1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA / REVOCA / NIEGA/ ausencia de vulneración de derechos fundamentales Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la Directora Ejecutiva de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín contra la sentencia de 17 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Primera de Oralidad, mediante la cual se resolvió: << PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, al descanso, a la salud, y a la igualdad de la Señora AIDÉE DEL CARMEN TORO ÁLVAREZ.
SEGUNDO: Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Antioquia-Chocó, que en un plazo no mayor de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, solicite al Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la provisión de los recursos necesarios que permitan que la juez coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Medellín adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones de la Señora AIDÉE DEL CARMEN TORO ÁLVAREZ.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispondrá de quince (15) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos.
TERCERO: Una vez el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia- Chocó, ésta se lo informará a la juez coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 Seguridad de Medellín, quien en un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, se pronunciará sobre la concesión del disfrute de las vacaciones para la Señora AIDÉE DEL CARMEN TORO ÁLVAREZ.
CUARTO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. >> (Negrillas propias del texto original) I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 7 de junio de 2022, la señora Aidée Del Carmen Toro Álvarez, interpuso demanda de tutela contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial De Medellín y la Juez Coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones de dignidad, salud e igualdad, presuntamente vulnerados por las entidades demandadas, al no concederle sus vacaciones, ni expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal –CDP– que permita nombrar su remplazo mientras goza de las mismas. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: << Se tutele mis derechos fundamentales al TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS (con derecho a descanso sin estrés) LA SALUD E IGUALDAD para con los empleados que disfrutan de vacaciones colectivas y no encuentran su puesto de trabajo “atrasado y congestionado” para que consecuencialmente se realice las siguientes declaraciones: TUTELAR las garantías fundamentales invocadas.
ORDENA R a las Entidades Accionadas que apropien las disponibilidades presupuestales pertinentes, para el nombramiento de una persona que REEMPLACE MI CARGO EN VACACIONES COMO ESCRIBIENTE DE CIRCUITO, labor que cumplo en el centro de Servicios de los JUZGADOS DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN, y de esta forma poder acceder y disfrutar de DOS PERIODOS DE VACACIONES YA VENCIDOS, para efectos de que el amparo de mis derechos no vaya en detrimento de los derechos de mis compañeros, al Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 tener que ser ellos quienes soporten la carga adicional que pueda generar mi ausencia. ORDENAR que se emita la respectiva resolución que me conceda el disfrute de las vacaciones negadas.
CONMINAR a las autoridades respectivas para que en el futuro esta situación no sea repita conmigo u otro empleado y se gestione ante las Entidades respectivas, la disponibilidad presupuestal para REEMPLAZAR las vacaciones de los EMPLEADOS DE VACACIONES INDIVIDUALES, en condiciones de IGUALDAD con los FUNCIONARIOS Y LOS EMPLEADOS DE VACACIONES COLECTIVAS, para designar como empleado encargado a otra persona con la respectiva y justa remuneración que se deriva de la ejecución del trabajo, para que los empleados en esta condición, podamos disfrutar de nuestras vacaciones sin dilaciones y sin perjuicio para la eficiente Administración de Justicia.>>1. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada, la accionante expuso que2: 3.1.- Desempeña el cargo de Escribiente, en propiedad, en el Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín desde noviembre de 1997. 3.2.- El 24 de marzo de 2022, solicitó a la Juez Coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín que le concediera los dos periodos de vacaciones que tenían pendientes, causadas en los años 2020 y 2021. 3.3.- Mediante Resolución No. 141 del 11 de mayo de 2022, la referida Juez negó las vacaciones solicitadas por necesidad del servicio, en razón a que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, a través del Oficio DESAJMEO22-990 de 22 marzo de 2022, no expidió el Certificado de Disponibilidad Presupuestal para nombrar su reemplazo, de conformidad con lo dispuesto en la Circular PSAC11- 44 de 20113. 3.4.- Inconforme con lo anterior, el 16 de mayo de 2022, interpuso recurso de reposición. El 27 de mayo de 2022, la Juez Coordinadora del Centro de Servicios 1 Expediente digital, Folio 3 y 4 del escrito de tutela. 2 Expediente digital, Folios 1 al 3 del escrito de tutela. 3 << (…) Numeral 6.
El personal titular que pertenece al régimen de vacaciones colectivas no debe solicitar asignación de recursos para atender reemplazos por vacaciones y tanto sus nominadores como los Directores Ejecutivos Seccionales, se abstendrán igualmente de darles trámite por esta vía, excepto cuando la solicitud corresponda a un funcionario judicial, cuya licencia por enfermedad o por maternidad haya coincidido total o parcialmente con el periodo vacacional de este régimen, para lo cual se anexará fotocopia del certificado de incapacidad correspondiente, expedido por la EPS a la cual se encuentre afiliado. >> Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, mediante Resolución No. 151, mantuvo la decisión de negar el disfrute de las vacaciones deprecadas por la señora Toro Álvarez, por la necesidad del servicio. 4.- Como fundamento de las pretensiones, aduce que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones de dignidad, salud e igualdad, al negarle sus vacaciones y el presupuesto respectivo para asignar un remplazo mientras goza de las mismas, sin tener en cuenta que estas ya fueron causadas.
B. La sentencia de primera instancia 5.- Mediante sentencia de 17 de junio de 20224, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, amparó el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas, al descanso, a la salud, y a la igualdad de la señora Aidée Del Carmen Toro Álvarez. En consecuencia, le ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia-Chocó que, en el término máximo de 48 horas siguientes a la notificación del fallo, solicitara al Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la provisión de los recursos necesarios que permitan que la Juez Coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Medellín adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones a la actora.
Así mismo, ordenó que dicha Dirección tendría un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la radicación de la solicitud, para proveer los mencionados recursos. Posterior a esto, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia-Chocó deberá informárselo a la Juez Coordinadora, quien tendrá cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de recibida la comunicación, para pronunciarse sobre la concesión de las vacaciones de la señora Toro Álvarez. 5.1.- Lo anterior, al considerar que si bien es cierto que los actos administrativos que declinan la solicitud del disfrute de vacaciones pueden ser controvertidos por medio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho prescrito en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no es menos cierto que la duración del trámite en sede contenciosa administrativa podría generar un perjuicio irremediable para la accionante, razón por la cual el Tribunal consideró que el mecanismo constitucional resulta idóneo para hacer efectivo el goce del descanso remunerado de la actora.
Aunado a lo anterior, el A quo considera que, aunque lo dispuesto en la Circular No. PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011 solo hizo mención a los funcionarios judiciales, 4 Notificada el 21 de junio de 2022. Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 no es óbice para que se desconozca el derecho al descanso de los servidores judiciales que ostentan la categoría de empleados, ya que la finalidad de esta circular es garantizar, precisamente, el descanso de los servidores judiciales. 5.2.- Con todo lo expuesto, señaló que la negativa de conceder el goce de las vacaciones con fundamento en restricciones de carácter presupuestal, así como la de nombrar un reemplazo durante el tiempo que perdure la licencia remunerada de descanso, resulta violatoria de los derechos fundamentales de la señora Toro Álvarez, sumándole que, cuando regrese de su interregno vacacional, tendrá que asumir la carga laboral acumulada.
C. La impugnación5 6.- En desacuerdo con la anterior decisión, la Directora Ejecutiva de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia, interpuso impugnación; para tal efecto, manifestó que la entidad no es la responsable “de la decisión tomada por el nominador de no autorizar el disfrute vacacional del empleado accionante”6.
Así mismo, indicó que nunca ha sido su propósito transgredir los derechos fundamentales de la actora; por el contrario, expidió, de manera célere y oportuna, el certificado de disponibilidad presupuestal para sufragar las vacaciones y la prima. 6.1.- Además, afirma que expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal que cubra los gastos del reemplazo de la accionante no está dentro de la órbita de las funciones de la entidad, ya que los recursos que administra están, a su vez, en cabeza de los fondos de la Dirección Ejecutiva del Nivel Central y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Así mismo, indica que es requisito sine qua non que aquellos empleados que pretendan hacer efectivo su derecho constitucional y legal al descanso alleguen, con al menos dos (2) meses de anticipación, la respectiva solicitud de expedición de la partida presupuestal en aras de que la Dirección Seccional pueda deprecar los recursos necesarios. 6.2.- En virtud de lo anterior, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia proferido por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia en lo concerniente a la responsabilidad atribuida a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín por la vulneración de los derechos de la actora.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 5 Enviado a través de correo electrónico el 22 de junio de 2022, consta de 4 folios con anexos. 6 Expediente digital, folio 2 del escrito de impugnación Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 D. Competencia 7.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19917.
E. Análisis del caso concreto 8.- Le corresponde a esta Sala determinar si confirma, modifica o revoca el fallo de primer grado proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, que concedió el amparo solicitado por la señora Aidée Del Carmen Toro Álvarez y en consecuencia, ordenó, entre otras, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Antioquia-Chocó que “en un plazo no mayor de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, solicite al Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la provisión de los recursos necesarios que permitan que la juez coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Medellín adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones de la Señora AIDÉE DEL CARMEN TORO ÁLVAREZ”. 9.- Al respecto, se advierte que la acción de tutela no ha sido establecida para generar un mecanismo judicial paralelo de administración del régimen salarial y prestacional de los servidores de la rama judicial y que el asunto objeto de estudio debe ser solucionado sobre la base de las indicaciones que contemplan los distintos reglamentos y circulares expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura dentro del medio de control judicial que está disponible frente a determinaciones definitivas como el prescrito en el artículo 1388 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119. 9.1.
Lo anterior, por cuanto, según el artículo 146 de la Ley 270 de 1996, le corresponde a la Juez Coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y no a la 7 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 8 ARTÍCULO 138.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. 9 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín conceder las vacaciones de la accionante.
Ello en la medida en que el trámite y expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal, como decisión autónoma de la administración, no tiene relación directa con el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas ni con el beneficio del descanso remunerado, cuando bajo este régimen no existe tal condicionamiento. 9.2.- Cabe recordar que, atendiendo a las necesidades del servicio, el nominador, bajo facultades discrecionales, es el llamado a establecer la fecha para hacer efectivo el derecho al descanso de sus servidores, previendo un eficiente funcionamiento del despacho, potestad legal con discrecionalidad limitada, en tanto media la realización de ese derecho sin posibilidad alguna de sujetarlo a la obtención de un certificado de disponibilidad presupuestal previo para proveer un reemplazo. 9.3.- Este criterio ha sido acogido por esta Corporación10, en casos similares, en los cuales se ha establecido que: <<En efecto, la orden pretendida —la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal, con el fin de cubrir vacantes provisionales por vacaciones individuales— implicaría una indebida intromisión en el ejercicio de funciones que son propias de dichas autoridades y de su exclusiva competencia, y por tanto resulta ajena del todo a la finalidad de protección inmediata de los derechos constitucionales alegados, los que, por lo demás, no están amenazados ni pueden resultar vulnerados, toda vez que su eficacia y efectividad no están sometidos, al trámite presupuestal dicho.>>11 (negrilla fuera del texto original). 9.4.- Asimismo, en la sentencia de 13 de octubre de 202012 esta Corporación señaló: <<Se advierte que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia al negar la asignación de recursos para sufragar el pago del reemplazo de los accionantes cuando estos cumplan los requisitos para acceder a las vacaciones, no tiene relación directa con el derecho al descanso, comoquiera que es una decisión autónoma de la administración y la petición respecto a las mismas, no resulta procedente a través de la acción de tutela.
En tal sentido, no puede ser una excusa la falta de nombramiento de un reemplazo para que el respectivo empleado pueda disfrutar de su descanso, como se advirtió 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2021, exp. 11001-03-15-000-2020-04490-01, CP. William Hernández Gómez; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de marzo de 2021, exp. 11001-03-15-000-2021-00681-00, CP.
Gabriel Valbuena Hernández 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-04282-00, CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 12 Radicado número 11001-03-15-000-2020-03973-00. Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 en precedencia, máxime cuando en este caso no se demostró en qué medida la autorización de las vacaciones a los respectivos empleados podía afectar el buen funcionamiento del servicio o vulnerar los derechos fundamentales de estos o del resto de servidores del juzgado, pues ni siquiera se aportó prueba de las cargas del despacho o mucho menos de los respectivos empleados.
Además, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para dictar órdenes de carácter presupuestal que conlleven la necesidad de realizar apropiaciones presupuestales, salvo que se advierta la inminencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que no se acreditó en el sub lite>>13. 9.5.- Aunado a lo anterior, recuerda la Sala que la empleada que hoy impetra el medio de tutela, al posesionarse en su respectivo cargo, aceptó las condiciones dispuestas para el mismo, en ellas, que pertenece al régimen de vacaciones individuales y que el goce o disfrute de las mismas depende de las necesidades del servicio y el régimen que, para su solicitud, programación y disfrute, se ha establecido por vía general a quienes hacen parte del mismo. 10.- En ese contexto, se advierte que no le corresponde a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia conceder las vacaciones solicitadas por la demandante, pues, como se explicó, esto le compete únicamente al juez nominador.
Así pues, esta Sala revocará la sentencia de 17 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad y, en su lugar, declarará improcedente el amparo constitucional impetrado por la señora Aidée Del Carmen Toro Álvarez. 11. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 17 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad y, en su lugar, DECLARAR improcedente el amparo solicitado, conforme a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 13 En esta misma línea, ver sentencia de 31 de agosto de 2020, con número de radicado 11001-03- 15-000-2020-03100-01. Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00659-01 Demandante: Aidée Del Carmen Toro Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín y Otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE14 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 14VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.