Córdoba perdió la vida como consecuencia de la explosión de una mina antipersonal.
En los antecedentes del proceso de reparación directa se lee que, el Ejército Nacional conocía que el lugar se trataba de una zona roja, donde miembros de las antiguas FARC se dedicaban a realizar hostigamientos, instalación de minas antipersonal y ataques en contra de los miembros de la Fuerza Pública 2. Del asunto conoció, en primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa que, en sentencia del 19 de diciembre de 2018, declaró la responsabilidad administrativa y patrimonial de la demandada por la muerte del señor Tancredo Solarte Córdoba.
En consecuencia, condenó al Ejército Nacional al pago de perjuicios de orden patrimonial y extrapatrimonial a favor de las víctimas indirectas. Como fundamento de su decisión, manifestó que se probó la falla del servicio atribuible a la entidad demandada, porque existían elementos de conocimiento que permitían deducir la presencia de minas en ese sector veredal.
Luego, la demandada faltó a su deber de eliminación, retiro o, al menos, demarcación de la zona donde ocurrieron los hechos. 3. La Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional interpuso recurso de apelación con fundamento en las siguientes inconformidades: (i) no se estudió la causal de exoneración del hecho de un tercero que fue propuesta en la contestación de la demanda.
Los hechos fueron perpetrados por grupos subversivos; (ii) aunque en zonas aledañas a la explosión había tropas del Ejército, no se probó su conocimiento sobre la siembra de minas en ese lugar; (iii) no se probó un actuar negligente atribuible al Ejército Nacional 4. El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 18 de octubre de 2022, modificó la decisión de primera instancia, para negar las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su determinación indicó que, conforme a la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, no existe una obligación internacional exigible al Estado relativa a la erradicación total de las minas antipersonal no instaladas por la Fuerza Pública antes del 2021. En esa línea, consideró que las pruebas del proceso no acreditan que la demandada tuviera conocimiento sobre la ubicación y siembra de minas en ese territorio y que hiciera exigible su erradicación para evitar la concreción de un daño. Tampoco se probó que el artefacto explosivo estuviera dirigido contra la fuerza pública.
En suma, estimó que no se concretó la falla en el servicio. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La providencia se notificó por correo electrónico enviado a las partes, el 3 de noviembre de 20223. 3.
Fundamentos de la acción La accionante estima que el Tribunal Administrativo de Nariño, al proferir la sentencia del 18 de octubre de 2022, incurrió en defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia debido a que la providencia desbordó los alegatos del recurso de apelación. Situación ésta que, estima, afectó sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se rige, entre otros, por el principio de jurisdicción rogada y el de congruencia lo que implica que la competencia del juez de la segunda instancia está limitada por las razones de la apelación. No obstante lo anterior, el tribunal accionado decidió revocar la decisión condenatoria de primera instancia con fundamento en argumentos diferentes a los expuestos por la parte demandada en calidad de apelante.
Relativo a las inconformidades frente a la sentencia acusada, en el escrito de tutela se lee: “Obsérvese que la decisión proferida por El Tribunal accionado, desborda el tema central de lo pedido en el recurso de alzada transgrediendo aquel principio de que esta justicia es rogada y por tanto debe centrarse en el análisis de lo solicitado en el recurso y no desbordarse porque excede la ritualidad del mismo procedimiento (…).
Es visible que en el fallo hoy accionado en sede de tutela se desbordo en lo pedido por la alzada y que además yerra en el análisis de la normatividad que trae a colación en su sentencia dando una errada interpretación decidiendo que NO le asiste responsabilidad patrimonial del Estado, de manera caprichosa pues las normas son claras y que fueron objeto del petitum de la demanda, por lo que se solicita al Honorable Consejo de Estado analice LO EXPUESTO.” Del anterior acápite deriva la inconformidad de la accionante en relación con la premisa jurídica de la sentencia. Aunque, no se enmarca esta argumentación en uno de los defectos desarrollados por la doctrina constitucional, es claro que se acusa que la autoridad judicial accionada contradijo la normativa y la jurisprudencia relativa a la responsabilidad del Estado en casos de daños derivados de minas antipersonal.
Este alegato en particular, se enmarca dentro de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado defecto sustantivo, pues contradice o ataca la premisa jurídica de la providencia judicial objeto de reproche. Al respecto, en el acápite de hechos de la acción de tutela, se indicó: “ (…) su decisión frente al análisis que realiza para tomarla el mismo despacho enumera una serie de normas y jurisprudencias que son claras frente a las obligaciones del Estado colombiano en las actividades de desminado y las acciones que deben realizar las entidades encargadas de ello, y prácticamente yendo en contravía de estos pronunciamientos emite una decisión errada concluyendo que no le asiste responsabilidad patrimonial del Estado, yendo como reitero en contravía de la misma normatividad que trae a colación (…).
(…) al decidir el tribunal que NO existe una obligación exigible al Estado colombiano en la erradicación total de minas antipersonal que no han sido instaladas por el Ejército antes del 2021, teniendo en cuenta los compromisos internacionales. (Subrayado mío), yerra aquí en su análisis por cuanto la misma normatividad nacional e internacional evocada en su misma sentencia y que además fue invocada en la demanda instaurada se señala claramente que SI existe esta obligación del Estado Colombiano en el DESMINADO, que si existe compromiso en erradicar las minas antipersonales, e incluso se señala al EJERCITO unos plazos para realizar las acciones de desminado por minas no instaladas por ellos, así lo señalan 3 Archivo denominado “11NOTIFICACIÓN SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA7 592”.
Expediente digitalizado del medio de control de reparación directa nro. 86001-33-31-002-2013-00438-00/01. Samai, índice 10. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co claramente la Convención de Ottawa, la ley 554 de 2000, y las jurisprudencias que hacen parte de ese fundamento jurídico de la sentencia que hoy se tutela, por ello considero que incurrió en una vía de hecho.
El accionado no tuvo en cuenta su propio fundamento legal jurisprudencial constitucional y convencional evocado en la sentencia donde reitero se define claramente cuáles son las obligaciones del Estado para proteger a la población civil en el tema de las Minas Antipersonales, y todas las medidas que deben tomar para excluir a la población civil de daños, y es que precisamente por ello es que COLOMBIA suscribió la CONVENCIÓN DE OTTAWA.” 4.
Trámite impartido e intervenciones 1. En auto del 16 de diciembre de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela presentada por Graciela Alvarado Chanchi, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión. Adicional a lo anterior, dispuso vincular, en calidad de terceros con interés, a la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional; a Suany Yosleny Solarte Alvarado y Keidy Yorlany Solarte Alvarado; y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa.
Todos estos sujetos procesales en el medio de control nro. 86001-33-31-002-2013-00438-00. 2. Suany Yosleny Solarte Alvarado y Keidy Yorlany Solarte Alvarado coadyuvaron la acción de tutela bajo los mismos argumentos esbozados por la señora Graciela Alvarado Chanchi. 3. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por conducto del magistrado ponente de la decisión, como argumento principal, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción porque la sentencia acusada no comporta ninguno de los defectos desarrollados por la jurisprudencia constitucional.
De manera subsidiaria, se pronunció sobre los argumentos expuestos en la acción de tutela. En primer lugar, desestimó la alegada incongruencia en la sentencia del 18 de octubre de 2022, pues la parte considerativa de la providencia da cuenta de que se abordaron cada una de las inconformidades de la entidad apelante. A más de lo anterior, destacó que la decisión accionada se fundamentó en las normas y jurisprudencia pertinente, aplicable y vigente para resolver el caso particular.
Es decir, que no se materializa la presunta interpretación o aplicación errónea del marco jurídico. 4. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico La accionante pretende que se deje sin efectos la sentencia del 18 de octubre de 2022, porque la autoridad judicial accionada formuló la premisa jurídica de la providencia contrariando la normativa nacional e internacional relativa a la responsabilidad del Estado frente a la erradicación de las minas antipersonal.
Además, considera que el Tribunal accionado desconoció el principio de congruencia, porque la sentencia del 18 de octubre de 2022 no se compadece con los argumentos expuestos por el Ejército Nacional en el recurso de apelación. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de decisión, incurrió en defecto sustantivo y en defecto procedimental al proferir la sentencia del 18 de octubre de 2022, en el marco del medio de control de reparación directa tramitado bajo el radicado Nro. 86001-33-31-002-2013-00438-00. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
El Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en defecto sustantivo. La sentencia acusada se fundamentó en el marco normativo y jurisprudencial pertinente y vigente 4.1. El defecto sustantivo es un vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico para la decisión de un caso concreto, el cual debe ser analizado por el juez de tutela siempre y cuando tenga una incidencia directa en la decisión y lesione derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando: i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo, si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales8; ii) la norma aplicada requería una interpretación sistemática con otras normas, pero el juez soslayó su estudio9; iii) la norma que se empleó es constitucional, pero inaplicable al caso concreto10; iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión11; v) la interpretación de la norma aplicada, desconoce sentencias con efectos erga omnes12; vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional13; vii) el precedente judicial fue desconocido sin ofrecer explicación razonable14; y viii) el juez de la causa se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una norma que desconoce de manera flagrante y evidente la Constitución Política, siempre que se solicite la aplicación de esta figura por algunas de las partes15. 4.2.
En el escrito de tutela, la accionante destacó que la normativa nacional e internacional, relativa a minas antipersonal, municiones abandonadas y artefactos explosivos improvisados, entre ellas, la Convención de Ottawa, eran claras al establecer, en cabeza del Estado, la obligación de erradicación total y, en determinados eventos, al menos, la delimitación de las zonas donde podrían encontrarse.
En palabras de la accionante: “(…) al decidir el tribunal que NO existe una obligación exigible al Estado colombiano en la erradicación total de minas antipersonal que no han sido instaladas por el Ejército antes del 2021, teniendo en cuenta los compromisos internacionales. (Subrayado mío), yerra aquí en su análisis por cuanto la misma normatividad nacional e internacional evocada en su misma sentencia y que además fue invocada en la demanda instaurada se señala claramente que SI existe esta obligación del Estado Colombiano en el DESMINADO, que si existe compromiso en erradicar las minas antipersonales, e incluso se señala al EJERCITO unos plazos para realizar las acciones de desminado por minas no instaladas por ellos, así lo señalan claramente la Convención de Ottawa, la ley 554 de 2000, y las jurisprudencias que hacen parte de ese fundamento jurídico de la sentencia que hoy se tutela, por ello considero que incurrió en una vía de hecho.
(…) 8 Corte Constitucional. Sentencia SU 159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-174 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-100 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 12 Corte Constitucional.
Sentencia T- 790 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt. 13 Corte Constitucional. Sentencia SU- 632 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 14 Corte Constitucional. Sentencias T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda), SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre) 15 Corte Constitucional. Sentencia T-047 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ningún momento se solicitó que se condene al Estado por haber instalado una MINA ANTIPERSONAL o que se lo condene porque el explosivo se dirigió a algún objetivo militar puede observarse de los hechos de la demanda y las pruebas aportadas que se solicitó se declare la responsabilidad del estado por la muerte de mi compañero permanente a causa de una MINA ANTIPERSONAL recabando el incumplimiento del Estado de la Convención de Ottawa, lo que observando el marco legal y jurisprudencial transcrito perfectamente se observó y demostró que COLOMBIA incumplió sus obligaciones de garante (…)”16.
(Subraya la Sala) 4.3. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Nariño, en la sentencia acusada, presentó la siguiente premisa jurídica: “se considera que no existe una obligación exigible al Estado colombiano en la erradicación total de minas antipersonal que no han sido instaladas por el Ejército antes del 2021, teniendo en cuenta los compromisos internacionales.” La justificación de la anterior afirmación está consignada en el acápite “II.3” de la sentencia acusada, cuyo contenido menciona y desarrolla las normas y jurisprudencia relevantes17 para determinar la responsabilidad del Estado frente a víctimas de minas antipersonal.
De este acápite se destaca, el análisis frente a la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018 (exp. 34.350), relativo a la posibilidad de declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por estos daños, en los siguientes eventos: “(i) Bajo el régimen de falla en el servicio, cuando (i) en fechas anteriores al plazo fijado por la Convención de Ottawa para erradicar minas antipersonal, cuando éstas sean implantadas por el Ejército, ante la omisión de proteger a su propio personal o civiles que ingresaran a la base militar donde haya detonado el explosivo;
(ii) una vez cumplido dicho plazo (2021), por la inobservancia del deber contenido en la Convención y la ley que la ratificó. (ii) Bajo régimen objetivo de riesgo creado, cuando: (i) accidentes con MAP/MUSE/AEI ocurridos en las bases militares que fueron minadas por el mismo Ejército Nacional, se trate de una víctima militar o civil; (ii) accidentes con estos artefactos explosivos en una proximidad evidente a un órgano representativo del Estado, que permita afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes de esa entidad.”18 (subraya la Sala) Como se ve, la afirmación según la cual no era posible declarar la responsabilidad del Estado por omisión del deber de erradicación total de minas antipersonal no instaladas por el Ejército antes del 2021, no deriva de su exclusivo arbitrio, sino del análisis que hizo de la sentencia de unificación en comento.
El Tribunal destacó que en esta providencia de unificación se analizaron las obligaciones del Estado colombiano frente a la Convención de Ottawa en relación, entre otros, con el desminado. En este aspecto la Sección Tercera manifestó que esa obligación solo se haría exigible a partir del año 2021, cuando fenecía el plazo para tal propósito19. 16 Página 5 y 8 de la acción de tutela.
Samai, índice 2. 17 El Tribunal hizo referencia a la Convención de Ottawa, a la Ley 554 de 2001, a la sentencia C-991 del 2000, a la Ley 759 de 2002 y a la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018 (exp. 34359). 18 Páginas 8 y 9 de la sentencia del 27 de octubre de 2022. Expediente digitalizado del medio de control de reparación directa nro. 86001-33-31-002-2013-00438-00/01.
Samai, índice 10. 19 Al respecto en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, se indicó: “16.3. No obstante, el Estado colombiano, a través del Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal-PAICMA, en el marco de la décima reunión de Estados parte celebrada en 2010 en Ginebra-Suiza, solicitó una extensión de diez años para avanzar en el cumplimiento de las obligaciones en materia de desminado humanitario contenidas en el artículo 5 de la Convención, plazo que le fue concedido a Colombia, hasta el 1° de marzo de 2021. 16.4.
De modo que, no es posible afirmar que el Estado ha incumplido los compromisos pactados en el tratado de Ottawa, de “destruir, o a asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.
Así las cosas, el alegato de la accionante, según el cual el Tribunal Administrativo de Nariño erró al indicar que no había lugar a declarar la responsabilidad del Estado derivada de la erradicación total de las minas antipersonal no sembradas por el Ejército antes del 2021, como se indicó, no tiene vocación de prosperidad. Esto, porque la discusión sobre la aplicación e interpretación de la Convención de Ottawa y las obligaciones que de ella derivan para el Estado de Colombia, ya fue surtida por la Sección Tercera en sentencia de unificación, en el mismo sentido que fue indicado por el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia que se acusa.
Conviene recordar que, las sentencias de unificación constituyen precedente vertical respecto de los jueces y magistrados de tribunales administrativos, por lo que, en principio, era deber de la accionada acoger las reglas de unificación contenidas en la providencia en comento. Ahora, no se ignora que, excepcionalmente, los jueces de conocimiento pueden apartarse de los precedentes, pero deben cumplir con una carga argumentativa estricta en la que demuestran con suficiencia las razones que sustentan tal determinación y que explican por qué la tesis que defienden desarrolla de una manera más amplia el contenido de los derechos en litigio, so pena de incurrir en defecto por desconocimiento del precedente judicial.
Entonces, el deber de acatamiento del precedente vertical se sustenta en la defensa del derecho a la igualdad de los usuarios de la administración de justicia y del principio de seguridad jurídica, de manera que su desconocimiento debe ser excepcional y argumentado con suficiencia, so pena de incurrir en un ejercicio abusivo de la autonomía judicial20.
En este contexto, no es posible hacer derivar un defecto en la providencia acusada a partir de la decisión legítima y legal del Tribunal Administrativo de Nariño relativa a acoger el precedente jurisprudencial de unificación 4.5. Finalmente, la Sala precisa que, aunque en casos similares21, anteriores a la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, fueron amparados los derechos fundamentales de los accionantes y se dejaron sin efecto las providencias cuestionadas, ante la expedición de la aludida sentencia de unificación, la Sala no tiene más opción que modificar el criterio, en el sentido de denegar las pretensiones, justamente, por no evidenciarse el desconocimiento de las subreglas de unificación22. 5.
Defecto procedimental por supuesta violación al principio de congruencia: cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad y análisis de fondo 5.1. La accionante considera que el Tribunal Administrativo de Nariño desconoció el principio de congruencia y de jurisdicción rogada al emitir la sentencia del 18 de octubre de 2022, porque la ratio de la providencia no atendió a los las zonas minadas que estén bajo su jurisdicción o control” (artículo 5), ya que dicha obligación se haría exigible a partir de la fecha en mención. 20 Corte Constitucional.
Sentencia T-044 de 2022. 21 Cfr., entre otras, la sentencia de tutela del 13 de diciembre de 2017, expediente 11001-03-15-000-2017- 02556-00. 22 Esta Sección decidió un caso de similares supuestos fácticos en ese sentido, mediante las sentencias del 26 de noviembre de 2020, dictada en el proceso nro. 11001-03-15-000-2020-03457-00 y del 15 de octubre de 2021, dictada en el proceso nro. 11001-03-15-000-2021-05258-00.
Las dos con ponencia del magistrado Julio Roberto Pizza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos de la apelación. En consecuencia, acusa que desbordó su competencia como juez ad quem, en desconocimiento del derecho fundamental de la parte demandante al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 5.2.
Previo a cualquier consideración, la Sala debe advertir que no desconoce que los casos de vulneración al principio de congruencia en las sentencias proferidas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueden discutirse en ejercicio del recurso extraordinario de revisión, a través de la causal contemplada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 201123.
Pero, teniendo en cuenta la fundamentación del cargo, se estima que el recurso en comento no es el mecanismo judicial idóneo para discutir la presunta vulneración al derecho al debido proceso de la señora Alvarado Chanchi. La falta de idoneidad en el caso concreto se advierte de la simple lectura de la ratio decidendi de la sentencia acusada, que no da cuenta de la alegada falta de congruencia, por las razones que se pasan a exponer: 5.2.1.
En el escrito de tutela se indica que los cargos expuestos por el Ejército Nacional en el recurso de apelación no fueron analizados por el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia acusada. Pero, en su lugar, si declaró la inexistencia de la obligación del Estado frente al desminado, discusión esta que ni siquiera fue propuesta por la apelante.
Recordó que la alzada versó sobre tres inconformidades principales: “(i) en la primera instancia no se tuvo en cuenta la causal de exoneración propuesta en la contestación de hecho de un tercero; (ii) si bien en zonas aledañas al lugar del suceso se encontraban presentes tropas del Ejército, no hay prueba frente a la responsabilidad de la entidad en la producción del hecho y sobre el conocimiento concreto de la siembra de minas antipersonal en sitios en determinados, de manera que lo ocurrido no era previsible para las autoridades;
(iii) no existe prueba en el plenario, que indique que el actuar de la entidad fuera negligente.” 5.2.2. Contrario a lo indicado por la parte accionante, la Sala estima que estas inconformidades sí fueron analizadas en la sentencia acusada. Para evidenciar lo anterior, resulta útil transcribir algunos apartes de la providencia enjuiciada: “(…) la Sala procede a pronunciarse frente a los reparos indicados en el recurso de apelación, de conformidad con el precedente de unificación en cita.
En primer lugar, es importante mencionar que se considera que no existe una obligación exigible al Estado colombiano en la erradicación total de minas antipersonal que no han sido instaladas por el Ejército antes del 2021, teniendo en cuenta los compromisos internacionales. En segundo lugar, en el presente asunto, si bien dentro del material recaudado se evidencian informes sobre el conocimiento de la situación de orden público en el municipio de Orito (P), sobre la presencia de grupos insurgentes y víctimas por la detonación de minas antipersonal, también es verdad que la problemática subsiste ante las dificultades para la erradicación total de MPA, advertidas por Estado al solicitar prórroga para el cumplimiento de los compromisos adquiridos en virtud de la Convención de Ottawa y señalados por el Consejo de Estado en sentencia de unificación. Ahora bien, el oficio No 3705/MDN-CGFM-COEJE-CCON3-DIV6-BRS27-BAEEV9- 1.927 del 26 de septiembre de 2016, expedido por el MAYOR YEFFER ROLANDO FLOREZ BUITRAGO, Segundo Comandante del Batallón Especial Energético y Vial No. 9, refirió que según la revisión del INSITOP en los archivos operacionales, se observa que para el 27 de agosto de 2011, en la vereda Argentina, se encontraba operando la Unidad Birmania 3, así 23 Al respecto se puede consultar la sentencia del 9 de diciembre de 2020, proferida por esta Sección dentro de la acción de tutela número 11001-03-15-000-2020-04312-00(AC) Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo, mencionó que en la fecha indicada no se reportaron enfrentamientos, hostigamientos u otros actos terroristas y, tampoco, se encontró registro sobre la posible existencia o ubicación de artefactos explosivos o minas antipersonal.
Aunado a lo anterior, mediante el oficio No 18-00120802/IDM11172028 rendido por la Dirección para la Atención Integral contra Minas Antipersonal – Descontamina Colombia adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, se indicó que según el reporte de información en el sistema IMSMA, en agosto de 2011, en la vereda Argentina no se registraron víctimas por minas antipersonal o municiones sin explosionar, ni por parte de civiles ni por miembros de la Fuerza Pública.
Lo anterior permite concluir que el juez de primer grado realizó un indebido análisis del material probatorio arrimado al expediente, en tanto que, si bien las Fuerzas Militares (Unidad Birmania 3) hicieron presencia el 27 de agosto de 2011, en la vereda Argentina jurisdicción del municipio de Orito (P), lo cierto es que el mismo juez advirtió que en el informe no se expone de manera clara las actividades que estaban realizando el Ejército, ni tampoco se establece el tiempo de las operaciones para definir la voluntad de permanencia, en ese orden, no hay prueba absoluta que permita determinar que tuvieron pleno conocimiento sobre la ubicación de la siembra de minas como para evitar el daño sufrido por la víctima, así como también, no existe prueba de que el artefacto explosivo que causó la muerte del señor TANCREDO SOLARTE CÓRDOBA, estaba dirigido contra la Fuerza Pública o que haya pertenecido a los mismos.
En la misma línea, el A quo señaló que en el informe No 18-00120802/IDM11172029, se indicó que en 2011 en la vereda Argentina jurisdicción del municipio de Ipiales (N), antes jurisdicción del municipio de Orito (P), se reportaron 3 operaciones de desminado en las siguientes fechas: 3 de mayo de 2011, 8 de abril de 2011 y 11 de noviembre de 2011, lo que lo llevó a inferir de manera equivocada que el desminado se realizó a causa de accidentes, cuando el informe claramente se está refiriendo al número de actividades de desminado, sin que ello implique que sucedieron eventos similares, además, el mencionado informe expone que en la zona no se registraron víctimas por minas antipersonal o municiones sin explosionar, ni por parte de civiles ni por miembros de la Fuerza Pública.
(…) Con todo, al punto, el Consejo de Estado ha señalado que “si bien el numeral 2 del artículo 5 del tratado de Ottawa consagra la obligación de demarcar los perímetros con sospecha de zonas minadas31, la realidad del país ha llevado a las autoridades a evitar dichas demarcaciones: “el Estado colombiano se ha abstenido de utilizar las metodologías internacionales para señalizar las áreas sospechosas y campos minados por los GAML.
Ello, por cuanto se considera que dicha señalización puede ser fácilmente alterada por los ilegales, con el fin de generar una falsa sensación de confianza en los transeúntes de la zona, sean estos miembros de la Fuerza Pública colombiana o población civil”.” Es decir, que se ha establecido que no es recomendable realizar una señalización o advertencia de campos minados, atendiendo a las circunstancias propias del conflicto, pudiendo generarse efectos más gravosos.
Igualmente, en la jurisprudencia de unificación, el Consejo de Estado es enfático al señalar que el hecho de que el Estado ejerza soberanía en la región no implica per se responsabilidad objetiva en su contra. (…) De todo lo anterior, se colige que el presente caso no puede encasillarse dentro de los eventos señalados por la jurisprudencia de unificación para que proceda la declaratoria de responsabilidad por la activación de MAP, dado que no se encontró probado que la mina antipersonal fuera instalada por el Estado y tampoco se demostró que el explosivo se haya dirigido contra algún objetivo militar identificable como Estado.
Ahora bien, es cierto que el día de los hechos el Ejército se encontraba cerca del lugar donde ocurrió la explosión; no obstante, con ello no es dable presumir que la mina antipersonal era dirigida en contra de los uniformados, toda vez que su instalación fue anterior al tránsito de los miembros de la Fuerza Pública. Con lo cual, no se prueba que el artefacto se haya instalado en contra de un objetivo identificable como Estado o de forma indiscriminada.
Así pues, se reitera que, de conformidad con el precedente jurisprudencial en cita, el Estado colombiano cuenta con un plazo que fue prorrogado hasta el 2021, para completar el desminado, incluyendo los artefactos explosivos que no fueron instalados por el Ejército Nacional. No es viable entonces, imputar el daño alegado en la demandada, bajo ningunos de los regímenes indicados –falla en el servicio o riesgo excepcional-, habida cuenta que aún no es exigible la erradicación total de MAP.” (subraya la Sala) Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.3 Del aparte en cita deriva que, el Tribunal accionado descartó la responsabilidad del Estado, debido a que la situación analizada no se enmarcó en ninguno de los eventos desarrollados por la jurisprudencia contenciosa administrativa, para emitir una eventual condena por los daños derivados de minas antipersonal.
Este estudio implica, de contera, el análisis de la eximente de responsabilidad del hecho de un tercero y la declaración de que, en el caso particular, no correspondía al Estado asumir los daños causados por los grupos armados al margen de la Ley que instalan estos artefactos. Recuérdese, en todo caso, que no se probó que se tratara de un artefacto de propiedad de la fuerza pública o colocado allí por sus agentes.
Los alegatos del apelante relativos a la falta de acreditación (i) acerca del conocimiento del Ejército Nacional sobre la presencia de artefactos explosivos en la zona y (ii) de que el artefacto estuviera dirigido contra sus miembros, fueron directamente abordados en la sentencia. Es más, en la providencia se relacionaron y apreciaron los medios de prueba que sirvieron como fundamento al Tribunal para dar la razón al apelante en relación con la carencia de respaldo probatorio de los referidos enunciados fácticos.
Finalmente, la alegada negligencia en el actuar de los agentes del Ejército Nacional también fue estudiada en el sentido de indicar que no había prueba en el plenario de que aquellos conocieran sobre la existencia y ubicación de minas antipersonal y hubieran omitido actuar para erradicarlas o por lo menos delimitarlas. 5.3. Así las cosas, para la Sala es claro que no le asiste razón a la parte accionante cuando señala que, en la sentencia del 18 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño desconoció el principio de congruencia al haber decidido al margen de los alegatos del recurso de apelación. Por el contrario, como se mostró, la ratio de la providencia acusada atiende de manera particular a las inconformidades expuestas por el Ejército Nacional en el recurso de alzada. 6.
En atención a los argumentos esbozados, esta Sala negará el amparo constitucional solicitado por la señora Graciela Alvarado Chanchi debido a que no encontró configurados los yerros por defecto procedimental y defecto sustantivo que fueron invocados en la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la acción de tutela promovida por la señora Graciela Alvarado Chanchi, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06492-00 Demandante: Graciela Alvarado Chanchi 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN